古代監(jiān)察官制度為何最終失靈

杜君立

中國(guó)戲曲有悠久的歷史，其中，清官判案戲是傳統(tǒng)戲曲的主要題材之一，海瑞、包拯常常是其中的主角，在中國(guó)民間早已家喻戶曉。他們也都是中國(guó)古代監(jiān)察史上的著名人物。

一般而言，中國(guó)古代官僚體制大體可分為行政、軍事和監(jiān)察三大塊。行政以文官為主，負(fù)責(zé)治民;軍事以武官為主，統(tǒng)領(lǐng)軍隊(duì);監(jiān)察以言官為主，負(fù)責(zé)對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。用俗話來說，監(jiān)察就是管官的官。

但在古代，皇權(quán)是至高無上的絕對(duì)權(quán)力，其設(shè)立官僚體制的初衷就是維護(hù)皇權(quán)，監(jiān)察制度也并不例外。受此局限，古代監(jiān)察官制度逐步走向平庸甚至名存實(shí)亡亦是必然。

在整個(gè)世界史上，中國(guó)官僚制度是最為早熟的。秦始皇統(tǒng)一六國(guó)，以皇權(quán)制度建立了一個(gè)大一統(tǒng)的帝國(guó)，便設(shè)立了丞相、太尉、御史大夫的三權(quán)分立制度。作為皇帝的近臣，御史大夫的地位僅次于丞相，職責(zé)是糾察百官失信與違法。

漢承秦制，到漢武帝時(shí)，全國(guó)被劃分為十三州，每州設(shè)刺史一人，代皇帝監(jiān)察地方，即所謂“奉詔條察州”。刺史以下，還有督郵負(fù)責(zé)督察縣鄉(xiāng)。督郵身為監(jiān)察官，位輕而權(quán)重。在《三國(guó)演義》中，劉備在安喜縣遭督郵輕侮，張飛怒鞭督郵。

皇權(quán)之下的中央帝國(guó)，各種權(quán)力和資源都集中于首都京師。因此，還特設(shè)“司隸校尉”一職，負(fù)責(zé)糾察和彈劾包括丞相在內(nèi)的京師百官，權(quán)力之大，“無所不糾”。

在秦制基礎(chǔ)上，漢代在中央設(shè)御史府（臺(tái)）的同時(shí)，增設(shè)丞相司直和司隸校尉為中央監(jiān)察官，此外還設(shè)有給事中與諫議大夫。其監(jiān)察制度之嚴(yán)與監(jiān)察官權(quán)力之大，開歷史之先河，也為以后歷朝歷代樹立了制度榜樣。從魏晉隋唐到宋元，中國(guó)的監(jiān)察制度自成體系，垂直管理，更加完善和成熟，甚至出臺(tái)了專門的監(jiān)察法規(guī)。

在中國(guó)歷史上，唐太宗以虛心納諫聞名，他不僅將諫議大夫的品秩從五品提升到四品，還讓其參加三品以上高官的朝會(huì)?！半纷越窈笾袝?、門下及三品以上入閣，必遣諫官隨之?！笔聦?shí)上，中書省和門下省作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其設(shè)置初衷也是為了互相監(jiān)督。所謂三省六部之三省，即尚書省為行政機(jī)構(gòu)，中書和門下為決策與審核機(jī)構(gòu)。

從成吉思汗到忽必烈，蒙古鐵騎南征北戰(zhàn)，統(tǒng)一了一個(gè)前所未有的大帝國(guó)。忽必烈說：“中書省是我的左手，樞密院是我的右手，御史臺(tái)則是用來醫(yī)治我的左右手的?！币粋€(gè)管行政，一個(gè)管軍事，一個(gè)管監(jiān)察百官。忽必烈以為如此完善的官僚制度，帝國(guó)將長(zhǎng)盛不衰。

然而，大元帝國(guó)的命運(yùn)并不比大秦帝國(guó)好多少。

一個(gè)國(guó)家的衰敗和走向滅亡，首先是官制的敗壞，而官制的敗壞則首先是監(jiān)察制度的失靈。秦始皇在世時(shí)，就一意孤行，設(shè)官不用，“天下之事無大小，皆決與上。上至衡石量書，日夜有呈，不中呈不得休息?！钡鹊角厥蓟室凰溃叭撼贾G者以為誹謗，大吏持祿取容，黔首振恐。”

強(qiáng)秦如此，以后的漢唐也不遑多讓。每個(gè)帝國(guó)晚期，都呈現(xiàn)出相似的敗相：權(quán)力失衡，聚斂為奸，官制糜爛，宦官專權(quán)，內(nèi)憂外患，民變四起，王朝周期性的覆滅在所難免。

任何政治制度都離不開人，指望明君良臣可以創(chuàng)造一時(shí)的清明盛世，但要長(zhǎng)治久安，最終還是要依靠法治。唐太宗說：“法者，非朕一人之法，乃天下之法也。”但以權(quán)廢法、以權(quán)代法其實(shí)是中國(guó)古代政治的常態(tài)。

