大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人征信市場(chǎng)化的法治路徑

鄧建鵬,馬文潔

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

征信是金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，有助于解決信貸交易中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，降低融資成本，提高融資效率。個(gè)人征信是基于個(gè)人資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)交易信息，對(duì)個(gè)人未來(lái)履約能力的評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)?；趥€(gè)人征信，出借人才能較有效地評(píng)估潛在借款人的還款意愿和還款能力，進(jìn)而提供與之風(fēng)險(xiǎn)相匹配的資金。近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，人類交往頻繁，信息流通迅速，世界自此進(jìn)入了一個(gè)大數(shù)據(jù)時(shí)代。當(dāng)前，數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)因素，已滲透到不同行業(yè)領(lǐng)域。同時(shí)，人們對(duì)于海量數(shù)據(jù)的挖掘和運(yùn)用，推動(dòng)著新一波生產(chǎn)率的增長(zhǎng)。大數(shù)據(jù)也引發(fā)了個(gè)人征信市場(chǎng)的持續(xù)創(chuàng)新：以海量數(shù)據(jù)為主要依托，新興個(gè)人征信服務(wù)被廣泛應(yīng)用于獲取貸款、酒店入住、共享汽車、租房等生產(chǎn)或消費(fèi)新場(chǎng)景，與人們的日常生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)息息相關(guān)。由此，大數(shù)據(jù)時(shí)代下個(gè)人征信市場(chǎng)的繁榮發(fā)展對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長(zhǎng)，乃至提升社會(huì)整體福利意義重大。

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，個(gè)人征信服務(wù)在我國(guó)長(zhǎng)期由政府(央行征信中心)供給。但隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，互聯(lián)網(wǎng)金融與金融科技不斷促進(jìn)著消費(fèi)升級(jí)，為個(gè)人征信創(chuàng)造出更大的行業(yè)發(fā)展空間，也對(duì)產(chǎn)品服務(wù)提出了更高的要求，央行征信中心的局限性越發(fā)明顯。在此背景下，政府表示要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)個(gè)人征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入”，通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)力量，促進(jìn)行業(yè)繁榮發(fā)展。然而，我國(guó)個(gè)人征信的市場(chǎng)化改革尚未取得突破性進(jìn)展，存在波動(dòng)的政策風(fēng)險(xiǎn)、事實(shí)上的行政壟斷嫌疑、政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)等問(wèn)題。同時(shí)，大數(shù)據(jù)時(shí)代征信行業(yè)的新變革，個(gè)人征信市場(chǎng)的新業(yè)態(tài)，也為征信監(jiān)管帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。那么，如何在法治框架下更好地激發(fā)市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，亟需學(xué)界予以回應(yīng)。

遺憾的是，較少法學(xué)研究者關(guān)注到個(gè)人征信的市場(chǎng)化進(jìn)程，既有研究較為匱乏。實(shí)際上，政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整是貫穿個(gè)人征信市場(chǎng)化、法治化發(fā)展的主線。市場(chǎng)化必然引起政府職能的調(diào)整、監(jiān)管方式的新探索，這也是研究者應(yīng)當(dāng)關(guān)注的核心問(wèn)題。為此，有必要以政府與市場(chǎng)關(guān)系作為切入點(diǎn)，在法治視野下審視我國(guó)個(gè)人征信市場(chǎng)化進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)并破除行業(yè)現(xiàn)存的法治障礙，探索如何有效實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)化，更好地發(fā)揮政府的作用。

本文主要分為四個(gè)部分，第一部分介紹大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人征信所面臨的行業(yè)變革，以及在此背景下我國(guó)個(gè)人征信市場(chǎng)化、法治化的協(xié)同發(fā)展，明確研究的切入點(diǎn)；第二部分結(jié)合《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》等規(guī)范所體現(xiàn)的法治精神與具體要求，分析個(gè)人征信領(lǐng)域的監(jiān)管邏輯與規(guī)制手段所存在的弊端；第三部分針對(duì)上述問(wèn)題，從法治角度提出解決路徑；第四部分指出，在“政府瘦身”與“市場(chǎng)回歸”的行政體制改革過(guò)程中存在許多共性問(wèn)題，個(gè)人征信市場(chǎng)化的法治路徑或可為其他領(lǐng)域的監(jiān)管體制改革以及新業(yè)態(tài)的合規(guī)化發(fā)展提供借鑒。

一、個(gè)人征信的行業(yè)現(xiàn)狀與市場(chǎng)化進(jìn)程

(一)新興個(gè)人征信的興起與特征

新興個(gè)人征信的興起，實(shí)際是一場(chǎng)“自下而上”的行業(yè)變革，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代信用場(chǎng)景的擴(kuò)展與央行征信服務(wù)的局限所帶來(lái)的必然結(jié)果，為行業(yè)發(fā)展與法治改革確立了前進(jìn)方向。不同于央行征信中心“自上而下”的建設(shè)歷程，新興個(gè)人征信發(fā)源于民間金融市場(chǎng)與互聯(lián)網(wǎng)金融的高速發(fā)展，借助大數(shù)據(jù)對(duì)信用主體進(jìn)行分析，并主要服務(wù)于網(wǎng)絡(luò)信貸、金融消費(fèi)等新場(chǎng)景。由于主要依靠市場(chǎng)內(nèi)生動(dòng)力，并充分結(jié)合了“大數(shù)據(jù)”與“互聯(lián)網(wǎng)”時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，這類新興個(gè)人征信有時(shí)也被稱為“市場(chǎng)化征信”“大數(shù)據(jù)個(gè)人征信”“互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人征信”或“民間征信”，在數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)估對(duì)象、應(yīng)用場(chǎng)景等方面均與傳統(tǒng)征信服務(wù)存在較大區(qū)別。

第一，新興個(gè)人征信業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)來(lái)源更加廣泛，金融信貸信息以外的“替代數(shù)據(jù)”發(fā)揮出更大的價(jià)值。傳統(tǒng)個(gè)人征信主要采集金融信貸信息，而互聯(lián)網(wǎng)的普及使人們線上交易日漸頻繁，并留存下海量消費(fèi)數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)等。這部分互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)與生活關(guān)聯(lián)緊密，更新及時(shí)，常作為“替代數(shù)據(jù)”參與信用評(píng)價(jià)，為征信行業(yè)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。2015年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，鼓勵(lì)大數(shù)據(jù)在征信業(yè)的應(yīng)用和發(fā)展。2020年12月央行會(huì)議指出，金融信貸領(lǐng)域之外的“替代數(shù)據(jù)”是借貸信息的有益補(bǔ)充，現(xiàn)代化征信體系需要利用替代數(shù)據(jù)為金融和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供信用管理服務(wù)[1]。

第二，新興個(gè)人征信的評(píng)估主體更加廣泛，能夠更全面地評(píng)估“長(zhǎng)尾”人群及信貸新興人群的信用價(jià)值。傳統(tǒng)個(gè)人征信主要采集金融機(jī)構(gòu)的信貸數(shù)據(jù)，難以為缺乏信貸記錄甚至是沒(méi)有信貸記錄的“白戶”提供征信服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2020年11月，全國(guó)在校大學(xué)生4 000萬(wàn)人，工作5年以內(nèi)的畢業(yè)生3 500萬(wàn)人，民政低保人群約6 000萬(wàn)人，這些人群中大部分都是傳統(tǒng)信用的“白戶”或“準(zhǔn)白戶”，也是普惠金融的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象[2]。而新興的個(gè)人征信業(yè)務(wù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)“替代數(shù)據(jù)”有效擴(kuò)大了評(píng)估主體的范圍，增加了他們的貸款可獲得性。

第三，新興個(gè)人征信的服務(wù)范圍更加廣泛，應(yīng)用場(chǎng)景更加多元。新興個(gè)人征信可為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)以外的互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。同時(shí)隨著社會(huì)生活體現(xiàn)出高度信用化的發(fā)展趨勢(shì)，新興個(gè)人征信從金融借貸領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展到其他經(jīng)濟(jì)生活場(chǎng)景，最先被應(yīng)用于P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)，而后不斷向網(wǎng)絡(luò)信貸、消費(fèi)金融、社交等各類經(jīng)濟(jì)生活場(chǎng)景擴(kuò)展。

