黃河流域平?jīng)龆嗡帘３峙c治理的基本成效和主要短板

劉瑞芳

摘 要：近年來，平?jīng)鍪懈叨戎匾朁S河流域平?jīng)龆嗡帘３趾椭卫砉ぷ?，并將此作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，精心實(shí)施各類項(xiàng)目，持續(xù)加大資金投入，積極健全完善制度機(jī)制，全市區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境得到大幅度改善，初步探索出了西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)和自然條件脆弱地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新路徑。但距離新的時(shí)代黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，特別是人民群眾對美好生活和生態(tài)環(huán)境的需求愿望還存在較大差距和諸多困難。按照習(xí)近平總書記對黃河流域生態(tài)建設(shè)的重要論述，對照國家和省市推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的工作部署，平?jīng)龆嗡帘３趾椭卫砉ぷ鬟€存在較大的差距。本文旨在全面分析平?jīng)鍪兴帘３峙c治理的基本成就，以此為起點(diǎn)，探討更為可行的水保措施。

關(guān)鍵詞：黃河流域;平?jīng)?水土保持;治理

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.11.020

近年來，習(xí)近平總書記多次深入黃河流域部分省份，實(shí)地調(diào)研查看黃河流域水土保持和治理情況，發(fā)表了一系列重要講話。黨中央和國務(wù)院把黃河流域高質(zhì)量發(fā)展為當(dāng)前和今后一段時(shí)期必須堅(jiān)持的重大國家戰(zhàn)略，并密集出臺了一系列政策制度，所有這些都為黃河流域開發(fā)建設(shè)指明了工作方向，同時(shí)也為加快區(qū)域流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了新動(dòng)能。黃河干流雖沒有在平?jīng)隽鹘?jīng)，但是平?jīng)鼍硟?nèi)的涇河、葫蘆河等，都是黃河中上游重要的二級支流和三級支流，這兩大流域作為黃河上游比較重要的二級支流和三級支流，發(fā)揮著水源涵養(yǎng)和補(bǔ)給的作用，在全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中具有非常重要的地位和影響。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，平?jīng)鍪兴亮魇娣e仍然較大，水土流失面積占全市土地總面積的80%。年均輸沙量也維持在較高水平，目前最新數(shù)據(jù)為7472萬噸，六盤山以東涇河流域年均輸沙量為3013萬噸。可以說，黃河流域平?jīng)龆紊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)面臨非常嚴(yán)峻的局面。

1 平?jīng)鍪兴亮魇c治理的主要成效

對于水土流失的嚴(yán)峻形勢，平?jīng)鍪猩舷赂叨戎匾?，從新中國成立之后，平?jīng)鍪芯蛿?shù)十年如一日地采取了一些行之有效的措施，不遺余力加強(qiáng)水土保持工程建設(shè)，已經(jīng)取得了相當(dāng)大的成效，這些成績的取得，有力促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為構(gòu)建全面小康社會(huì)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（1）堅(jiān)持以綜合施策綜合治理為基本原則，治理區(qū)生態(tài)環(huán)境整體情況持續(xù)向好。近年來，平?jīng)鍪袚屪フ邫C(jī)遇，精心實(shí)施流域綜合治理、黃河水土保持生態(tài)工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)陜甘寧梯田建設(shè)項(xiàng)目、坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程等一系列項(xiàng)目建設(shè)，目前，已經(jīng)從傳統(tǒng)的小流域治理擴(kuò)展到坡耕地綜合治理，從溝道治理擴(kuò)展到溝道整治及塬面保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，基本覆蓋了平?jīng)鍪兴亮魇?yán)重地區(qū)。截至2019年底，平?jīng)鍪谐醪街卫砻娣e超過了7000平方米，其中梯田面積達(dá)到了413.66萬畝，淤地壩127座、塘壩13座、水窖66735眼、澇池9837個(gè)、谷坊2873座、溝頭防護(hù)3136道。同時(shí)，在國家大力開展精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的背景下，平?jīng)鍪腥婕涌煨罗r(nóng)村建設(shè)，在生態(tài)清潔小流域建設(shè)、塬面保護(hù)工程等方面早安排早行動(dòng)，水土流失治理在優(yōu)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境、改善農(nóng)村面貌、防治面源污染等方面探索出了新路徑。

（2）堅(jiān)持以水土保持生態(tài)修復(fù)為主要路徑，系統(tǒng)自我防治得到明顯改善。堅(jiān)持綜合治理、精準(zhǔn)施策、定向發(fā)力的工作原則，依托原有的良好生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮原有自然生態(tài)本身的自我修復(fù)作用，帶動(dòng)改善已經(jīng)受到損害的原有生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。在這種理念引導(dǎo)下，積極組織實(shí)施封山育林育草生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)工程，在關(guān)山林區(qū)及林緣區(qū)、太統(tǒng)山國家自然保護(hù)區(qū)、水利及文化風(fēng)景名勝區(qū)開展了封育保護(hù)，取得了良好成效，人民群眾對生態(tài)環(huán)保重要性的認(rèn)識日漸提高，全社會(huì)已經(jīng)初步形成了良好的氛圍和環(huán)境。至2019年底，平?jīng)鍪欣塾?jì)營造水保林3705.3km2，實(shí)施退耕還林554.8km2，栽植水保經(jīng)濟(jì)林110.5km2，荒坡種草253km2，封山育林299.6km2，封坡育草97.7km2，全市森林覆蓋率達(dá)到33.6%。

