我國城市社區(qū)應(yīng)急管理體系建立研究

李平

摘? 要：國務(wù)院安委會辦公室于2017年11月9日印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層安全生產(chǎn)網(wǎng)格化監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》指導(dǎo)意見中明確指出，要實施基層安全生產(chǎn)網(wǎng)格化監(jiān)管，構(gòu)建社區(qū)的應(yīng)急管理和監(jiān)管體系。社區(qū)是我國安全生產(chǎn)網(wǎng)格化管理的重要一環(huán)，以安全生產(chǎn)網(wǎng)格化監(jiān)管為根本，延伸發(fā)展社區(qū)安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理，是新形勢下做好應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)保障。該文從我國城市應(yīng)急管理現(xiàn)狀入手，通過分析應(yīng)急管理工作中的難點和重點，提出了以社區(qū)為單位建立應(yīng)急管理體系的具備實操性的解決方案。

關(guān)鍵詞：社區(qū)? 公共安全? 應(yīng)急管理? 體系

中圖分類號：G64? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3791（2021）01（c）-0109-03

Abstract： On November 9， 2017， the Office of the State Council Security Committee issued the Guiding Opinions on Strengthening the Supervision of Grassroots Safety Production Grid， which clearly pointed out that it is necessary to implement the grid supervision of safety production at the grass-roots level and build the emergency management and supervision system of the community， The community is an important part of the grid management of production safety in our country. Taking the grid supervision of production safety as the foundation， extending the development of community production safety and emergency management is the basic guarantee for the emergency management under the new situation. This paper starts with the current situation of urban emergency management in China， analyzes the difficulties and key points in emergency management， and puts forward practical solutions to establish emergency management system with community as the unit.

Key Words： Community; Public safety; Emergency management; System

1? 城市應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

近年來，我國城市中各種安全事故、事件屢見不鮮，一方面是自然災(zāi)害的猝不及防，另一方面是各類安全生產(chǎn)事故頻繁發(fā)生。由于城市應(yīng)急事件存在復(fù)雜性、多樣性的特征，突發(fā)公共事件多發(fā)頻發(fā)的問題仍較嚴(yán)重。大量突發(fā)事件的發(fā)生源于基層或社區(qū)組織對于事件的預(yù)警、防范能力差，以至于突發(fā)事件的處理效率低，從而造成重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。社區(qū)應(yīng)急管理在我國還處于較為初級階段，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 與社區(qū)相關(guān)的應(yīng)急管理法律法規(guī)不健全

近年來，我國先后頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等應(yīng)急管理法律，出臺了《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)，各地市、各行業(yè)也發(fā)布了具有針對性的規(guī)章制度，初步形成了應(yīng)急管理的法規(guī)體系。但是，目前我國還沒有將社區(qū)應(yīng)急管理納入法律體系，社區(qū)的應(yīng)急管理責(zé)任體系還沒有明確。無論是在搶險救災(zāi)階段、過渡安置階段，還是在災(zāi)后重建階段，在現(xiàn)實的應(yīng)急救援中，社區(qū)應(yīng)急隊伍的參與仍然存在很多制約因素。

1.2 缺乏有效的協(xié)同機(jī)制

各種應(yīng)急事件種類不同，在處理時往往需要很強(qiáng)的專業(yè)性，因此，我國傳統(tǒng)的應(yīng)急管理大都是分災(zāi)種、按部門進(jìn)行的。但是，隨著社會的進(jìn)步和科技水平的提高，原有單一領(lǐng)域、單一行業(yè)的情況也逐漸發(fā)生變化，當(dāng)問題出現(xiàn)時，傳統(tǒng)的應(yīng)急模式就顯現(xiàn)出了局限性。面對綜合性的突發(fā)事件時，政府的主導(dǎo)地位毋容置疑，但是基層各部門、各單位之間由于缺少有效地協(xié)同機(jī)制，各自為戰(zhàn)，一定程度上削弱了應(yīng)急管理的合力，造成了極大的資源浪費(fèi)。

1.3 缺少專業(yè)人員

目前省市一級基本成立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，礦山、地質(zhì)等事故易發(fā)多發(fā)的行業(yè)也基本建立了專業(yè)的應(yīng)急救援隊伍，這些機(jī)構(gòu)和隊伍集中了全國大部分的專業(yè)應(yīng)急管理和技術(shù)人才。但是在基層，應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)還不健全，也往往沒有專職的管理人員，基層管理人員大都沒有接受過系統(tǒng)的應(yīng)急管理教育，應(yīng)急管理能力有限，進(jìn)而導(dǎo)致基層應(yīng)急管理整體能力較差，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理迫在眉睫。