(二)個(gè)人征信的市場(chǎng)化與法治化發(fā)展

經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化和國(guó)家治理法治化存在著明顯的歷史關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)關(guān)系，是現(xiàn)代化進(jìn)程中兩個(gè)不可分割的重要層面[3]。2020年12月25日，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)陳雨露在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上指出，“中國(guó)征信市場(chǎng)的發(fā)展將迎來(lái)黃金發(fā)展期。征信業(yè)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化和科技化的發(fā)展方向”[4]。市場(chǎng)化、法治化正成為個(gè)人征信發(fā)展的主旋律和大趨勢(shì)。

實(shí)際上，個(gè)人征信的市場(chǎng)化與法治化二者相互驅(qū)動(dòng)，相輔相成。其一，市場(chǎng)化與法治化具有價(jià)值目標(biāo)上的一致性。市場(chǎng)化指的是服務(wù)“提供機(jī)制”的市場(chǎng)化，即在政府承擔(dān)基本責(zé)任的前提下，通過(guò)多元生產(chǎn)者間的競(jìng)爭(zhēng)降低成本、提高效率和質(zhì)量[5]。由此，市場(chǎng)化的實(shí)質(zhì)是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，而這與法治精神充分契合。例如，2019年10月22日正式頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)明確提出“最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)”,“以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心”等原則，用明確的制度強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體的保護(hù)。其二，市場(chǎng)化與法治化具有共同的問(wèn)題導(dǎo)向。市場(chǎng)化成敗的關(guān)鍵在于政府簡(jiǎn)政放權(quán)與職能優(yōu)化，即“放手不該管的，管好該管的”。在此基礎(chǔ)上，個(gè)人征信的市場(chǎng)化與法治化二者相互驅(qū)動(dòng)、相輔相成，是促進(jìn)行業(yè)繁榮發(fā)展的兩個(gè)不可分割的重要層面。其積極意義主要體現(xiàn)在以下方面：第一，回應(yīng)市場(chǎng)所需，助力普惠金融，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，央行征信中心的局限性越發(fā)凸顯。一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人征信產(chǎn)品的需求日益增大，卻大多無(wú)法對(duì)接央行征信中心，無(wú)法對(duì)客戶進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和貸后管理。另一方面，平臺(tái)自身積累的用戶信用信息不能與央行征信中心共享，進(jìn)一步加劇了長(zhǎng)尾人群多頭借貸的違約風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)出現(xiàn)的一系列風(fēng)險(xiǎn)，其根源在于個(gè)人征信服務(wù)的缺失?！段覈?guó)現(xiàn)金貸發(fā)展情況報(bào)告》顯示，預(yù)計(jì)有近200萬(wàn)現(xiàn)金貸借款人存在多頭借貸情況[6]，風(fēng)險(xiǎn)巨大。如前文所述，新興個(gè)人征信的出現(xiàn)是“自下而上”的創(chuàng)新與變革，有望緩解上述困局，也為相應(yīng)的市場(chǎng)化改革確立了前進(jìn)方向。政府需要用法治凝聚共識(shí)，提供理論根據(jù)和制度框架，進(jìn)一步推進(jìn)個(gè)人征信的市場(chǎng)化改革。

第二，優(yōu)化資源配置，有效擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。有投資專家在2019年年末指出，消費(fèi)是今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最根本的驅(qū)動(dòng)力[7]。個(gè)人征信的市場(chǎng)化改革使更多企業(yè)家和消費(fèi)者參與到市場(chǎng)之中，有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。具言之，其一，市場(chǎng)化改革擴(kuò)大了評(píng)估主體的范圍，使傳統(tǒng)征信模式下的“白戶”或“準(zhǔn)白戶”獲得更多的交易機(jī)會(huì)，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。其二，市場(chǎng)化改革有利于促進(jìn)各類機(jī)構(gòu)順應(yīng)消費(fèi)升級(jí)趨勢(shì)，培育新型消費(fèi)模式，滿足用戶的線上融資和多場(chǎng)景的消費(fèi)需求。其三，市場(chǎng)化改革能夠提升供給體系對(duì)國(guó)內(nèi)需求的適配性，滿足市場(chǎng)對(duì)征信服務(wù)的個(gè)性化、多元化需求，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、高質(zhì)量供給創(chuàng)造新需求。

第三，促進(jìn)政府職能優(yōu)化，更好地發(fā)揮政府作用。個(gè)人征信作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在我國(guó)長(zhǎng)期由政府供給，但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革與政府職能優(yōu)化，越發(fā)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變供給方式、引入市場(chǎng)機(jī)制。從最初僅有“央行征信中心”到如今“政府+市場(chǎng)”雙輪驅(qū)動(dòng)的行業(yè)新格局，個(gè)人征信服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，反映出政府從“經(jīng)營(yíng)者”回歸到“監(jiān)管者”的職能轉(zhuǎn)型，為“全能型政府”向“有限政府”的衍變創(chuàng)設(shè)了空間，促進(jìn)了政府職能優(yōu)化，深化了經(jīng)濟(jì)體制改革。

(三)個(gè)人征信市場(chǎng)化改革與存在的不足

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政企合一模式的影響，我國(guó)個(gè)人征信服務(wù)長(zhǎng)期受到高度管制，由政府統(tǒng)一供給。2006年中國(guó)人民銀行征信中心設(shè)立，形成了政府主導(dǎo)的個(gè)人征信格局。2013年《征信業(yè)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，明確了中國(guó)征信業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展方向，為改革提供制度支持與保障。2015年央行出臺(tái)《關(guān)于做好個(gè)人征信業(yè)務(wù)準(zhǔn)備工作的通知》，要求八家民營(yíng)機(jī)構(gòu)做好開(kāi)展個(gè)人征信業(yè)務(wù)的準(zhǔn)備，央行計(jì)劃下發(fā)個(gè)人征信牌照[8]。

試點(diǎn)籌備階段，八家待批機(jī)構(gòu)推出了基于大數(shù)據(jù)的個(gè)人征信產(chǎn)品，如“螞蟻金服”控股的“芝麻信用”“騰訊”控股的“騰訊征信”等。然而，監(jiān)管者指出，上述待批機(jī)構(gòu)在個(gè)人征信業(yè)務(wù)的獨(dú)立性、個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)、公正性方面均不符合監(jiān)管要求[9]?！皞€(gè)人征信亟需深化市場(chǎng)化改革”與“八家待批機(jī)構(gòu)均不符合審批標(biāo)準(zhǔn)”的矛盾使得牌照的下發(fā)陷入僵局。為盡快打破僵局，促進(jìn)個(gè)人征信的市場(chǎng)化發(fā)展，監(jiān)管方與八家待批機(jī)構(gòu)也只能相互“妥協(xié)”，“聯(lián)合共建”成為獲取牌照的新思路。由此，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)與上述八家待批機(jī)構(gòu)聯(lián)合共建我國(guó)首家市場(chǎng)化個(gè)人征信機(jī)構(gòu)——“百行征信”，并于2018年2月22日獲得個(gè)人征信牌照。但近年來(lái)，百行征信的產(chǎn)品在市場(chǎng)上的認(rèn)可度較為有限，與監(jiān)管層的預(yù)期設(shè)想相差較遠(yuǎn)。2020年12月25日，我國(guó)個(gè)人征信牌照的再度“開(kāi)閘”，“樸道征信”獲得牌照[10]。

