我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度優(yōu)化研究

摘 要：黨的十九屆五中全會提出，要推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是一個系統(tǒng)工程，關(guān)系到方方面面，我們必須遵循習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，在國家層面加強頂層設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，通過加強科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)、拓寬人民群眾參與、建設(shè)全天性生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺等完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè);生態(tài)環(huán)境監(jiān)管;監(jiān)管體制

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.10.052

習(xí)近平總書記提出，“綠水青山就是金山銀山。” 黨的十九屆五中全會提出，要推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。然而舊的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制已經(jīng)漸漸滯后于生態(tài)文明建設(shè)實際，因此，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，為生態(tài)文明建設(shè)提供人民需要的制度保障，顯得迫在眉睫。

1 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的含義與構(gòu)成

1.1 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的含義

監(jiān)管指的是監(jiān)督和管理，監(jiān)督有考察、督促的含義，而管理是為了推動某項工作能夠順利完成，有保管、料理的含義，因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管指的是為了實現(xiàn)人與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡，采取有效的監(jiān)督和管理方式來促進人與生態(tài)環(huán)境之間的友好相處，確保生態(tài)資源能夠得到有效的開發(fā)與利用，以防生態(tài)環(huán)境破壞對社會、經(jīng)濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展造成消極的影響作用，是對一系列監(jiān)督和管理手段與行為的統(tǒng)稱。

1.2 我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的構(gòu)成

依據(jù)我國《環(huán)境保護法》第七條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護部門對于全國的環(huán)境保護工作具有統(tǒng)一管理權(quán)，地方政府對當?shù)氐沫h(huán)境保護工作具有監(jiān)督管理權(quán)，享有優(yōu)先權(quán)限。同時，環(huán)境相關(guān)部門可以依照法律規(guī)定對環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。縣級的土地、林木業(yè)、農(nóng)業(yè)水利等相關(guān)部門，依照法律對資源進行保護與監(jiān)管。黨的十九大報告提出要設(shè)立自然資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，就是為了進一步加強我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，履行生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)，更好地推進生態(tài)文明建設(shè)。

我國現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是中央與地方共同發(fā)力的管理模式，中央為統(tǒng)管部門、地方為分級部門、兩種部門共同進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職能?！董h(huán)境保護法》確定了我國的監(jiān)管體制組成：統(tǒng)管部門是指環(huán)境保護行政主管部門;分管部門有國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊環(huán)境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，負責(zé)對污染防治實施監(jiān)督管理，縣級以上人民政府的有關(guān)部門，如土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利部門也相繼成立環(huán)境保護監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)對自然資源保護實施。我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門從無到有，從弱到強，進行了不斷改革，體制職能逐步完善。1984年成立了國家環(huán)境保護局，將環(huán)境保護工作獨立出來;2008年7月，國家環(huán)境保護局升格為環(huán)境保護部，成為國務(wù)院組成部門，進一步擴大了相關(guān)職能職責(zé)。2018年3月，通過優(yōu)化與重組建立了生態(tài)環(huán)境部，形成了新的監(jiān)管形勢，使中央與地方的監(jiān)管權(quán)責(zé)更加明確，形成了中國特色的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系。

2 我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的實施現(xiàn)狀

2.1 我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)容

我國的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與我國多城市的國情相符合，中央為主、地方監(jiān)管為輔相結(jié)合。一方面，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制規(guī)定給予中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、地方自主權(quán)，使兩者能夠共同發(fā)揮監(jiān)管作用，在中央設(shè)置了生態(tài)環(huán)境部，地方設(shè)立了相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境局，實施環(huán)境保護與監(jiān)管工作，對我國生態(tài)環(huán)境進行合理的宏觀調(diào)控，同時提升地方生態(tài)環(huán)境部門的工作積極性。另一方面，將統(tǒng)一監(jiān)管和地方的部門分工監(jiān)管結(jié)合起來，中央發(fā)揮統(tǒng)一管理職能，根據(jù)我國的相關(guān)法律法規(guī)對地方生態(tài)環(huán)境工作進行監(jiān)管與指導(dǎo)，各級地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門受中央管轄，完成生態(tài)環(huán)境保護工作，進行統(tǒng)一管理與監(jiān)管。我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制旨在發(fā)揮中央與地方的作用，將兩者緊緊聯(lián)系在一起，中央發(fā)揮調(diào)控功能，地方發(fā)揮監(jiān)督與督促的整改功用，兩者相互結(jié)合，相互影響，共同奠定了我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的框架。

