社會資本視角下推進社區(qū)治理的路徑

吳瓊

社區(qū)作為社會治理的一個基本單元，其治理問題在國家治理現(xiàn)代化背景下愈發(fā)受到關注，近年來我國在社區(qū)治理問題上取得了一系列創(chuàng)新成果，但也仍然存在著很多問題。黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會治理格局，習近平總書記強調(diào)“要將更多資源、服務和管理放到社區(qū)”[1]，這些都為當前的社區(qū)治理工作指明了方向。社會資本作為一種旨在構建起社會成員之間的互惠合作關系網(wǎng)絡理論，為解決社區(qū)治理過程中出現(xiàn)的社區(qū)成員關系問題提供了可行方案，在社會資本視角下對以社區(qū)成員關系為重點的社區(qū)治理問題進行研究無疑具有非常重要的意義。

一、社會資本的實質(zhì)在于信任、合作以及互惠規(guī)范網(wǎng)絡的建立

目前學界關于“社會資本”這個概念還沒有一個權威性的統(tǒng)一定義，但各方面基本上認同羅伯特·D·帕特南的定義。帕特南認為，“社會資本理論的核心概念在于社會網(wǎng)絡具有價值，社會關系對個人和群體的生產(chǎn)力也有影響”[2]，在此基礎上，他將社會資本定義為一種互惠規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡，這個網(wǎng)絡能夠增加公民之間的互相聯(lián)系從而增強彼此的信任感，解決諸如搭便車和信息不對稱以及契約執(zhí)行人不能有效履約等一系列問題，從而提高社會治理的效率。合作、信任和互惠是社會資本的核心內(nèi)容，而社區(qū)要實現(xiàn)有效治理關鍵也在于構建社區(qū)成員之間的合作信任互惠網(wǎng)絡，這表明“社區(qū)治理的本質(zhì)與社會資本的內(nèi)涵之間具有天然契合性”[3]。因此，以培育社區(qū)成員之間的合作互惠關系網(wǎng)絡為切入點，在社會治理研究中引入社會資本是非常重要的。

帕特南指出社會資本可以劃分為黏合性社會資本和連接性社會資本，前者傾向于強調(diào)小團體的地位，具有很強的排他性，注重小團體內(nèi)部的互幫互助以及資源利益共享;后者則具有更高的開放性，互惠規(guī)則更加廣泛。顯然，中國傳統(tǒng)社會中的人際關系網(wǎng)絡類似于黏合性社會資本，能創(chuàng)造出組織內(nèi)部的忠誠感，但也有可能導致成員對外界的敵意，我們當前更應提倡的是對于連接性社會資本的投資。社會資本有助于增強社區(qū)成員之間的信任感進而構建起社區(qū)合作互惠網(wǎng)絡，促進社區(qū)的有效治理。一方面，社區(qū)居民的信任感需要在一次次的交流和接觸中逐漸培養(yǎng)，是建立在主動交往的基礎之上的;另一方面，這種信任感不僅來源于社區(qū)居民之間的不斷接觸和互動，更來源于社區(qū)共同體中的互惠機制?！斑@種互惠機制的功能在于給予遵守規(guī)范的人以獎勵而不是對違反規(guī)范的人進行懲罰”[4]，給社區(qū)成員對彼此之間的長期合作和交往帶來了一個良好的預期，有效增強了社區(qū)成員之間的信任感。

二、社會資本之于當前社區(qū)治理的重要意義

自20世紀90年代開始推行社區(qū)建設與治理以來，我國在社區(qū)治理方面取得了一系列成就，積累了豐富經(jīng)驗，也探索出了眾多頗具代表性的治理模式。不可否認的是，當前我國的社區(qū)治理仍然存在著各種各樣的問題，社區(qū)治理的效果并不理想。這集中體現(xiàn)在社區(qū)成員參與社區(qū)治理的意愿不強，主動性不夠，造成這種現(xiàn)象的原因在于“社區(qū)成員之間關系網(wǎng)絡的缺失與社區(qū)內(nèi)部成員彼此信任度較低”[5]。在這種情況下，社會資本對于增強社區(qū)成員之間的信任感進而構建起社區(qū)合作互惠網(wǎng)絡并促進社區(qū)的有效治理無疑具有重要意義。