回顧上述進(jìn)程，雖然學(xué)界和業(yè)界都認(rèn)可個(gè)人征信的市場(chǎng)化發(fā)展是必然趨勢(shì)(1)參見(jiàn)：吳國(guó)平《關(guān)于征信立法中幾個(gè)重大疑難問(wèn)題的探析》(《學(xué)海》,2005年第5期149-157頁(yè))；潘功勝《讓市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)起主導(dǎo)作用》(《財(cái)新周刊》,2014年第33期22-23頁(yè))；吳晶妹《加快推進(jìn)社會(huì)組織信用信息管理》(《中國(guó)社會(huì)組織 》，2018年第4期18-19頁(yè))、《2018年展望:征信面臨突破》(《征信 》，2018年第1期4-11頁(yè))、《實(shí)施全面統(tǒng)籌的信用管理是時(shí)代所需》(《中國(guó)信用 》，2018年第1期116-118頁(yè))等。，但我國(guó)個(gè)人征信的市場(chǎng)化進(jìn)程卻較為緩慢。尤其在大數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人征信覆蓋人群范圍的局限性與新興群體日益增長(zhǎng)的信貸需求之間的矛盾、個(gè)人征信產(chǎn)品的單一性與信用場(chǎng)景日益拓展之間的矛盾、機(jī)構(gòu)內(nèi)部信息孤島與日益增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)價(jià)值之間的矛盾依然存在。矛盾的根源指向了當(dāng)前我國(guó)征信體制與行業(yè)監(jiān)管的缺漏，亟需通過(guò)法治途徑予以革新與規(guī)制。然而，個(gè)人征信的市場(chǎng)化進(jìn)程卻未得到法學(xué)界的廣泛關(guān)注，既有法學(xué)研究多聚焦于個(gè)人信息保護(hù)與商業(yè)利用(2)參見(jiàn)：張曉軍 《論征信活動(dòng)中保護(hù)個(gè)人信用信息隱私權(quán)之目的特定原則》(《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第5期86-91頁(yè))；齊愛(ài)民 《 個(gè)人信息保護(hù)法的宏觀解讀》(《中共長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào) 》，2007年第4期65-67頁(yè))、《制定個(gè)人信息保護(hù)法的經(jīng)濟(jì)功能與人權(quán)意義分析》(《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版 》，2007年第6期80-85頁(yè))；姚朝兵《 個(gè)人征信法律規(guī)制比較研究——以信息主體同意權(quán)為視角》(《湖北社會(huì)科學(xué) 》，2013年第9期150-153頁(yè))、《個(gè)人信用信息隱私保護(hù)的制度構(gòu)建——?dú)W盟及美國(guó)立法對(duì)我國(guó)的啟示》(《Minerva urologica e nefrologica = The Italian journal of urology and nephrology 》2013年第3期20-24頁(yè))等。，圍繞個(gè)人信用信息的采集、流轉(zhuǎn)、利用等環(huán)節(jié)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。上述研究思路無(wú)可厚非，因?yàn)檎餍诺暮诵脑谟跀?shù)據(jù)共享，數(shù)據(jù)治理的確是規(guī)范征信業(yè)務(wù)的一條邏輯主線。但除此以外，個(gè)人征信的市場(chǎng)化改革必然引起政府與市場(chǎng)邊界的調(diào)整、政府職能與監(jiān)管體制的革新，亟需學(xué)界予以關(guān)注與回應(yīng)。

不同于開(kāi)始較晚、關(guān)注度較少的個(gè)人征信領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，電信、公交、醫(yī)療等其他公共事務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革開(kāi)始時(shí)間較早，既有研究也較為豐富，可為我們提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，發(fā)現(xiàn)改革背后存在的共性問(wèn)題。論者謂，公用事業(yè)是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“邊疆”，改革相對(duì)滯后。改革的突破口在于打破行政壟斷和實(shí)現(xiàn)政企分離，才能引入真正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制[11]。有研究者結(jié)合具體領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程進(jìn)行分析，認(rèn)為我國(guó)公交民營(yíng)化改革普遍受挫的背后隱藏著復(fù)雜的政府規(guī)制課題，政府規(guī)制革新是擺脫民營(yíng)化困境的根本之道[12]。不少研究者探討了改革帶來(lái)的政府職能變動(dòng)，以及治理體系的革新。市場(chǎng)化改革促進(jìn)了服務(wù)型政府的建設(shè)，即政府從以強(qiáng)制性行政管理為主旨的傳統(tǒng)模式向以公共服務(wù)為核心的現(xiàn)代模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變[13]，背后的邏輯是政府、市場(chǎng)、社會(huì)合作供給體制的完備以及公私權(quán)責(zé)配置的重塑[14]。合作供給和共享權(quán)力代表了未來(lái)的發(fā)展方向，在此過(guò)程中，需要構(gòu)建順應(yīng)社會(huì)發(fā)展所需的合作行政關(guān)系[15]，實(shí)現(xiàn)從“單中心”的政府壟斷到“多中心”的治理體系的轉(zhuǎn)變[16]。上述既有研究系統(tǒng)地回答了一些重大的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)化改革、科學(xué)制定政策、提升監(jiān)管能力提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示：打破行政壟斷、實(shí)現(xiàn)政企分離、革新政府規(guī)制，是決定市場(chǎng)化改革進(jìn)程成功與否的關(guān)鍵。

雖然不同領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革存在一些共性問(wèn)題，但也需要結(jié)合具體領(lǐng)域的特征進(jìn)行政策選擇與成效分析，在公共服務(wù)的特定領(lǐng)域和市場(chǎng)化改革的特定方式之間找到最佳組合[17-18]。鑒于個(gè)人征信市場(chǎng)化進(jìn)程的重大意義，及實(shí)踐中難以取得突破性進(jìn)展的困境，有必要在法治視野下重新審視我國(guó)的個(gè)人征信市場(chǎng)化進(jìn)程，通過(guò)對(duì)監(jiān)管邏輯以及具體規(guī)制過(guò)程的觀察，發(fā)現(xiàn)并破除個(gè)人征信市場(chǎng)化進(jìn)程中現(xiàn)存的法治障礙，促進(jìn)個(gè)人征信行業(yè)的繁榮發(fā)展。

二、法治視野下的個(gè)人征信市場(chǎng)化

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上明確指出“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”，體現(xiàn)出黨中央對(duì)法治與市場(chǎng)關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸進(jìn)入到深水區(qū)，亟需最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力，所有政策的側(cè)重點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)聚焦在如何優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、增強(qiáng)企業(yè)家的信心、減少政府對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)上，這也是深化改革與厲行法治需要突破的重點(diǎn)。

法治的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵在于“良法善治”?！傲挤ā币笞鹬睾腕w現(xiàn)客觀規(guī)律，同時(shí)也要滿足標(biāo)準(zhǔn)適度、公開(kāi)透明、普遍適用、連續(xù)穩(wěn)定等要求。“善治”是結(jié)果和目標(biāo)意義上的“良好的治理”，是一種協(xié)商互動(dòng)、共同參與、多元共治的和諧關(guān)系狀態(tài)[11]。新出臺(tái)的《條例》貫徹了良法善治的精神，以厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系作為改革突破口，明確加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法力度(第21條),嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可(第39條),對(duì)新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎監(jiān)管(第55條),實(shí)行行政許可清單管理(第40條),法律規(guī)范的制定應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際(第65條)，為投資興業(yè)營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境?；诖?，本部分將結(jié)合《條例》的具體要求，對(duì)監(jiān)管邏輯和具體規(guī)制過(guò)程進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中阻礙個(gè)人征信市場(chǎng)化進(jìn)程的法治弊端，并有針對(duì)性地予以消解。

(一)政策波動(dòng)及對(duì)央行新規(guī)的法治思考

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)個(gè)人征信行業(yè)發(fā)展較為有限，尤其近年來(lái)，相關(guān)政策與領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)呈現(xiàn)較大波動(dòng)。具體而言，在2015年行業(yè)試點(diǎn)后，其結(jié)果演變?yōu)榫哂姓尘暗陌傩姓餍乓患覄俪?。由于行業(yè)準(zhǔn)入的高度限制，國(guó)際個(gè)人征信業(yè)巨頭“益博?！遍L(zhǎng)期未能在國(guó)內(nèi)開(kāi)展個(gè)人征信業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)低迷，計(jì)劃退出中國(guó)市場(chǎng)。2020年11月25日，李克強(qiáng)總理于國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“積極穩(wěn)妥推進(jìn)個(gè)人征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，加大征信業(yè)開(kāi)放力度”[20]。2020年12月25日，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)陳雨露在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上指出“中國(guó)征信市場(chǎng)的發(fā)展將迎來(lái)黃金發(fā)展期。征信業(yè)堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化和科技化的發(fā)展方向”[4]。為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議關(guān)于促進(jìn)征信業(yè)發(fā)展提質(zhì)、建立健全征信體系的會(huì)議精神，中國(guó)人民銀行于2021年1月草擬并公布了《征信業(yè)務(wù)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)[21]。監(jiān)管高層的積極表態(tài)為個(gè)人征信業(yè)的回暖帶來(lái)和風(fēng)，在地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)專家的溝通下，益博睿表達(dá)了繼續(xù)深耕中國(guó)市場(chǎng)的愿望[22]。

