新形勢(shì)下維穩(wěn)工作的法治反思

摘 要：穩(wěn)定工作重如泰山，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府工作的基本任務(wù)之一，也是我國(guó)當(dāng)前的形勢(shì)需要。由于長(zhǎng)期以來我們過分強(qiáng)調(diào)或者不正確的理解“穩(wěn)定壓倒一切”的觀點(diǎn)，致使穩(wěn)定成為上級(jí)政府考核下級(jí)政府社會(huì)治理業(yè)績(jī)的“一票否決權(quán)”，從而弱化了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、法制建設(shè)和民生保障系統(tǒng)工程，出現(xiàn)了“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈現(xiàn)象。我們必須綜合施策，依法治理，下大力氣解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問題，不斷提升人民群眾的安全感和滿意度。

關(guān)鍵詞：穩(wěn)定壓倒一切;權(quán)力管制;社會(huì)防控;法治維穩(wěn)

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.10.055

0 引言

“穩(wěn)定壓倒一切”，是鄧小平理論中的一個(gè)基本觀點(diǎn)。早在1987年黨的“十三大”明確提出了“一個(gè)中心”（堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心）、“兩個(gè)基本點(diǎn)”（堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、堅(jiān)持改革開放）的基本國(guó)策，改革是為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我們又常常用發(fā)展成效來檢驗(yàn)改革是否正確，發(fā)展和改革都必須以穩(wěn)定為前提條件。隨著改革開放的不斷深入，因發(fā)展不平衡、社會(huì)財(cái)富分配不公所導(dǎo)致的有關(guān)社會(huì)矛盾日益復(fù)雜并有加劇的趨勢(shì)，因此，維穩(wěn)工作尤為重要。但是，由于當(dāng)前民眾維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)、依法行政理念深入人心、社會(huì)矛盾有著復(fù)雜的歷史文化根源，我們有必要對(duì)以往的維穩(wěn)工作從思想政策、措施手段方面進(jìn)行反思，并對(duì)目前維穩(wěn)現(xiàn)狀從思想政策方面進(jìn)行嘗試性的探討。

1 問題提出的背景

上世紀(jì)80年代末，小平同志就曾多次強(qiáng)調(diào)保持“國(guó)內(nèi)安定團(tuán)結(jié)的政治局面”。1987年3月8日，鄧小平接見外賓時(shí)強(qiáng)調(diào)，保持“國(guó)內(nèi)安定團(tuán)結(jié)的政治局面”是實(shí)現(xiàn)“三步走發(fā)展戰(zhàn)略”的重要條件之一。同年6月29日，他又強(qiáng)調(diào)：“沒有安定團(tuán)結(jié)的政治環(huán)境，什么事情都干不成?！?1989年2月，鄧小平在會(huì)見老布什總統(tǒng)時(shí)又強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定”顯然，小平同志是我國(guó)第一個(gè)提出“穩(wěn)定壓倒一切”觀點(diǎn)的人，但是該觀點(diǎn)的內(nèi)涵是“國(guó)內(nèi)安定團(tuán)結(jié)的政治局面”。

所謂“穩(wěn)定”，主要的是指作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨政治地位的穩(wěn)定，并能夠在改革發(fā)展中起領(lǐng)導(dǎo)作用。而不是被人們曲解甚至夸張到個(gè)別老百姓因愿望沒有得到滿足而上訪、纏訪、鬧訪等情況均被視為不穩(wěn)定事件的程度，特別是周永康主管全國(guó)政法工作期間，維穩(wěn)工作就被妖魔化了。各級(jí)政府負(fù)責(zé)人為緩解任期內(nèi)的維穩(wěn)壓力，采取“責(zé)任包干制”“維穩(wěn)工作一票否決”，一些不合法、不合理、臨時(shí)性的權(quán)宜之計(jì)應(yīng)運(yùn)而生到基層社會(huì)治理中，促使維穩(wěn)妖魔化趨勢(shì)不斷加劇。反而陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”“搞定就是穩(wěn)定”“擺平就是水平”的怪圈，這表明了現(xiàn)有的基層社會(huì)治理模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，亟須改革。