一方面，對當前社區(qū)治理中存在的各種問題進行分析，可以發(fā)現(xiàn)這些問題大多都與集體行動中存在的困境有或多或少的關系，而社會資本的投資則恰恰有助于解決社區(qū)治理中的集體行動困境，有效促進公民對治理社區(qū)事務的參與，最大程度上保證社區(qū)公共物品的供給。奧爾森指出，在政治、社會領域中活動的各種團體大多是一種兼容性團體，這類集團通常會面臨“搭便車”現(xiàn)象，無法有效供給公共物品導致集團無法長期持續(xù)發(fā)展。社會資本的投資則有助于形成一個關系緊密、互動頻繁的社區(qū)共同體，在這個共同體中，一個輪流信用組織式的模式會逐漸形成。在這種社區(qū)體系中，社區(qū)成員的搭便車行為和不合作行為的成本大大增加，一旦被發(fā)現(xiàn)，該成員將很難有機會與他人繼續(xù)進行合作甚至被其他社區(qū)成員邊緣化，對其正常的社會生活產(chǎn)生影響。這種來自組織內(nèi)部的壓力對于減少“搭便車”問題，解決集體行動的困境具有十分重要的作用，能夠有效促進社區(qū)治理的發(fā)展。

另一方面，傳統(tǒng)中國社會呈現(xiàn)出的差序格局特征，某種程度上對于今天的社區(qū)治理發(fā)展來說是非常必要的，因血緣而穩(wěn)定的人際關系和頻繁的社會交往有助于形成親密的互惠關系網(wǎng)絡，形成一個緊密的社區(qū)治理共同體。關鍵在于，傳統(tǒng)社會中的這些有利之處并未能延續(xù)下來，20世紀80年代我國改革的重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市后，社區(qū)建設工作也隨之展開，傳統(tǒng)社會中自然形成的社會共同體被分割成人為的社區(qū)，社區(qū)成員之間的關系不再依靠血緣而是依靠居住關系進行連接，彼此之間的傳統(tǒng)聯(lián)系減弱，熟人社會成為了陌生人社會。此外，科技的進步、社會的發(fā)展使得傳統(tǒng)社會共同體中的穩(wěn)定性和封閉性不復存在，人們更多的是將社區(qū)視作居住休息的場所而非社交場所，在這種情況下，社區(qū)成員對社區(qū)事務并不熱心，參與社區(qū)事務的意愿和主動性不強，進而導致社區(qū)治理的成效并不顯著。值得一提的是，中國傳統(tǒng)社會中的這種人際交往模式雖然對當前的社區(qū)治理有一定的借鑒意義，但其并不帶有民主自治的性質(zhì)，本質(zhì)上仍屬于專制主義中央集權下的產(chǎn)物，基層百姓被封閉在一個又一個小團體內(nèi)，被統(tǒng)治者的愚民政策所教化，無法真正實現(xiàn)自己管理自己。在封建君主專制制度被真正推翻以前，傳統(tǒng)中國的熟人社會模式無法自發(fā)成長為現(xiàn)代化的社區(qū)治理模式。

因此，社會資本對于當前社區(qū)治理的重要意義就在于它能夠幫助社區(qū)重構“熟人社會”，打破現(xiàn)存的“陌生人社會”情況。因為前者是“信任、合作、歸屬感和普遍共識的基礎，社區(qū)治理的成本和難度也會因此而大大降低”[6]，社區(qū)成員之間更加緊密合作和互相信任的關系是連接社會資本與社區(qū)治理的關鍵所在。

三、社會資本視角下推進社區(qū)治理的具體路徑

國內(nèi)學者認為在對社會資本進行測量時，可以從以下幾個方面著手，即“社區(qū)成員對社區(qū)公共事務的參與程度;社區(qū)成員的信任感和安全感;鄰居之間的聯(lián)系緊密程度;家庭的聯(lián)系;社區(qū)規(guī)范;社會價值觀以及其他因素”[7]。結(jié)合這幾個測量維度，本文認為應從以下幾個方面出發(fā)構建社區(qū)合作互助互惠網(wǎng)絡，培育社會資本，不斷推進社區(qū)的有效治理。

（一）培養(yǎng)提高社區(qū)成員的社區(qū)認同感，促進公民參與

社區(qū)成員對社區(qū)的認同感建立在其相關需求被社區(qū)服務滿足的基礎之上，只有在這種情況下，社區(qū)成員才會切實感受到自己與社區(qū)之間的聯(lián)系，將自己歸屬于該社區(qū)的一部分。從經(jīng)濟學的角度來理解，社區(qū)是賣方，社區(qū)成員是買方，只有在賣方提供的服務讓買方滿意的基礎上，雙方才會繼續(xù)進行長期交易。同理，提高社區(qū)成員對社區(qū)的認同感和歸屬感一個最重要的切入點就是社區(qū)服務。社區(qū)服務要多元化，針對不同人群提供不同服務，具體問題具體分析，提供精準服務。有些社區(qū)成員注重精神生活和生活品質(zhì)方面的需求，那么針對這些人的社區(qū)服務就應在豐富社區(qū)文化生活，建設宜居社區(qū)環(huán)境上下功夫;有些社區(qū)成員注重物質(zhì)生活和自身發(fā)展方面的需求，那么針對這些人的社區(qū)服務就應將重點放在解決其日常生活中遇到的相關問題上，如開辦就業(yè)輔導中心為失業(yè)下崗社區(qū)成員提供服務，為社區(qū)內(nèi)的老弱病殘?zhí)峁┲驹噶x工服務等等。