當(dāng)前，積極向好的高層表態(tài)與會(huì)議精神仍需要通過(guò)具體的行業(yè)規(guī)范進(jìn)行落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)“為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)營(yíng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境”(《條例》第4條)，為市場(chǎng)主體增添信心。如相關(guān)政策不能貫徹“黃金發(fā)展期”與“政策和風(fēng)”的宗旨，就難以真正激發(fā)市場(chǎng)活力。實(shí)際上，央行公布的《征求意見(jiàn)稿》在適用和管轄上擴(kuò)寬了征信行業(yè)的規(guī)制范圍，日趨嚴(yán)格的監(jiān)管引發(fā)了市場(chǎng)的不安與動(dòng)蕩。《征求意見(jiàn)稿》通過(guò)不完全列舉的方式，將“為金融經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供服務(wù)、用于判斷個(gè)人和企業(yè)信用狀況的各類信息”界定為信用信息，其信息服務(wù)活動(dòng)為征信活動(dòng)，均納入征信業(yè)監(jiān)管。雖然《征求意見(jiàn)稿》為規(guī)范征信市場(chǎng)提供了必要的制度保障，但其中的部分規(guī)定可能有違法治精神，有待斟酌。

第一，《征求意見(jiàn)稿》在適用和管轄上擴(kuò)寬了征信行業(yè)的規(guī)制范圍，許多業(yè)務(wù)主體或因無(wú)照經(jīng)營(yíng)觸及監(jiān)管禁區(qū)，為行業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)健發(fā)展帶來(lái)較大沖擊?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第24—27條明確規(guī)定傳統(tǒng)的信用信息查詢產(chǎn)品服務(wù)、評(píng)價(jià)類產(chǎn)品服務(wù)與反欺詐產(chǎn)品服務(wù)均納入征信業(yè)務(wù)范疇。而根據(jù)先前監(jiān)管層向市場(chǎng)釋放出的信號(hào)以及行業(yè)共識(shí)，只有限制在金融領(lǐng)域，甚至是金融借貸領(lǐng)域，狹義的征信活動(dòng)才受到監(jiān)管，其他場(chǎng)景下的信息服務(wù)活動(dòng)不屬于這類征信業(yè)務(wù)的監(jiān)管范疇，也不受相應(yīng)規(guī)制。央行領(lǐng)導(dǎo)先前否認(rèn)了數(shù)字信譽(yù)評(píng)分屬于征信業(yè)務(wù)，而《辦法》擴(kuò)寬了征信業(yè)務(wù)的規(guī)制范圍，這意味著實(shí)踐中所有利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行的信用評(píng)分、畫(huà)像、評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)均可能被納入征信業(yè)務(wù)范疇，接受相應(yīng)監(jiān)管。

監(jiān)管高層表示，《征求意見(jiàn)稿》生效后，人民銀行將依法依規(guī)嚴(yán)肅查處非法從事征信業(yè)務(wù)的行為。打著大數(shù)據(jù)公司、金融科技公司等旗號(hào)，未經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)擅自從事個(gè)人征信業(yè)務(wù)的行為，均屬于違法行為[23]。若如此，那么市場(chǎng)上很大比例的大數(shù)據(jù)服務(wù)公司、金融科技公司都或因“非法從事征信業(yè)務(wù)”而將受到處罰，存在較大的政策風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管強(qiáng)度可從央行對(duì)鵬元征信的行政處罰初見(jiàn)端倪：因存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事個(gè)人征信業(yè)務(wù)活動(dòng)，作為八家試點(diǎn)機(jī)構(gòu)之一的鵬元征信被央行合計(jì)罰沒(méi)1 979.55萬(wàn)元[24]。鵬元征信表示，本次處罰是由于鵬元征信在2019年對(duì)機(jī)構(gòu)客戶提供的個(gè)人報(bào)告中，少量報(bào)告含有個(gè)人貸款信息[25]，然而更詳細(xì)的信息卻沒(méi)有公開(kāi)，鵬元征信違規(guī)的主因與具體裁定標(biāo)準(zhǔn)仍不夠明確。無(wú)論是新規(guī)的出臺(tái)還是鵬元征信的受罰，均釋放出從嚴(yán)監(jiān)管的信號(hào)，與政府先前包容審慎、鼓勵(lì)發(fā)展的政策導(dǎo)向大相徑庭，給市場(chǎng)主體帶來(lái)了較大的政策風(fēng)險(xiǎn)與合規(guī)壓力。許多市場(chǎng)主體基于嚴(yán)監(jiān)管與重打擊的消極政策預(yù)期，難以繼續(xù)開(kāi)展業(yè)務(wù)，選擇退市保平安，這將扼殺大數(shù)據(jù)紅利價(jià)值的釋放。

第二，新規(guī)體現(xiàn)出“大一統(tǒng)”的監(jiān)管思路，即對(duì)實(shí)際不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)按照同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，這種監(jiān)管邏輯的合理性值得斟酌。吳晶妹指出，整個(gè)征信業(yè)的監(jiān)管是由中國(guó)人民銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)征信管理局依據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》開(kāi)展的。征信管理局管理征信的目的主要是為金融信貸服務(wù)，防范金融交易風(fēng)險(xiǎn)，所以采取了較為嚴(yán)格的監(jiān)管措施，符合金融審慎監(jiān)管原則[26]。但如前文所述，大數(shù)據(jù)時(shí)代新興個(gè)人征信的信息來(lái)源、應(yīng)用場(chǎng)景、服務(wù)對(duì)象、影響效應(yīng)與傳統(tǒng)金融征信(央行征信中心)有較大的差別，不可相提并論。例如，市場(chǎng)上許多評(píng)分產(chǎn)品只適用于企業(yè)自己的商業(yè)閉環(huán)或生活服務(wù)領(lǐng)域，并不涉及金融借貸領(lǐng)域，不符合“金融服務(wù)”的本質(zhì)，這類業(yè)務(wù)是否應(yīng)當(dāng)接受金融業(yè)審慎監(jiān)管的“高標(biāo)準(zhǔn)”，我們心存疑慮?！稐l例》第55條強(qiáng)調(diào)“針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)分類制定和實(shí)行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”，即監(jiān)管強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)由業(yè)務(wù)的本質(zhì)屬性與固有的風(fēng)險(xiǎn)所決定。而《征求意見(jiàn)稿》擴(kuò)寬了征信行業(yè)的規(guī)制范圍，更傾向監(jiān)管機(jī)構(gòu)“大一統(tǒng)”的監(jiān)管思路，即對(duì)所有類型的“征信業(yè)務(wù)”均按照金融信貸相關(guān)征信活動(dòng)的管理辦法來(lái)管理。這種“大一統(tǒng)”與“一刀切”的監(jiān)管思路缺乏對(duì)行業(yè)屬性的細(xì)致劃分，以金融審慎監(jiān)管的思路去監(jiān)管一般市場(chǎng)活動(dòng)，或許存在監(jiān)管過(guò)度，不僅難以突出監(jiān)管重點(diǎn)，還可能制約行業(yè)發(fā)展。