（3）堅(jiān)持以法規(guī)制度體系建設(shè)為基本保障，人為水土流失狀況得到有效控制。始終堅(jiān)持堅(jiān)守生態(tài)底線，全面加快法制化制度化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)特別是水土流失的框架體系，在《中華人民共和國水土保持法》和國務(wù)院省市有關(guān)法規(guī)條例框架范圍內(nèi)，平?jīng)鍪嗅槍λ帘３止ぷ髦写嬖诘膯栴}和矛盾，先后出臺了一系列文件制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的主體責(zé)任，突出了規(guī)劃的法律地位，已經(jīng)逐步走上了依法防治的良性軌道。嚴(yán)格貫徹落實(shí)“三同時(shí)”制度要求，各級對照國務(wù)院水利部和甘肅省相關(guān)規(guī)定要求，加大對水土保持方案的審批，嚴(yán)格設(shè)施驗(yàn)收程序和指標(biāo)，全面加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管，有效預(yù)防了人為水土流失。

（4）堅(jiān)持以加快推進(jìn)水保監(jiān)測和信息化建設(shè)為基本載體，“智慧水土保持”管理機(jī)制初見成效。水保職能部門積極適應(yīng)信息化發(fā)展新形勢，不斷加大“3S”技術(shù)和信息化手段在水土流失監(jiān)管、綜合治理、監(jiān)測評價(jià)中的應(yīng)用，水土保持監(jiān)測工作逐步強(qiáng)化，各類手段的信息化進(jìn)程明顯加快。截至目前，已建成了全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和3個(gè)水蝕監(jiān)測點(diǎn)，部分縣（市、區(qū)）初步建成了淤地壩、水土保持重點(diǎn)工程、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失監(jiān)測預(yù)報(bào)站點(diǎn)。這些項(xiàng)目的實(shí)施和基礎(chǔ)設(shè)施改善，特別是信息化手段的快速引入，為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的水土保持工作探索出了經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也有效帶動(dòng)了“智慧水土保持”監(jiān)管能力的不斷增強(qiáng)。

（5）堅(jiān)持以推進(jìn)科技創(chuàng)新為基本著力點(diǎn)，水土保持基礎(chǔ)支撐能力顯著增強(qiáng)。平?jīng)鍪心軌蛞劳惺袃?nèi)外科研院所開展了一大批水土保持科技攻關(guān)項(xiàng)目，并與北京林業(yè)大學(xué)、中國林業(yè)科學(xué)院聯(lián)合開展了“基于土壤水分的植被承載力研究”課題，探索了黃土高原典型區(qū)域土壤水分在植被承載力方面的影響機(jī)制;先后建成了水利部涇川縣田家溝、莊浪縣榆林溝國家水土保持科技示范園，以隴東地區(qū)淤地壩建設(shè)、坡改梯、坡面水系、雨水利用、水土保持林草引種繁育栽培試驗(yàn)為主要內(nèi)容，總結(jié)推廣出了務(wù)實(shí)管用、適用于平?jīng)鍪械乃帘３謱?shí)用技術(shù)，科技對水土保持工作的貢獻(xiàn)率不斷提升。

2 平?jīng)鍪兴帘３趾椭卫泶嬖诘闹饕獑栴}和困難

多年以來較為頻繁而嚴(yán)重的水土流失現(xiàn)象，對平?jīng)鍪邪l(fā)展帶來了一系列的問題。同時(shí)，由于以前多年的水土流失問題，導(dǎo)致黃河河道淤積問題也越來越突出。隨著工作推進(jìn)力度的不斷加大，水土流失、生態(tài)惡化等一些突出問題得到了一定程度的遏制。但是，隨著各類開發(fā)建設(shè)工程的實(shí)施又帶來了一些新問題，一些地方進(jìn)行高強(qiáng)度的自然資源開發(fā)，超前大規(guī)模開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，“邊治理邊破壞”的現(xiàn)象仍然存在，并且愈演愈烈，人為破壞成為全市水土資源可持續(xù)利用中又一突出的問題。

一是水土流失防治任務(wù)依然艱巨。受到原有的自然條件限制，加之市域內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平普遍不高，經(jīng)費(fèi)投入受到巨大影響，平?jīng)鍪兴亮魇Х乐未嬖诓黄胶夂椭刂卫磔p預(yù)防、重建設(shè)輕管護(hù)的問題。目前，全市水土流失治理大部分只是初步治理，水土流失綜合治理水平和成效仍較低，林草覆蓋率普遍較低，溝頭溯源侵蝕嚴(yán)重，對溝道的綜合治理相對滯后;一些項(xiàng)目工程等主觀因素造成的水土流失現(xiàn)象比較突出，局部地方生態(tài)惡化趨勢加重，地區(qū)生產(chǎn)生活與生態(tài)環(huán)境修復(fù)矛盾突出，嚴(yán)重的暴洪災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，水土流失強(qiáng)度大、治理進(jìn)度滯后，治理程度和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的要求。