社區(qū)服務到位后，社區(qū)成員對于社區(qū)的認同感和歸屬感也會大大增強，這種情況下也就有了參與社區(qū)公共事務和社區(qū)治理的動力，因為他們清楚認識到自己參與社區(qū)治理的程度與自己所能享受到的社區(qū)服務質(zhì)量是呈正相關關系的。在參與社區(qū)治理過程中，社區(qū)成員的角色“不僅包括社區(qū)公共決策的參與者，而且包括社區(qū)公共事務的參與者與監(jiān)督者”[8]，即社區(qū)成員的參與貫穿治理的全過程。當前，政府在社會治理和社區(qū)治理中角色的轉(zhuǎn)型為公民參與社區(qū)治理提供了新的機遇，我們應適時把握機遇，增強社區(qū)成員認同感，促進社區(qū)治理中的公民參與。

（二）完善相關制度規(guī)范，以制度供給推動社區(qū)治理

新制度經(jīng)濟學將制度作為主要研究對象，認為制度是人為設計的，用于人際互動的約束條件，將其視為一種秩序，由規(guī)則所構成。舒爾茨將制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為。作為一種秩序，制度的主要功能在于其能夠約束人們的行為并確保合理的行為預期，雖然制度經(jīng)濟學是從經(jīng)濟收益和風險的角度對制度的重要性進行強調(diào)，但仍然充分說明了制度構建在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中不可忽視的作用。同樣，在當前的社區(qū)治理工作過程中，我們也需要建立和完善相關制度規(guī)范對社區(qū)成員在相關事務中的應得收益進行界定，這些有選擇性的激勵機制對吸引社區(qū)成員投身到社區(qū)治理工作中無疑具有重要作用。此外，制度的執(zhí)行和落實也是一個至關重要的環(huán)節(jié)。一項制度設計得再完美如果無法落實到位終究也只是一紙空文。因此對社區(qū)治理中的各種制度規(guī)范的執(zhí)行落實效果進行評估是一項必要的工作。這就要求一個獨立的社區(qū)治理監(jiān)督機構的存在，這個機構的形式可以是多種多樣的，但其最終目的卻都在于對社區(qū)治理工作進行監(jiān)督。姜曉萍等人提出的特派員制度就是這種監(jiān)督機制的一個生動體現(xiàn)，“特派員有權記錄并上級部門提交社區(qū)治理過程中出現(xiàn)的不法行為，由上一級街道辦事處委派，對街道辦事處負責，受街道辦事處和社區(qū)成員的監(jiān)督”[9]。

（三）發(fā)展社區(qū)非營利組織，構建合作互惠網(wǎng)絡

在很長一段時間內(nèi)，我國基層社會的治理權力都被牢牢掌握在中央手中，“國家權力對基層的滲透導致社區(qū)基層組織淹沒在完成行政任務和提供行政服務上”[10]，無法為社區(qū)居民提供有效服務，對社區(qū)治理基本功能的實現(xiàn)造成了不利影響。“我們政府已經(jīng)包辦了許多我們曾經(jīng)認為應當由有良好的社會自豪感和鄰里互助意識的人們?nèi)プ龅氖虑椤盵11]。要解決這一問題，一方面要推進社區(qū)基層組織“去行政化”改革，另一方面要促進社區(qū)非營利組織的發(fā)展，將第三方引入社區(qū)治理過程中。社區(qū)非營利組織有別于正式的政府科層組織，能夠利用非正式網(wǎng)絡培養(yǎng)社區(qū)成員之間的互相信任感，增強彼此之間的聯(lián)系，培育他們的責任意識和奉獻精神。諸如慈善機構、志愿者協(xié)會和福利組織等等的非營利組織，它們將社區(qū)成員對于正式官方組織的不信任感轉(zhuǎn)化成自己的優(yōu)勢，通過各種活動將社區(qū)成員納入合作網(wǎng)絡中來，增強了彼此之間的交流，從而減少了各種信息的不確定性和不對稱性。值得注意的是，無論是基層組織的自治還是發(fā)展第三方社區(qū)非營利組織，都要在基層黨組織的領導下進行，要保障在黨的領導下實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，通過多元主體的參與協(xié)同共同締造，開發(fā)社會潛力、激發(fā)居民動力，形成社區(qū)活力。

參考文獻：

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[11]約翰·肯尼迪·加爾布雷斯.好社會人道的記事本[M].江蘇：譯林出版社，1999：219.

作者單位：中共重慶市委黨校研究生部

責任編輯：鐘學麗