(二)監(jiān)管過(guò)度偏重事前準(zhǔn)入

當(dāng)前，我國(guó)個(gè)人征信行業(yè)遵守嚴(yán)格的事前準(zhǔn)入監(jiān)管思路。《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定“設(shè)立經(jīng)營(yíng)個(gè)人征信業(yè)務(wù)的征信機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)批準(zhǔn)”。這就意味著中國(guó)人民銀行需要從眾多符合條件的申請(qǐng)者中“謹(jǐn)慎挑選”經(jīng)營(yíng)者，對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行行政審批并對(duì)牌照實(shí)行數(shù)量管制。作為政府監(jiān)管的重要手段，行政審批本質(zhì)上是對(duì)市場(chǎng)主體資質(zhì)的一次性認(rèn)可。這種準(zhǔn)入制度帶有明顯的“政府背書(shū)式”特征，試圖控制市場(chǎng)進(jìn)入者數(shù)量以維護(hù)市場(chǎng)秩序。但在實(shí)踐中，卻面臨下述問(wèn)題：第一，審批制的監(jiān)管工作有效性存疑。有論者指出，外生于市場(chǎng)的監(jiān)管部門(mén)難以動(dòng)態(tài)掌握生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者情況，通常只能對(duì)資金、設(shè)備、場(chǎng)地等靜態(tài)要素提出具體要求，故而審批制度的科學(xué)化和規(guī)范化建設(shè)滯后[27]。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)過(guò)度依賴事前準(zhǔn)入，監(jiān)管資源大量?jī)A斜于事前的資料審核等工作，事中事后環(huán)節(jié)卻受到監(jiān)管資源的客觀約束，難以集中精力查處市場(chǎng)活動(dòng)中的違法行為。審批制下“嚴(yán)格的事前準(zhǔn)入”容易異化為事中事后“弱監(jiān)管、弱執(zhí)法”的狀態(tài)，實(shí)踐中非法從事征信業(yè)務(wù)、侵害信息主體權(quán)益等問(wèn)題頻發(fā)，行業(yè)亂象無(wú)法得到有效治理。

第二，嚴(yán)格的事前準(zhǔn)入使個(gè)人征信市場(chǎng)難逃“行政壟斷”的詰問(wèn)。2013年《征信業(yè)管理?xiàng)l例》確立了中國(guó)征信業(yè)在有限監(jiān)管下的市場(chǎng)化發(fā)展方向，由央行負(fù)責(zé)資格的審批與牌照的下發(fā)。該項(xiàng)許可應(yīng)該是一般許可，并無(wú)數(shù)量的限制，即央行不能在事實(shí)上停止該條例的實(shí)施，應(yīng)該繼續(xù)為符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)頒發(fā)牌照。但直至目前，央行只給兩家具有典型政府背景的機(jī)構(gòu)下發(fā)了個(gè)人征信牌照。在過(guò)去較長(zhǎng)時(shí)間，央行在實(shí)際結(jié)果與事實(shí)層面限制甚至直接排除了個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)格局，造成少量征信機(jī)構(gòu)寡頭壟斷的局面，可能涉嫌“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”(《條例》第21條)。論者謂，政府通過(guò)管制牌照數(shù)量所產(chǎn)生的行政性壟斷，實(shí)質(zhì)限制了市場(chǎng)準(zhǔn)入，消除了潛在的競(jìng)爭(zhēng)[28]。而行政壟斷會(huì)嚴(yán)重降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、降低政府行政威信，加大權(quán)力尋租的風(fēng)險(xiǎn)[29]。雖然第二張個(gè)人征信牌照的下發(fā)有助于緩解先前行政壟斷的格局，但與“充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局”相距較遠(yuǎn)。

第三，“自上而下”的事前準(zhǔn)入與“自下而上”的行業(yè)創(chuàng)新之間的固有矛盾沒(méi)有得到較好的解決，新業(yè)態(tài)仍面臨合法性的詰問(wèn)。如前文所述，新興個(gè)人征信的出現(xiàn)是“自下而上”的創(chuàng)新與變革，是一種“試點(diǎn)”或是“新業(yè)態(tài)”，在最初均未獲得個(gè)人征信牌照。雖然沒(méi)有牌照提供“合法性”的支持，但基于個(gè)人征信模糊的業(yè)務(wù)邊界，以及包容審慎監(jiān)管思路下“非禁即入”的理念，上述業(yè)務(wù)也不會(huì)面臨較大的違法風(fēng)險(xiǎn)。而《征求意見(jiàn)稿》擴(kuò)大了征信業(yè)務(wù)的規(guī)制范疇，大量業(yè)務(wù)只有獲得監(jiān)管部門(mén)的審批，獲取牌照，才能擺脫“非法”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而帶來(lái)如下問(wèn)題：其一，國(guó)家嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可，但擴(kuò)大的征信范疇可能涉嫌“變相設(shè)定或者實(shí)施行政許可”(《條例》第39條)，即在先前不納入征信業(yè)務(wù)范疇的部分?jǐn)?shù)據(jù)服務(wù)業(yè)務(wù)，在央行新規(guī)生效后也需通過(guò)審批，才能合法經(jīng)營(yíng)。其二，“自上而下”的審批制難以滿足轉(zhuǎn)瞬即逝的業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)與創(chuàng)新業(yè)態(tài)，也難以及時(shí)對(duì)市場(chǎng)需求作出有效的反應(yīng)，與“自下而上”的行業(yè)創(chuàng)新之間存在著固有矛盾。若無(wú)法有效解決個(gè)人征信服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，新興個(gè)人征信業(yè)務(wù)就具有發(fā)生學(xué)上的正當(dāng)性，其旺盛的生命力和市場(chǎng)需求，也會(huì)在事實(shí)上瓦解“審批制”的正當(dāng)性。

(三)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的欠缺

審批制下，游離于正規(guī)軍之外的新興個(gè)人征信需要通過(guò)獲得牌照以掃除“非法”的身份障礙，期待獲得政府“合法性”的認(rèn)可。雖然《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》《征信機(jī)構(gòu)監(jiān)管指引》對(duì)于設(shè)立個(gè)人征信機(jī)構(gòu)的條件進(jìn)行了規(guī)定，但事實(shí)上，個(gè)人征信的牌照標(biāo)準(zhǔn)既“有形”又“無(wú)形”?！盁o(wú)形”標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有通過(guò)規(guī)范予以明確，但卻在監(jiān)管高層的多次講話以及獲批的兩張牌照中初見(jiàn)端倪。我們認(rèn)為，“獨(dú)立性”與“政府背景”均納入了監(jiān)管者在頒發(fā)牌照時(shí)的考量范圍，“無(wú)形”的準(zhǔn)入門(mén)檻不符合“公開(kāi)透明”(《條例》第4條)、“統(tǒng)一開(kāi)放”(《條例》第5條)的市場(chǎng)要求，有礙民營(yíng)資本和社會(huì)力量進(jìn)入市場(chǎng)。

第一，有關(guān)“獨(dú)立性”標(biāo)準(zhǔn)的探討?！皞€(gè)人征信機(jī)構(gòu)需要具有獨(dú)立性”的相關(guān)要求沒(méi)有明確的法律依據(jù)，也未在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中予以體現(xiàn)，卻是事實(shí)上的準(zhǔn)入門(mén)檻。監(jiān)管層曾公開(kāi)表示，第一批申請(qǐng)個(gè)人征信牌照的八家機(jī)構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)過(guò)于集中，不具有獨(dú)立性，這是不予下發(fā)牌照的一個(gè)重要因素[9]；但卻沒(méi)有將“獨(dú)立性原則”細(xì)化為便于判斷與執(zhí)行的具體標(biāo)準(zhǔn)。綜合考察萬(wàn)存知、汪路、吳曉靈等監(jiān)管者的觀點(diǎn)，“獨(dú)立性”至少應(yīng)當(dāng)滿足股權(quán)結(jié)構(gòu)獨(dú)立、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)獨(dú)立的條件。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)無(wú)法單獨(dú)申領(lǐng)牌照，聯(lián)合共建似乎成為必要的獲批路徑，百行征信和樸道征信的成立也均遵循上述思路。雖然監(jiān)管層通過(guò)聯(lián)合共建打破了平臺(tái)的數(shù)據(jù)壟斷，保障了征信活動(dòng)的公正性，但在實(shí)踐中卻帶來(lái)了負(fù)面效應(yīng)。2019年9月英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》發(fā)文指出，中國(guó)央行發(fā)起成立百行征信，并讓八家新金融科技巨頭成為小股東，試圖打破科技巨頭對(duì)信貸數(shù)據(jù)的寡頭壟斷；但是新的股權(quán)計(jì)劃并沒(méi)有為合作鋪平道路，作為股東的阿里和騰訊都拒絕向百行征信提供信貸數(shù)據(jù)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的初衷[30]。