宋元之后，中國(guó)的政治文化和國(guó)家治理水平都走下坡路，一方面，官僚機(jī)構(gòu)疊床架屋，官吏群體數(shù)量日趨龐大，另一方面是中央集權(quán)轉(zhuǎn)向君主集權(quán)。明清兩朝徹底廢棄了宰相制度，皇帝一人大權(quán)獨(dú)攬;在權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的同時(shí)，人治代替法治。黃仁宇在《萬歷十五年》中指出，中國(guó)兩千年以來，以道德代替法律，至明代而極，這就是一切問題的癥結(jié)。

在早期中國(guó)歷史中，皇帝并不像人們所想象的那樣可以為所欲為，也不是所有皇帝都是恣意妄為的獨(dú)裁者。

在中國(guó)古代，監(jiān)察制度不僅用來監(jiān)督官員，也用來為皇帝的決策糾錯(cuò)和糾偏。因此，古代監(jiān)察制度包括兩部分：一是御史監(jiān)察系統(tǒng)，二是諫官言諫系統(tǒng)。

御史以彈劾手段來糾察官邪，肅正朝綱;諫官發(fā)揮“苦口良藥利于病”的精神，“諷議左右，以匡人君”。與御史相比，諫官面對(duì)的皇權(quán)這個(gè)極權(quán)，所承受的壓力和風(fēng)險(xiǎn)要大得多，無論是諫諍封駁，還是審核詔令章奏，不僅需要政治智慧，更需要巨大的勇氣。

不管是御史還是諫官，他們的終極任務(wù)仍是為皇帝服務(wù)，或者說為皇權(quán)服務(wù)。監(jiān)察官是“天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”，代表皇權(quán)監(jiān)察各級(jí)官吏。在某種意義上，監(jiān)察官扮演著皇帝與官僚之間第三方的角色：一方面，皇權(quán)借用監(jiān)察官來控制官僚;另一方面，監(jiān)察官作為官僚一分子，也試圖控制皇權(quán)。安史之亂中，宦官李輔國(guó)擁立肅宗，特設(shè)“察事廳子”以監(jiān)督百官，又加封中書令，肅宗猶如傀儡，代宗甚至尊李輔國(guó)為“尚父”。

晚清監(jiān)察御史江春霖在任6年，上彈劾奏折68件，指名道姓的超過15人，直聲震朝野，被譽(yù)為“諫官第一人”。

皇帝為了統(tǒng)治人民，設(shè)立了官僚機(jī)構(gòu)，而為了控制官僚，又設(shè)立了監(jiān)察機(jī)構(gòu)。最早的監(jiān)察機(jī)構(gòu)尚屬于官僚體系的一部分，受丞相或少府節(jié)制，后來就直接由皇帝控制，即御史由皇帝任命，也只對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。

從秦漢到明清的兩千年，監(jiān)察制度不可逆轉(zhuǎn)地走向畸形，尤其是諫官，逐步被虛置和空轉(zhuǎn)，最后廢棄，而皇權(quán)最終擺脫一切羈絆，成為一種不受監(jiān)督和控制的力量。

杜甫曾經(jīng)做過短暫的諫官，即“左拾遺”，一言不合皇帝的心意，便被貶了。唐代臺(tái)諫并立，自宋以后，言諫制度不斷萎縮，諫官職權(quán)徹底轉(zhuǎn)向。宋代諫官的主要職責(zé)已不是諫諍君主，而是改成“凡朝政闕失，大臣至百官任非其人，三省至百司事有違失，皆得諫正”。此后，諫官地位每況愈下，逐漸消失。

在諫官退化消失的同時(shí)，御史的權(quán)力卻越來越大，有的甚至受到貪官拉攏腐蝕，與之同流合污。至此，監(jiān)察制度已經(jīng)形同虛設(shè)。明朝甚至出現(xiàn)了錦衣衛(wèi)這樣的特務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

早在漢朝時(shí)，刺史就以監(jiān)察官的身份凌駕于太守之上，成為地方行政軍事首長(zhǎng)。巡撫本是“巡行天下，安撫軍民”，和總督一樣，都屬于監(jiān)察事務(wù)的臨時(shí)官職，因事而設(shè)，事畢即撤。按理說，總督、巡撫均歸屬都察院系統(tǒng)，但明清時(shí)期，總督與巡撫皆為地方軍政大員，合稱督撫。監(jiān)察官越俎代庖成為行政官，乾坤獨(dú)斷，使監(jiān)察消弭于無形。

庚子之亂中，兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞、兩廣總督李鴻章和閩浙總督許應(yīng)骙、四川總督奎俊、鐵路大臣盛宣懷、山東巡撫袁世凱等地方督撫聯(lián)合發(fā)起“東南互?！?，朝廷權(quán)威被嚴(yán)重削弱，這為清朝覆滅敲響喪鐘。