二是水土保持投入不能滿足治理要求。平?jīng)鍪兴帘３趾椭卫淼娜素?cái)物投入受制于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度。黃河流域平?jīng)龆螀^(qū)域經(jīng)濟(jì)總量較小，區(qū)域發(fā)展綜合實(shí)力較弱。以2018年GDP與GDP增速為例，平?jīng)鍪械腉DP落后于咸陽市、寶雞市、慶陽市、天水市、白銀市，和咸陽市、寶雞市的差距分別高達(dá)1981.25億元和1869.96億元。從增速看，平?jīng)鍪兴惺兄葜邢鄬τ?017年增速最低，僅為1.62%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于慶陽市的14.42%和白銀市的13.72%。在這種情況下，從財(cái)政的總盤子里要給水土保持和治理劃分的部分就很少。另外，由于國家和省級的投入力度比較小、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對低，市和縣一級得財(cái)政普遍比較困難，地方配套資金落實(shí)困難非常大，達(dá)不到綜合治理的新要求，治理進(jìn)度緩慢。從歷年來的投入程度對比分析可以看出，經(jīng)費(fèi)問題仍然是當(dāng)前制約全市水土保持和改善工作的主要問題。

三是水土保持科技投入有待加強(qiáng)。當(dāng)代水土保持工作與自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)結(jié)合更為緊密，后者對前者的決定性作用表現(xiàn)更為強(qiáng)烈。水土保持和治理一方面需要社會(huì)科學(xué)所做出的精準(zhǔn)分析，另一方面需要自然科學(xué)在技術(shù)手段上予以強(qiáng)有力地支持。然而，平?jīng)鍪锌萍纪度肟傮w不足，水土保持科技投入與建設(shè)生態(tài)文明、提高水土保持防治效果的新要求還存在很大差距，侵蝕溝治理、城鄉(xiāng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治、水保林草開發(fā)利用、生態(tài)清潔小流域建設(shè)、水?？萍际痉秷@區(qū)建設(shè)、旱區(qū)水土資源利用與高質(zhì)量果園建設(shè)等方面研究未取得突破性進(jìn)展，較高層次和水平的科研成果少、轉(zhuǎn)化率低，新理念、新技術(shù)、新材料、新方法推廣緩慢，嚴(yán)重制約了水土保持生態(tài)建設(shè)的進(jìn)程。

四是水土保持監(jiān)管能力和手段還存在不足，監(jiān)測與信息化建設(shè)基礎(chǔ)薄弱?？茖W(xué)檢測是確保水土保持和治理各項(xiàng)工作落到實(shí)處的根本保障，也是當(dāng)代水保工作的重要一環(huán)。然而，平?jīng)鍪兴帘３直O(jiān)管監(jiān)測信息化、智能化技術(shù)運(yùn)用整體水平仍然處于較低水平，甚至在一定程度上來說，特別是和東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，目前仍處在起步階段，水土流失監(jiān)測與水土保持監(jiān)管能力和手段不足，數(shù)字化水土保持、智慧水土保持缺乏長序列的定點(diǎn)定位動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)支撐，給進(jìn)一步開展工作造成了無的放矢的困難局面，嚴(yán)重影響了工作的延續(xù)性和科學(xué)性。

五是社會(huì)公眾水土保持意識有待提高。水土保持和治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要職能工作部門持續(xù)不斷地推進(jìn)，最根本地是要在全社會(huì)形成共同的意識，從點(diǎn)點(diǎn)滴滴上對水保工作進(jìn)行支持。目前，平?jīng)錾鐣?huì)公眾雖然能夠基本遵循《水土保持法》和《生態(tài)保護(hù)法》，但是由于宣傳教育方式方法單一，路徑不寬，廣大人民群眾保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的思想認(rèn)識、法制觀念和社會(huì)氛圍等仍然比較欠缺，對照各級安排部署的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求仍有較大差距，還遠(yuǎn)未形成水土保持和治理的社會(huì)共同意識。

差距也就意味著發(fā)展空間。問題既是導(dǎo)向，也是我們改進(jìn)工作的原點(diǎn)和方向。在當(dāng)前由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段，黃河流域平?jīng)龆嗡帘３趾椭卫砉ぷ魅蝿?wù)依然非常艱巨，既面臨巨大的挑戰(zhàn)，又蘊(yùn)藏著前所未有的歷史機(jī)遇。平?jīng)鍪袘?yīng)在摸清家底明確思路的前提下，本著對子孫后代負(fù)責(zé)的崇高情懷，繼續(xù)加大投入力度和項(xiàng)目支撐，使黃河流域平?jīng)龆螢槿薪?jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展注入新活力、貢獻(xiàn)新力量。

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