第二，有關(guān)“政府背景”標(biāo)準(zhǔn)的探討。借鑒金融監(jiān)管所倡導(dǎo)的“穿透式原則”分析可知，百行征信和樸道征信的第一大股東、董事長(zhǎng)均與政府(監(jiān)管機(jī)構(gòu))有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，政府背景似乎成為了獲取牌照的“標(biāo)配”。主體穿透可發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)參與者的真實(shí)身份，識(shí)別隱藏在形式背后的實(shí)質(zhì)[31]。以百行征信為例，第一大股東中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)，是中國(guó)人民銀行同部委建立的國(guó)家級(jí)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律組織。論者謂，在中國(guó)的實(shí)際國(guó)情下，政府對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的控制一直較為嚴(yán)苛，即行政機(jī)關(guān)往往利用行業(yè)組織來(lái)承擔(dān)職能，并繼續(xù)保持政府控制力[32]，這意味著百行征信的第一大股東與政府之間可能并未實(shí)現(xiàn)有效分化。不僅如此，百行征信首任董事長(zhǎng)有著人民銀行的任職經(jīng)歷。由此，百行征信的聯(lián)合共建與獲批過(guò)程，并非“市場(chǎng)選擇”的結(jié)果，甚至可以說(shuō)仍然是政府權(quán)力與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邊界模糊不清的產(chǎn)物。無(wú)獨(dú)有偶，樸道征信第一大股東和董事長(zhǎng)的身份背景與百行征信非常相似。綜上，無(wú)論是股權(quán)結(jié)構(gòu)還是人事構(gòu)成，當(dāng)前個(gè)人征信市場(chǎng)上僅有的兩家“正規(guī)軍”，其政府背景過(guò)于濃厚，市場(chǎng)的開(kāi)放程度仍十分有限。

具有政府背景的企業(yè)是否比民營(yíng)企業(yè)更安全可靠，更有利于個(gè)人征信的市場(chǎng)化發(fā)展？實(shí)際上，百行征信在商業(yè)機(jī)制與模式形成、產(chǎn)品與服務(wù)開(kāi)發(fā)拓展、數(shù)據(jù)整合路徑等企業(yè)自身生存與發(fā)展的重要環(huán)節(jié)中均存在外人不知的難處[33]，并沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域信息共享的初衷，與監(jiān)管層對(duì)個(gè)人征信業(yè)多樣化、市場(chǎng)化發(fā)展的預(yù)期設(shè)想相差較遠(yuǎn)。究其原因，政府背景雖然使企業(yè)擁有了得天獨(dú)厚的官方公信力優(yōu)勢(shì)，卻也難免“為其所累”，即由于企業(yè)的股東、主要負(fù)責(zé)人與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效分化，很容易導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)度介入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與內(nèi)部治理，給企業(yè)帶來(lái)發(fā)展瓶頸。同時(shí)，政府背景的信號(hào)也會(huì)使?jié)撛诮?jīng)營(yíng)者們沿此思路“主動(dòng)”或“不得不”與具有官方背景的企業(yè)尋求合作，以解決牌照獲取的難題，由此進(jìn)一步引發(fā)政府不當(dāng)干預(yù)或權(quán)力尋租等問(wèn)題。

三、法治視野下的改革路徑與政策建議

我國(guó)個(gè)人征信的市場(chǎng)化改革長(zhǎng)期面臨上述發(fā)展困境與規(guī)制難題。當(dāng)前個(gè)人征信業(yè)務(wù)市場(chǎng)化改革應(yīng)當(dāng)從何處尋找突破？什么才是監(jiān)管的重中之重？在新規(guī)背景下，數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)、大數(shù)據(jù)風(fēng)控企業(yè)的合規(guī)之路位于何方？本部分，我們將結(jié)合個(gè)人征信的業(yè)務(wù)特征與發(fā)展趨勢(shì)，思考中國(guó)征信業(yè)的頂層設(shè)計(jì)與科學(xué)布局、政府角色定位等問(wèn)題，從法治角度提出具體的改革路徑與政策建議。

(一)明確頂層設(shè)計(jì)，重塑監(jiān)管思路

當(dāng)前，我國(guó)個(gè)人征信行業(yè)相關(guān)政策與領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)呈現(xiàn)較大的波動(dòng)，《征求意見(jiàn)稿》體現(xiàn)出的“大一統(tǒng)”監(jiān)管邏輯有效性存疑，行業(yè)亂象仍沒(méi)有徹底消除，新業(yè)態(tài)仍面臨合法性的詰問(wèn)。這些問(wèn)題背后的主要原因是缺少相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)，個(gè)人征信未來(lái)的發(fā)展方向不夠明朗。論者謂，政治經(jīng)濟(jì)法律制度的合法性危機(jī)是變革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，使改革不斷走向深化，并為制度創(chuàng)新提供了不竭的需求和動(dòng)力；而持續(xù)不斷的制度創(chuàng)新則有助于強(qiáng)化改革思維，推動(dòng)新一輪制度創(chuàng)新，由此形成一個(gè)良性循環(huán)[19]。從某種意義上而言，新興個(gè)人征信是自下而上的一場(chǎng)創(chuàng)新變革，也是市場(chǎng)向政府提出的實(shí)際需求，為我國(guó)個(gè)人征信的整體改革提供重要的方向提示和經(jīng)驗(yàn)，具有全局意義。同時(shí)，作為中央高度集權(quán)的國(guó)家，事關(guān)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的全局性制度改革，由中央決策層規(guī)劃，由中央統(tǒng)一推動(dòng)，才能事半功倍[34]。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，以服務(wù)市場(chǎng)為核心，主動(dòng)充當(dāng)?shù)谝煌苿?dòng)力，積極推動(dòng)自上而下的監(jiān)管制度改革。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人征信行業(yè)以及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和前瞻性研究，并以此為基礎(chǔ)，搭建基本的監(jiān)管框架。據(jù)世界銀行金融基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)援助負(fù)責(zé)人賴金昌預(yù)測(cè)，未來(lái)中國(guó)的征信相關(guān)市場(chǎng)分為三個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)為全面征信機(jī)構(gòu)，第二層級(jí)為專業(yè)類征信機(jī)構(gòu)，第三層級(jí)為數(shù)據(jù)分析和風(fēng)管服務(wù)商。其中，綜合類征信機(jī)構(gòu)、專業(yè)類征信機(jī)構(gòu)屬于征信業(yè)范疇[35]。在此發(fā)展趨勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到新興個(gè)人征信的創(chuàng)新意義與積極價(jià)值，用積極的改革政策促進(jìn)建立專業(yè)化、多層次的個(gè)人征信市場(chǎng)，以應(yīng)對(duì)信用場(chǎng)景擴(kuò)展的大趨勢(shì)。在此過(guò)程中，政府需要公布開(kāi)放市場(chǎng)的步驟時(shí)間表，幫助潛在的投資人、經(jīng)營(yíng)者對(duì)未來(lái)的體制變化建立合理的投資架構(gòu)，以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

在頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，需要根據(jù)個(gè)人征信的行業(yè)特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)重塑監(jiān)管思路，建立分類監(jiān)管框架。在《征求意見(jiàn)稿》寬泛的征信業(yè)務(wù)范疇下，對(duì)于不同性質(zhì)與風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，一并按照征信業(yè)務(wù)的“高標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行監(jiān)管，這不符合“比例原則”等法治理念，容易限制市場(chǎng)主體的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，甚至對(duì)其施加不適當(dāng)?shù)囊?guī)制與處罰。實(shí)際上，信用服務(wù)的內(nèi)涵遠(yuǎn)大于征信業(yè)務(wù)，當(dāng)前許多畫(huà)像、評(píng)估類服務(wù)更廣泛應(yīng)用于金融借貸之外(比如個(gè)人消費(fèi)、商業(yè)營(yíng)銷，特別是共享經(jīng)濟(jì)的免押金業(yè)務(wù)等場(chǎng)景中)，這在其他國(guó)家通常不會(huì)被認(rèn)為是從事征信業(yè)務(wù)。以美國(guó)為例，“使用目的”是區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)服務(wù)商與征信機(jī)構(gòu)這兩類機(jī)構(gòu)的主要依據(jù)。凡是信息用于信貸、保險(xiǎn)、雇傭及其他交易活動(dòng)資格評(píng)估等目的，則視為征信機(jī)構(gòu)，需遵守《公平信用報(bào)告法》的有關(guān)規(guī)定；其他則視為數(shù)據(jù)服務(wù)商[36]。那么，針對(duì)專業(yè)化與多層次的行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)征信業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)屬性，采取分類監(jiān)管的模式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的場(chǎng)景化監(jiān)管。具言之，針對(duì)上述三個(gè)層級(jí)的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于全面征信機(jī)構(gòu)與專業(yè)類征信機(jī)構(gòu)均適用征信業(yè)務(wù)的相關(guān)規(guī)范，強(qiáng)調(diào)持牌經(jīng)營(yíng)。但對(duì)于一般的數(shù)據(jù)分析和風(fēng)管服務(wù)商，建議不納入“征信業(yè)務(wù)”，不適用征信業(yè)務(wù)規(guī)范，無(wú)需獲得征信牌照，采用事后備案管理；積極回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的技術(shù)發(fā)展，以數(shù)據(jù)治理為監(jiān)管導(dǎo)向，努力構(gòu)建具有本土適應(yīng)用性、可操作性的監(jiān)管規(guī)則[37]，完善國(guó)家數(shù)據(jù)治理體系[38]，方為更有效的監(jiān)管。

(二)放松準(zhǔn)入管制，激發(fā)市場(chǎng)活力

監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于個(gè)人征信長(zhǎng)期以來(lái)奉行嚴(yán)格的事前準(zhǔn)入監(jiān)管思路，即對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行行政審批并對(duì)牌照實(shí)行數(shù)量管制。然而，在慈父家長(zhǎng)主義立場(chǎng)上的準(zhǔn)入監(jiān)管忽視了市場(chǎng)的自我凈化能力。產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由買(mǎi)家選擇，而不能由政府或?qū)＜易髦饔^裁定，政府也沒(méi)有能力為技術(shù)創(chuàng)新背書(shū)。面對(duì)頻發(fā)的行業(yè)亂象以及事實(shí)上的行政壟斷，我們需要反思固有監(jiān)管思路的合理性，探索更有效的監(jiān)管邏輯。

當(dāng)前，市場(chǎng)化與法治化的重點(diǎn)任務(wù)是“以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心”(《條例》第4條)、“國(guó)家加快建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系”(《條例》第5條)。由此，需要適當(dāng)放松準(zhǔn)入管制，及時(shí)下發(fā)個(gè)人征信牌照，打破個(gè)人征信市場(chǎng)的行政壟斷，有效引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能用政府權(quán)力的“減法”換取企業(yè)和市場(chǎng)活力的“加法”。審批制下，政府僅挑選出兩家“正規(guī)軍”，無(wú)法營(yíng)造充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，資源配置更多體現(xiàn)政府意志，而非市場(chǎng)需求。法治要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)，“對(duì)現(xiàn)有審批和許可事項(xiàng)要逐一深入論證”，“市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不再保留審批和許可”，“新設(shè)行政許可應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定嚴(yán)格設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行合法性、必要性和合理性審查論證”。基于此，我們有以下觀點(diǎn)：第一，個(gè)人征信領(lǐng)域行政審批制度的合法性、必要性和合理性值得仔細(xì)評(píng)估。在許多國(guó)家，成立征信公司無(wú)需通過(guò)專門(mén)審批，例如美國(guó)的征信市場(chǎng)沒(méi)有牌照的限制，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰。即使是監(jiān)管較嚴(yán)的歐盟，也僅采取向國(guó)家數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記備案的制度[36]。這提醒我們：在個(gè)人征信的市場(chǎng)化進(jìn)程中，行政審批的范圍也應(yīng)當(dāng)是變動(dòng)的，我國(guó)可以考慮適度放松對(duì)個(gè)人征信的準(zhǔn)入管制，激活《行政許可法》第20條規(guī)定的行政許可評(píng)價(jià)制度，推進(jìn)個(gè)人征信領(lǐng)域的行政審批制度改革。第二，雖然監(jiān)管高層多次強(qiáng)調(diào)“征信業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營(yíng)”，但在“征信業(yè)務(wù)”范疇急劇擴(kuò)大的背景下，并非所有信息服務(wù)活動(dòng)均適用審批制，而應(yīng)當(dāng)突出監(jiān)管重點(diǎn)，減輕審批壓力，優(yōu)化規(guī)制路徑。例如，金融借貸領(lǐng)域之外的數(shù)據(jù)分析和風(fēng)管服務(wù)商無(wú)需適用審批制，否則有新設(shè)行政許可之嫌。第三，審批制下，牌照的數(shù)量與類型也是值得監(jiān)管層深入研究的關(guān)鍵性問(wèn)題。牌照的下發(fā)決定著市場(chǎng)上合法經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量，直接影響著行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局。牌照發(fā)放過(guò)少可能涉嫌行政壟斷，過(guò)多又將削弱有效監(jiān)管資源，也失去了審批制的價(jià)值，所以合理設(shè)置牌照的數(shù)量顯得尤為關(guān)鍵。另外是牌照類別問(wèn)題，即牌照有無(wú)分類的必要。例如全面征信機(jī)構(gòu)與專業(yè)類征信機(jī)構(gòu)的牌照是否需要區(qū)分，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是否一致，也值得進(jìn)一步思考。

(三)加強(qiáng)協(xié)商互動(dòng)，確立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)

在目前征信業(yè)務(wù)需要持牌經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管思路下，如何科學(xué)設(shè)置市場(chǎng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)成為難點(diǎn)。我們認(rèn)為，“獨(dú)立性”與“政府背景”不應(yīng)當(dāng)作為無(wú)形的準(zhǔn)入門(mén)檻，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要細(xì)化準(zhǔn)入規(guī)則，為非持牌新興個(gè)人征信的正規(guī)化提供空間，激發(fā)民營(yíng)資本的活力。

第一，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律。國(guó)外專家運(yùn)用大量實(shí)證數(shù)據(jù)證明，過(guò)于嚴(yán)苛的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管并非理想中的“幫助之手”，不僅無(wú)法保證高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)，還會(huì)導(dǎo)致腐敗比例大大升高[39]。實(shí)踐中“獨(dú)立性”“政府背景”等無(wú)形的標(biāo)準(zhǔn)大大提高了牌照的申領(lǐng)難度，抑制了創(chuàng)新業(yè)態(tài)的正規(guī)化發(fā)展，有待重新予以考量。其一，正確理解“獨(dú)立性”要求。股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)形成的，而非政府強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)的，政府主導(dǎo)下的聯(lián)合共建思路可能會(huì)引發(fā)新的行業(yè)發(fā)展困境。結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，大型金融科技公司可作為個(gè)人征信優(yōu)質(zhì)的后備力量，這類公司由于股權(quán)高度集中，不滿足獨(dú)立性要求，無(wú)法單獨(dú)申領(lǐng)牌照；同時(shí)，這類公司基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，通常也不愿與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)合共建。那么，監(jiān)管層需要重新審視獨(dú)立性要求，打破當(dāng)下牌照申領(lǐng)的僵局，引領(lǐng)優(yōu)質(zhì)的大型金融科技公司、互聯(lián)網(wǎng)金融公司有序進(jìn)入個(gè)人征信行業(yè)，創(chuàng)造更充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。其二，“政府背景”使政府與獲批企業(yè)之間未實(shí)現(xiàn)有效分化，“政府做市場(chǎng)”的管制慣性仍然存在。而市場(chǎng)化改革的本質(zhì)在于“政府瘦身”與“市場(chǎng)回歸”?！稐l例》也反復(fù)強(qiáng)調(diào)“保障各類市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”(第5條)、“平等對(duì)待內(nèi)資企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類市場(chǎng)主體”(第6條)。由此，要盡可能地減少政府的不當(dāng)干預(yù)，真正引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為民營(yíng)資本乃至外資進(jìn)入個(gè)人征信領(lǐng)域創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。