2 過去維穩(wěn)工作中存在的問題

第一，權(quán)力管制思維阻礙了社會(huì)文明的進(jìn)步。

改革開放40多年的最大成就除了步入小康社會(huì)，就是國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)越來越正?；Ｖ钡侥壳?，強(qiáng)調(diào)管控社會(huì)的基層社會(huì)治理模式依舊存在，這與強(qiáng)調(diào)權(quán)利為導(dǎo)向來治理社會(huì)的進(jìn)步思想背道而馳，阻礙了社會(huì)文明的進(jìn)步。

目前，權(quán)力管制思維在基層社會(huì)治理上的體現(xiàn)之一就是在全國(guó)推行社區(qū)網(wǎng)格化管理，其目的是通過精細(xì)的權(quán)力管控來實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，其結(jié)果就是進(jìn)一步把維穩(wěn)工作妖魔化，忽視、限制甚至剝奪了憲法賦予公民的神圣權(quán)利！

第二，維穩(wěn)成本巨大，耗費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力。

依據(jù)英國(guó)盧梭提出的“人民主權(quán)”原則和美國(guó).史蒂芬·霍姆斯提出的“權(quán)利成本”的基本原理，為了更好地保障公民權(quán)利，人們依據(jù)社會(huì)契約來設(shè)立有限政府。政府應(yīng)當(dāng)采取主動(dòng)、積極的態(tài)度老來切實(shí)保障公民權(quán)利，但這又必須以公共財(cái)政的支持為前提，否則寸步難行。

近年來因維穩(wěn)工作的需要，權(quán)力管控的社會(huì)基層治理模式過度耗費(fèi)了巨大的財(cái)政支出，嚴(yán)重影響政府進(jìn)行正常社會(huì)管理的能力。由于地方政府不惜成本壓制維權(quán)百姓，導(dǎo)致百姓維權(quán)的成本劇增，暴力維權(quán)的事件是有發(fā)生。這樣一來，政府不僅濫用了納稅人的錢，同時(shí)也成了百姓維權(quán)的障礙。

政府愈發(fā)依賴權(quán)力管控治理模式，進(jìn)行體制改革的動(dòng)力就不足。由于政府依賴權(quán)力管控治理模式，必然會(huì)過度耗費(fèi)巨大的財(cái)政資源，這就必然會(huì)出現(xiàn)“與民爭(zhēng)利”的情況，嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序應(yīng)有的公平自由價(jià)值體系。當(dāng)下，廣大民眾的法制觀念、權(quán)利保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，必然要求政府盡量將公共財(cái)政資源用來保障公民權(quán)利。

第三，為了維穩(wěn)，忽視法治。

在基層社會(huì)治理中，政府的公權(quán)力常常游離于“制度的籠子”外面，失去了法律的監(jiān)管。他們依靠強(qiáng)權(quán)推行管控式維穩(wěn)，奉行“搞定即穩(wěn)定”，與建設(shè)法治政府的要求背道而馳。基層政府依權(quán)而不依法來進(jìn)行社會(huì)治理，社會(huì)必然陷入?yún)擦譅顟B(tài)，這是歷史的倒退。

近十幾年來，社會(huì)矛盾凸顯，曾由周永康主導(dǎo)政法委形成的維穩(wěn)職能越發(fā)妖魔化，公、檢、法的司法功能弱化，司法機(jī)關(guān)及司法人員異化為維穩(wěn)的工具。

歷史經(jīng)驗(yàn)揭示，唯有法治才能走出維穩(wěn)困境，法治也是中國(guó)未來要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，然而，法治不會(huì)一夜之間自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，它需要政府和民間的共同努力。法治的實(shí)現(xiàn)需要成本，有賴于公共財(cái)政的投入，與一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切聯(lián)系。改革40多年來，我國(guó)公共財(cái)政有了較大增長(zhǎng)，這理應(yīng)有助于法治發(fā)展。但是，因維穩(wěn)需要，自20世紀(jì)80年代末以來的三十年里，政府為之耗費(fèi)了大量的人財(cái)物，這必然擠占了公共財(cái)政在發(fā)展法治上的支出。目前，基層社會(huì)治理嚴(yán)重依賴既有維穩(wěn)模式，這是擺在我們面前的一道難題，事關(guān)中國(guó)法治未來。