2? 建立城市社區(qū)應(yīng)急管理體系的意義

社區(qū)是與群眾接觸最為密切的基層單位，是政府調(diào)動社會公眾力量的直接紐帶，社區(qū)由于其職能的特殊性，在應(yīng)急管理方面有其獨(dú)有的價值和優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下方面。

2.1 社區(qū)應(yīng)急管理是對政府應(yīng)急管理的有效補(bǔ)充

由于公共事件的復(fù)合性、不確定性和處置的緊迫性等特點，當(dāng)事件發(fā)生時，政府自身的資源配置和調(diào)度能力是有限的，在一定時期內(nèi)能夠投入的人力、物力和財力也受到一定限制，單單依靠政府的力量，難以獨(dú)立應(yīng)對大型突發(fā)事件。面對這一問題，最好的解決途徑就是相互協(xié)作處置危機(jī)，即在處置突發(fā)事件時，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過社區(qū)應(yīng)急管理力量積極引導(dǎo)社會公眾全面參與應(yīng)急救援，并且形成有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動，以此實現(xiàn)資源的整合集中和有效調(diào)配。

2.2 社區(qū)應(yīng)急管理對應(yīng)急處置起到積極的推動作用

首先，社區(qū)居民對事件周邊的環(huán)境和人群熟悉，面對問題時從自身的出發(fā)點考慮，對救援將會起到至關(guān)重要的作用。其次，社區(qū)居民的參與可以有效消解重大安全生產(chǎn)事故可能產(chǎn)生的社會恐慌。事故將對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，可能會使人對政府產(chǎn)生不信任感，不利于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。在安全生產(chǎn)事故應(yīng)急救援中，廣泛的公眾參與可以使社會公眾及時了解事件真相，消除疑慮與緊張，避免產(chǎn)生恐慌等不良社會心態(tài)。此外，社區(qū)居民部分地介入決策、監(jiān)督程序，能夠推進(jìn)政府政策的合法性和有效性，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

2.3 弱化疊加效應(yīng)

現(xiàn)代社會人與人、人與物的關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，系統(tǒng)也越來越復(fù)雜，致災(zāi)因子也會隨之越多，危機(jī)的“蝴蝶效應(yīng)”也就更加明顯。這種疊加的“蝴蝶效應(yīng)”大大增加了人類遭受災(zāi)害和次生災(zāi)害的可能性。一級管理是對引起突發(fā)事件的初始因素進(jìn)行控制和預(yù)防，從而有效減少或防止災(zāi)害重疊效應(yīng)的形成。

2.4 有效降低風(fēng)險成本

所有的社會風(fēng)險都有社會代價。突發(fā)事件特殊的“連鎖效應(yīng)”和“規(guī)模風(fēng)險”是造成社會成本的主要原因，為解決突發(fā)事件帶來巨大的經(jīng)濟(jì)和社會成本。通過應(yīng)急管理，社區(qū)還需要投資加強(qiáng)對致災(zāi)因素及其突發(fā)事件連鎖效應(yīng)的提前預(yù)防。但是，與應(yīng)對突發(fā)事件的投資相比，這種投資的成本要低得多。鑒于此，社區(qū)應(yīng)提高對應(yīng)急管理的認(rèn)識，認(rèn)識到這項工作的重要性和必要性。同時，完善相關(guān)制度建設(shè)，做好公共安全管理，以更低的成本獲得最大的風(fēng)險和回報，維護(hù)社會穩(wěn)定。

3? 城市社區(qū)應(yīng)急管理體系規(guī)劃及建議

社區(qū)應(yīng)急管理要緊隨社會發(fā)展腳步，強(qiáng)化改革創(chuàng)新，引入先進(jìn)科技理念、成功發(fā)展經(jīng)驗逐步提高城市社區(qū)應(yīng)急管理能力，為進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理有序開展。

3.1 建立社區(qū)應(yīng)急管理工作站

社區(qū)應(yīng)急管理工作站是網(wǎng)格化社區(qū)應(yīng)急管理的核心機(jī)構(gòu)。在全社區(qū)安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，視頻信號匯總到應(yīng)急管理工作站，工作站能在第一時間掌握突發(fā)事件情況。工作站設(shè)置社區(qū)總平面分布圖，分布圖應(yīng)能顯示社區(qū)各網(wǎng)格安全風(fēng)險分布、風(fēng)險等級和應(yīng)急救援力量的分布，便于日常管理和應(yīng)急救援指揮。工作站設(shè)置24 h值班熱線，值班人員全天候掌控社區(qū)安全狀態(tài)。借助信息化手段，組建社區(qū)應(yīng)急管理平臺或者組群，實現(xiàn)安全狀態(tài)實時更新，應(yīng)急信息及時發(fā)布。工作站要建立在社區(qū)內(nèi)交通便利的位置，確保在突發(fā)事件發(fā)生時，工作站能第一時間提供應(yīng)急支援。應(yīng)急結(jié)束后，工作站要負(fù)責(zé)善后處置，配合上級政府部門進(jìn)行事故調(diào)查等工作。