第二，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則的制定過(guò)程應(yīng)當(dāng)注重公眾參與，及時(shí)將此前“無(wú)形”標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)的規(guī)則予以明確。目前，規(guī)范中有形的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管層的真實(shí)考量之間存在較大距離，兩者間的“模糊地帶”增加了監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用自由裁量權(quán)的可能。法治要求規(guī)則明確，僅靠“領(lǐng)導(dǎo)的善意”和“黑箱式的操作”下發(fā)牌照的做法不符合法治精神，也會(huì)給市場(chǎng)帶來(lái)太多不確定的因素。因此，監(jiān)管層和利益相關(guān)方需要盡快在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成一致，將科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)依法確立、穩(wěn)定預(yù)期，指導(dǎo)待批企業(yè)按照準(zhǔn)入原則強(qiáng)化公司治理，使合規(guī)企業(yè)及時(shí)獲得個(gè)人征信牌照，創(chuàng)造更充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

(四)包容審慎與合作治理

隨著個(gè)人征信市場(chǎng)化的進(jìn)程不斷深入，新興業(yè)態(tài)下個(gè)人征信業(yè)務(wù)模式越發(fā)復(fù)雜，在金融科技推動(dòng)下，個(gè)人征信產(chǎn)品的種類日新月異，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及的利益主體不斷增多，監(jiān)管也必然面臨更多挑戰(zhàn)。為更好應(yīng)對(duì)個(gè)人征信的發(fā)展趨勢(shì)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)用包容審慎的態(tài)度、多元共治的理念培育新興市場(chǎng)，力圖打破改革“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，真正實(shí)現(xiàn)善治。

第一，《條例》第55條指出，政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則，對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管。因?yàn)樵诖蚱茐艛?、開(kāi)放市場(chǎng)的過(guò)程中，早期的投資人容易遭遇政策波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，陷入“非法”的監(jiān)管禁區(qū)。包容審慎的態(tài)度乃是建立良好政企關(guān)系，培育新興業(yè)務(wù)市場(chǎng)的必要理念。當(dāng)前，征信行業(yè)嚴(yán)監(jiān)管的態(tài)勢(shì)加大了大數(shù)據(jù)公司、金融科技公司涉嫌“非法從事征信業(yè)務(wù)”的風(fēng)險(xiǎn)。由于《征求意見(jiàn)稿》尚未生效，針對(duì)“征信業(yè)務(wù)范圍的具體判定標(biāo)準(zhǔn)”等問(wèn)題，需要監(jiān)管層及時(shí)回應(yīng)，消解從業(yè)主體的疑慮，為市場(chǎng)提供穩(wěn)定預(yù)期。在征求意見(jiàn)的過(guò)程中，監(jiān)管層需要加強(qiáng)與市場(chǎng)主體的溝通互動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)主體的權(quán)利關(guān)注，從“管理型”立法向“治理型”立法轉(zhuǎn)變。在政策實(shí)施前，為市場(chǎng)主體設(shè)置政策適應(yīng)調(diào)整期，避免“一刀切”與“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，用包容審慎的態(tài)度培育個(gè)人征信市場(chǎng)。

第二，“善治”在于實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化、治理權(quán)能的分化、治理方式的民主化。在傳統(tǒng)行政管理語(yǔ)境下，政府被視為市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者，希望通過(guò)嚴(yán)格的行政審批控制風(fēng)險(xiǎn)；在行業(yè)面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，忙于開(kāi)展集中清理活動(dòng)，或通過(guò)“一刀切”的禁令整頓市場(chǎng)。這種模式下的監(jiān)管者與被監(jiān)管者如同“貓抓老鼠”般，完全處于對(duì)立的關(guān)系。而在個(gè)人征信市場(chǎng)化的進(jìn)程中，為了防范風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管層過(guò)于嚴(yán)苛的審查標(biāo)準(zhǔn)致使個(gè)人征信牌照“難產(chǎn)”，極大地壓縮了新興個(gè)人征信正規(guī)化的空間。在市場(chǎng)屢屢發(fā)生侵犯?jìng)€(gè)人信息亂象后，又集中出臺(tái)整頓政策，查處非持牌個(gè)人征信業(yè)務(wù)。這不僅無(wú)法真正消除行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)引發(fā)新業(yè)態(tài)向“地下化”逃逸。

從政府管制到合作治理的轉(zhuǎn)變，蘊(yùn)含著治理主體、治理過(guò)程、治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型，也是良法善治的內(nèi)在要求[40]。一是治理主體的多元化。合作治理有賴于社會(huì)主體的參與，企業(yè)的自我規(guī)制、行業(yè)協(xié)會(huì)的自律。大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府不能忽略掌握大量數(shù)據(jù)信息的機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者等多元主體的積極作用，需要及時(shí)轉(zhuǎn)變“單中心”的管制理念，從依賴政府監(jiān)管到加強(qiáng)公私合作、公私互動(dòng)以達(dá)成監(jiān)管目標(biāo)[41]。二是治理過(guò)程的動(dòng)態(tài)化。治理是動(dòng)態(tài)的政策制定與政策實(shí)施過(guò)程，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)關(guān)注行業(yè)發(fā)展新動(dòng)態(tài)，識(shí)別新興業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)屬性，及時(shí)調(diào)整負(fù)面清單的范圍。三是治理機(jī)制的科學(xué)化，政府需要根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的性質(zhì)與風(fēng)險(xiǎn)，選擇最適宜的治理手段。例如，從“控制命令型”轉(zhuǎn)向“激勵(lì)型”規(guī)制，通過(guò)市場(chǎng)化的手段和數(shù)據(jù)確權(quán)的方式，加快推動(dòng)信用信息共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的合理開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新成果的市場(chǎng)共享。

四、結(jié)語(yǔ)

“改革是發(fā)展的第一推動(dòng)力，創(chuàng)新主要的動(dòng)力來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境是由改革創(chuàng)造的，因此要堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，用市場(chǎng)化改革破解發(fā)展中遇到的矛盾和挑戰(zhàn)”[42]。當(dāng)前，我國(guó)政府體制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸進(jìn)入深水區(qū)，中央出臺(tái)一系列重大改革方案，提出“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。基于此，全面深化個(gè)人征信的市場(chǎng)化改革，是市場(chǎng)所需，大勢(shì)所趨，也是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革、激發(fā)市場(chǎng)活力、優(yōu)化政府職能、創(chuàng)新監(jiān)管方式的重要領(lǐng)域。

然而，我國(guó)個(gè)人征信的市場(chǎng)化進(jìn)程尚未取得突破性進(jìn)展，市場(chǎng)活力沒(méi)有被充分激發(fā)，其根本原因在于：監(jiān)管思維與機(jī)制轉(zhuǎn)變不夠徹底，造成事實(shí)上的行政壟斷；政府與市場(chǎng)未實(shí)現(xiàn)有效分化，微觀干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，企業(yè)面臨發(fā)展瓶頸；監(jiān)管理念沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)變，高度依賴準(zhǔn)入管制，輕視事中與事后監(jiān)管；前后政策波動(dòng)性較大，不利于行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。上述弊端需要通過(guò)法治路徑予以消除。具體而言，政府提供頂層布局與制度保障，促進(jìn)良法共識(shí)的形成；革新監(jiān)管思路，放松準(zhǔn)入管制，樹(shù)立科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；在事中事后階段，采取包容審慎的態(tài)度，分類監(jiān)管與功能監(jiān)管的理念，從政府單向管制走向多元主體合作治理。

法治視野下的個(gè)人征信市場(chǎng)化進(jìn)程，為我們展示了在政府簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境過(guò)程中，市場(chǎng)創(chuàng)新與監(jiān)管制度改革可能面臨種種困局的冰山一角。實(shí)際上，這些問(wèn)題不僅存在于個(gè)人征信領(lǐng)域，也是其他領(lǐng)域容易發(fā)生，且必須直面的法治障礙，更是深化改革與厲行法治需要突破的重點(diǎn)與難點(diǎn)。個(gè)人征信市場(chǎng)化的法治路徑或許可為其他領(lǐng)域的體制改革以及新業(yè)態(tài)的合規(guī)化發(fā)展提供幫助，為行政審批、行政壟斷、政府做市場(chǎng)等固有改革難題提供破解思路，從而更好地構(gòu)建法治政府，實(shí)現(xiàn)放與管的有效平衡。