3 原因分析

社會(huì)不穩(wěn)定因素實(shí)際上就是一種社會(huì)沖突，其實(shí)質(zhì)就是利益之爭(zhēng)，造成社會(huì)不穩(wěn)定因素的主要原因是由于社會(huì)利益（政治、經(jīng)濟(jì)、文化、財(cái)富等）的分配失衡、加之利益對(duì)立的雙方缺乏及時(shí)有效的溝通，從而導(dǎo)致局部地區(qū)在一定時(shí)期社會(huì)管理失范、社會(huì)秩序混亂、民眾情緒失控的狀態(tài)。

第一，因分配不公導(dǎo)致弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)之間利益的對(duì)抗性矛盾日益突出。這主要表現(xiàn)在因征地拆遷補(bǔ)償矛盾、環(huán)境污染、因政府管理失誤所導(dǎo)致的重大事故（比如2016年7月20日石家莊、邯鄲水庫(kù)泄洪事件）所引發(fā)的群體性事件、暴力抗法事件、纏訪鬧訪事件等。這些情況一方面反映了我國(guó)現(xiàn)存體制解決彼此對(duì)抗性矛盾的機(jī)制不夠健全、效率低下，又缺乏公開、公正、公平，同等情況不同對(duì)待，從而激化了矛盾、加劇了沖突。

同時(shí)，有些地方領(lǐng)導(dǎo)缺乏法治觀念，把維穩(wěn)工作妖魔化，對(duì)鬧事的老百姓“刁民化”和“敵人化”，對(duì)待社會(huì)沖突的無原則妥協(xié)退讓，認(rèn)為“人民矛盾人民幣解決”，刺激了民眾對(duì)利益的非法預(yù)期，“會(huì)哭的孩子有奶喝”并采取偏激甚至極端的方式來“維權(quán)”。

第二，制定政策缺乏連續(xù)性。一些政策在制定過程中，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全面的考慮，存在時(shí)期和區(qū)域限制的問題，且由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地方政府在制定政策法規(guī)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)不一致，人為增加了老百姓的辦事成本，極易使群眾產(chǎn)生不滿情緒，產(chǎn)生不穩(wěn)定因素，一旦發(fā)生影響其具體利益訴求的情況，就會(huì)引爆這個(gè)不滿情緒的炸藥包。

第三，信訪考核不科學(xué)。目前的信訪考核機(jī)制，實(shí)行赴省進(jìn)京上訪一票否決，特別對(duì)集體訪、越級(jí)訪都制定了嚴(yán)厲的責(zé)任追究機(jī)制，基層政府負(fù)責(zé)人為了完成考核目標(biāo)不遺余力的穩(wěn)控群眾、遏制赴省進(jìn)京上訪。但由于群眾的訴求解決渠道不暢通，他們信訪問題始終沒有得到真正的解決，極易造成反彈，引發(fā)重復(fù)上訪，且信訪維穩(wěn)的成本過高。

第四，信訪秩序不規(guī)范。由于當(dāng)前司法運(yùn)用的普及度和權(quán)威性仍有待進(jìn)一步提高，加上部分群眾綜合素質(zhì)不高，法律意識(shí)淡薄，“權(quán)”大于“法”的觀念根深蒂固，普遍存在信訪途徑的費(fèi)用成本相較于司法訴訟較低，導(dǎo)致了許多本該由司法途徑解決的問題也轉(zhuǎn)移到了信訪途徑上來。由此加重了信訪工作解決問題的難度和成本，并催生了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

第五，信訪表達(dá)不完善不合理。大部分人信訪的目的就是為了實(shí)現(xiàn)自己的訴求，但有些訴求既不合理也不合法，完全不符合政策要求，基層政府無法滿足，為了實(shí)現(xiàn)自己的不合理訴求，部分群眾選擇了非正常途徑上訪，希望通過越級(jí)上訪、纏訪鬧訪，給基層政府施壓來達(dá)到自己的目的。

第六，大多數(shù)信訪問題來自基層，也應(yīng)該在基層得到解決。但由于一些基層干部在處理初信初訪問題時(shí)沒有引起足夠重視，沒有及時(shí)依法依規(guī)采取有力措施加以解決，使得一些小問題拖成了大問題，小矛盾積壓成了大隱患，使群眾失去了對(duì)基層組織的信任，被迫向上反映情況，維護(hù)自身權(quán)利。

4 解決策略

我們探討基層政府存在的維穩(wěn)問題，是為了尋找解決辦法，同時(shí)也為政治體制改革提供參考和借鑒。筆者在此對(duì)于如何破解基層政府面臨的維穩(wěn)困境，發(fā)表以下建議來拋磚引玉：