趙冬梅在《法度與人心》中說，“具體的皇帝”與“抽象的皇帝”之間的張力，構(gòu)成皇帝制度的最大矛盾。傳統(tǒng)皇權(quán)體制的核心是皇帝，再好的監(jiān)察制度，其根基依然有賴于皇帝個(gè)人的品性，這既有偶然因素，也有必然因素。在皇帝制度下，同一王朝之中的歷代皇帝的能力水平通常都是“遞減的”，越到后面越平庸。

在傳統(tǒng)制度下，唯一可以對(duì)皇帝構(gòu)成約束的或許只有歷史。按照中國(guó)“左史記事，右史記言”的傳統(tǒng)，“君舉必書”，皇帝的一言一行都會(huì)被史官記錄下來。門下省的起居郎和中書省的起居舍人都是記注官。這種“實(shí)錄”無形中構(gòu)成對(duì)皇帝的監(jiān)督和威懾，即使一個(gè)平庸的皇帝，也要顧慮到錯(cuò)誤言行帶來的歷史后果。

中國(guó)自古是官本位社會(huì)，官吏地位尊貴崇高。監(jiān)察制度的設(shè)計(jì)初衷是監(jiān)督官吏，“以卑察尊”。對(duì)監(jiān)察官最大的激勵(lì)主要是名和利——從遠(yuǎn)處說，剛正直言可獲青史美名;從近處說，會(huì)從皇帝那里得到豐厚的獎(jiǎng)賞，“秩卑而賞厚，成勸功樂進(jìn)”。

御史作為皇權(quán)的代表，手握尚方寶劍，官職不高，但權(quán)力卻很大，即秩卑權(quán)重，以小制大?！肮佥p則愛惜身家之念輕，而權(quán)重則整傷吏治之威重?！痹谖鳚h時(shí)，御史和刺史品秩僅為六百石，相當(dāng)于低級(jí)縣令，但刺史依《六條問事》，可監(jiān)察二千石地方長(zhǎng)官。唐代監(jiān)察御史僅為正八品上，但有權(quán)監(jiān)督六部尚書，奉制巡按，氣派“震懾州縣”。

到了清朝，都察院是有別于其他衙門的“清要之司”，言官被視為“清班”，不僅地位非一般官吏可比，其權(quán)威也得到極大保障。據(jù)相關(guān)記載，雍正六年（1728年）前，都察院都事、經(jīng)歷、筆帖式等辦公、文秘人員，不論品級(jí)，均穿“獬豸補(bǔ)服”，以標(biāo)志其具有鏟惡鋤奸的權(quán)威。一般官吏不準(zhǔn)私謁監(jiān)察官，故言官住宅都貼有“文武官員、私宅免見”“一應(yīng)公文衙門投遞”等字樣。

對(duì)于監(jiān)察官的履職，清代雖許言官“風(fēng)聞言事”，但所奏所劾必須以真實(shí)確切為原則，否則要受到相應(yīng)處分，以此防止監(jiān)察官假公濟(jì)私、圖報(bào)私怨的訐告惡習(xí)。

不過，監(jiān)察官的權(quán)威依然因受皇權(quán)的掣肘而經(jīng)歷起起伏伏。監(jiān)察官權(quán)威不申，不但使其盡職不成，且人身安全以難以保障。

唐貞元十九年（803年），關(guān)中大旱，韓愈為監(jiān)察御史，見災(zāi)民流離失所，餓殍遍地，而當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)京城行政的京兆尹李實(shí)卻封鎖消息，謊稱五谷豐登。韓愈怒上《論天旱人饑狀》疏，提出彈劾。不幸的是，韓愈的彈劾并沒有影響李實(shí)的仕途，韓愈反受其害，遭到貶謫。

明代海瑞頗有中國(guó)傳統(tǒng)士人成仁取義的風(fēng)范，但這在當(dāng)時(shí)的官場(chǎng)并不受歡迎。他年逾古稀被任命為南京都察院右都御史，見官吏貪腐成風(fēng)，義憤填膺，建議皇帝恢復(fù)太祖舊制，對(duì)貪污八十貫以上的官員剝皮實(shí)草，一時(shí)間成為整個(gè)官場(chǎng)的公敵，被御史房寰彈劾。

海瑞孑然一身，沒有兒女，死后只留下十余兩銀子，連辦葬禮都不夠。他用過的葛布幃帳和竹床破爛不堪，見者無不悲泣。

即便是在清代，監(jiān)察官遭人冷遇、被人辱罵毒打甚至暗害的情況也多有發(fā)生。

歷史學(xué)者倪軍民認(rèn)為，由于監(jiān)察官的保障機(jī)制多為皇帝一人左右而波動(dòng)運(yùn)行，這就難免失衡，從而使其徒有虛名。如清代皇帝都似乎患了一種“恐明癥”，對(duì)明末言路招權(quán)納賄、互立黨援等風(fēng)氣深惡痛絕，矯枉未免過正。因此，歷代皇帝都極端重視對(duì)言官的反監(jiān)保障，反監(jiān)保障之外又有禁律，從而影響了監(jiān)察官的人身和職業(yè)保障。

海瑞孑然一身，沒有兒女，死后只留下十余兩銀子，連辦葬禮都不夠。