3.2 編制社區(qū)應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急計劃在應(yīng)急系統(tǒng)中起著關(guān)鍵作用。它指定了誰負(fù)責(zé)什么、何時負(fù)責(zé)以及在緊急情況發(fā)生之前、期間和之后負(fù)責(zé)相應(yīng)的戰(zhàn)略和資源準(zhǔn)備工作。社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)當(dāng)結(jié)合社區(qū)的實際情況，結(jié)合社區(qū)周邊的環(huán)境和人口基數(shù)等多項指標(biāo)進(jìn)行分析，編制社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案還要與其他周邊社區(qū)形成聯(lián)動機(jī)制，這樣才能在出現(xiàn)安全事故或重大事件后快速響應(yīng)，以便最高效地解決和處理事故，避免或降低人身和財產(chǎn)損失。

3.3 定期組織社區(qū)進(jìn)行應(yīng)急演練

依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十九條中規(guī)定：“居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地人民政府的要求，結(jié)合各自的實際情況，開展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識的宣傳普及活動和必要的應(yīng)急演練?！备鶕?jù)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，定期組織社區(qū)應(yīng)急演練，在演練中鍛煉應(yīng)急救援隊伍，在實踐中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步提高社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件能力。

3.4 落實社區(qū)雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)工作

習(xí)近平總書記多次指出，在重特大事故易發(fā)行業(yè)和領(lǐng)域，要對安全風(fēng)險進(jìn)行逐案記錄，采取雙重防范機(jī)制，分級管理，消除隱患。應(yīng)該考慮到新的情況和意外的問題。建立一個雙重預(yù)防機(jī)制是解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域的突出問題，“不清楚和意想不到的”，并強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)一直前進(jìn)的閾值，檢測和控制的隱患的控制和控制安全風(fēng)險。雙重預(yù)防機(jī)制是建立兩個防火墻，防止生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。首先是風(fēng)險管理。在對安全風(fēng)險進(jìn)行識別和控制的基礎(chǔ)上，從源頭對風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)識別，對風(fēng)險進(jìn)行分層次控制，將各類風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)，消除和減少潛在的事故。第二種方法是處理隱患。通過隱患調(diào)查處理，在風(fēng)險控制過程中認(rèn)真調(diào)查風(fēng)險控制的缺陷、漏洞和失效環(huán)節(jié)，在事故發(fā)生前堅決消除隱患。組織社區(qū)內(nèi)企業(yè)、個體工商戶、居民區(qū)代表對生產(chǎn)生活場所進(jìn)行危險源辨識和隱患排查活動，形成生產(chǎn)安全事故雙重預(yù)防機(jī)制，達(dá)到關(guān)口前移，防患未然的效果，必要時可以借助安全生產(chǎn)專家力量，組織專業(yè)的隱患排查和治理活動。

3.5 開展社區(qū)安全教育培訓(xùn)

依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十九條中規(guī)定：“居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)所在地人民政府的要求，結(jié)合各自的實際情況，開展有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急知識的宣傳普及活動和必要的應(yīng)急演練。”開展安全生產(chǎn)培訓(xùn)教育活動，加大宣教力度，提高社區(qū)全員安全意識，讓安全觀念深入人心。開展應(yīng)急安全教育和培訓(xùn)是適應(yīng)新形勢下應(yīng)急安全管理的需要，是社區(qū)應(yīng)急管理必不可少的組成部分，是人民群眾獲得應(yīng)急安全知識的必要途徑。

當(dāng)前，社區(qū)正面對突發(fā)公共事件的挑戰(zhàn)和威脅，公共安全應(yīng)急管理也必將越來越受到政府工作的重視。通過實施以上基于社區(qū)的應(yīng)急管理體系建設(shè)，可以有效增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理能力，達(dá)到防患未然，關(guān)口前移的效果，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時，可以準(zhǔn)確及時的做出應(yīng)急處置，最大程度降低事故影響，保證人民群眾生命和財產(chǎn)安全。

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