（1）基層政府應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，由習(xí)慣了的強(qiáng)權(quán)治理社會(huì)向依法治理社會(huì)轉(zhuǎn)變。

（2）加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算的制約機(jī)制，嚴(yán)格限制政府在維穩(wěn)方面的任意支出，尤其是用在違反憲法和法律的維穩(wěn)舉措上，凸顯政府依法執(zhí)政、保障民權(quán)的首要職能。

（3）大力推進(jìn)司法改革，禁止司法機(jī)關(guān)和司法人員異化為地方政府維穩(wěn)機(jī)器的情況發(fā)生。促進(jìn)司法獨(dú)立，將司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物收歸中央統(tǒng)一調(diào)配，避免地方政府對(duì)司法的干預(yù)，大幅提高司法人員的待遇，確保司法人員能夠依法公平公正辦案、裁判是非。

（4）加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，加強(qiáng)地方政府對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的依法保障，確保公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受地方政府的非法干預(yù)和侵犯。推動(dòng)“國(guó)退民進(jìn)”，在制度上為公權(quán)力劃定邊界，嚴(yán)禁地方政府打著維穩(wěn)的旗號(hào)來與民爭(zhēng)利。

（5）在社會(huì)管理方面，地方政府應(yīng)該本著“權(quán)力有限”“依法運(yùn)行”的原則來放活社會(huì)，毅然拋棄固有的“集權(quán)思維”和“權(quán)力維穩(wěn)”管控社會(huì)模式，大膽創(chuàng)新以權(quán)利為導(dǎo)向來依法治理社會(huì)的模式，彰顯政府對(duì)于憲法賦予公民權(quán)利的依法保障職能，從而讓管理與被管理、政府與公民之間的關(guān)系更為和諧美好。

（6）各級(jí)政府應(yīng)廣開言路、支持公民訴求表達(dá)。這樣既有助于政府在治理社會(huì)方面全面了解情況，又有助于舒緩民怨、化解公民與政府之間的對(duì)立情緒。關(guān)鍵是政府對(duì)其與公民之間關(guān)系要有正確認(rèn)識(shí)，不要再像以前那樣將公民作“刁民”和“敵人”來對(duì)待，正確認(rèn)識(shí)到政府維穩(wěn)與公民維權(quán)不是對(duì)立關(guān)系，而是統(tǒng)一關(guān)系，只有將公民維權(quán)處理好了，政府維穩(wěn)自然迎刃而解了。那種視公民維權(quán)為社會(huì)不穩(wěn)定因素的做法，必然導(dǎo)致某些地方政府為了維穩(wěn)而千方百計(jì)壓制公民維權(quán)（比如法院不予立案、限制律師參與維權(quán)、禁止媒體報(bào)道等），公民的維權(quán)之路被政府堵塞之后，勢(shì)必要采取非法律手段來對(duì)抗政府。

其實(shí)，公民依法維權(quán)，充分表明了他們對(duì)現(xiàn)有政府和制度的認(rèn)可，并對(duì)政府給予了充分的信任和期望，這不會(huì)威脅到現(xiàn)有的社會(huì)穩(wěn)定，還會(huì)督促政府遵守憲法和法律，促進(jìn)現(xiàn)有政府治理社會(huì)的長(zhǎng)治久安。因此，政府引導(dǎo)百姓依法維權(quán)才能實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)穩(wěn)定。

5 結(jié)論

地方政府確保當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定既是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，又是當(dāng)?shù)匕l(fā)展所需的必要條件。但是，以犧牲法治建設(shè)來滿足無理的、甚至非法的利益訴求來求得暫時(shí)的“穩(wěn)定”，顯然被實(shí)踐證明了是得不償失、貽害無窮的。只有在法治框架下依照法定程序來公開公平公正地解決矛盾、化解糾紛、依法維穩(wěn)，才是明智之舉。這樣做，不僅有利于解決矛盾，而且還能使民眾對(duì)政府的利益預(yù)期納入法治治理的范圍，更有利于促進(jìn)我國(guó)法治化的進(jìn)程。

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作者簡(jiǎn)介：張?zhí)飩悾?966-），男，四川洪雅人，漢族，碩士，中共洪雅縣委黨校法學(xué)講師，主要從事于憲法與行政法、憲政與依法治國(guó)方面的研究。