2.2 我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的方式

我國生態(tài)環(huán)境管理屬于“現(xiàn)象”治理，往往習(xí)慣于“哪里有污染哪里治理”模式，較少注重從根源上減少原料的消耗，在過程中注重可循環(huán)資源、從產(chǎn)出上減少廢棄物的排放，從而達成生態(tài)環(huán)境治理與預(yù)防的目的。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問題方面，只強調(diào)發(fā)現(xiàn)污染的現(xiàn)象才去采取措施治理污染措施，招致生態(tài)環(huán)境治理的技術(shù)難度大，治理的本錢更高，很難完成經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者的協(xié)調(diào)，同時也對生態(tài)環(huán)境造成了不易修復(fù)式的毀壞。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管隊伍建設(shè)方面，隨著時代的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的范圍不斷擴大，有的地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門人員隊伍建設(shè)不到位，監(jiān)管人員不足，監(jiān)管手段匱乏，約束力和制裁能力不足，跟不上時代發(fā)展的要求，缺乏必備的理論知識和實際經(jīng)驗，使得生態(tài)環(huán)境監(jiān)管顯得力不從心，導(dǎo)致地方生態(tài)環(huán)境部門在地方經(jīng)濟上與環(huán)境保護發(fā)生利益沖突時，處于被動地位，犧牲環(huán)境利益，為“經(jīng)濟利益”讓道。

2.3 我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的效果

在環(huán)境違法案的數(shù)據(jù)上，同比增長的數(shù)據(jù)越來越大，這說明了我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的壓力越來越大，更加凸顯出生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的必要性。比如，2020年1月10日，山東省生態(tài)環(huán)境廳召開2020年度首場新聞發(fā)布會，全面通報2019年全省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法情況，2019年山東省各級生態(tài)環(huán)境部門立案查處環(huán)境違法案件16585件，罰款金額10.98億元，辦理移送拘留案件572件、環(huán)境污染犯罪案件120件，處罰數(shù)量和金額位居全國前列?？梢?，我國生態(tài)環(huán)境部門加大了對環(huán)境違法問題的懲罰力度，但是仍然缺乏從根源上解決環(huán)境問題的手段與預(yù)防機制。因此，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管必須堅持高壓態(tài)勢，保持鐵腕治污，嚴厲打擊、嚴罰重懲，堅定制止和懲罰毀壞生態(tài)環(huán)境的行為，為我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管創(chuàng)造良好的氛圍，減少環(huán)境保護的壓力。

3 我國現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制實施障礙

3.1 地方政府、相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)落實不到位

我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管實行以“中央為中心，地方為主導(dǎo)”的監(jiān)督管理模式。在中央的指導(dǎo)下，各地方政府生態(tài)環(huán)境部門有權(quán)依據(jù)《環(huán)境保護法》開展相關(guān)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，但是由于地方行政、政治、經(jīng)濟、環(huán)境之間的關(guān)系相互交錯，地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門無法快速有效地建立起完善監(jiān)管流程?？v觀地方政府部門處理污染事件的報道，由群眾舉報而發(fā)現(xiàn)污染問題的占90%，這充分說明了地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不到位。究其原因，主要是地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力薄弱，各部門生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能橫向擴散，上下級環(huán)保部門縱向區(qū)分、跨地域環(huán)保部門地區(qū)聯(lián)絡(luò)難，不能及時有效發(fā)揮作用。生態(tài)環(huán)境保護的主體多樣，執(zhí)法主體分別在林業(yè)、土地、水利、海洋資源等資源開發(fā)部門，環(huán)保部門難以實施并聯(lián)監(jiān)管。

3.2 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管受到地方保護主義的影響

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法始終面臨一些新情況新問題，因為地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制不健全等多種因素的制約，在環(huán)境執(zhí)法中很多問題都沒有得到很好地解決，法律依據(jù)難、執(zhí)法根據(jù)難、違法糾正難等現(xiàn)象仍然比較突出。比如，2018年4月，山西省洪洞縣三維集團長年違反法律傾倒工業(yè)廢渣和排放生產(chǎn)污水，對方圓幾里的村莊造成嚴重的污染。在這一污染事件中，當?shù)丨h(huán)保部門負責(zé)人對環(huán)境問題表示無奈，認為他們政府監(jiān)管部門也有難處，因為企業(yè)與村莊有利益的瓜葛，這體現(xiàn)了地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的難處。這起事件的背后，充分反映了地方保護主義對環(huán)境監(jiān)管提出的挑戰(zhàn)。當然，有的地方政府注重經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境保護，強調(diào)“發(fā)展優(yōu)先，保護在后”“特事特辦”，以地方政府名義出臺“土政策”“土規(guī)定”，在人民群眾的眼皮下保護環(huán)境違法行為，給環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督管理設(shè)置阻礙，導(dǎo)致不少“特權(quán)”企業(yè)一直游離于環(huán)境監(jiān)管之外。

3.3 跨區(qū)域和跨流域的環(huán)境問題對環(huán)境監(jiān)管提出新的要求

我國將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”建設(shè)以來，不斷調(diào)整生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機制與機構(gòu)，以適應(yīng)發(fā)展要求。但是對于跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)環(huán)境污染問題，目前我國環(huán)境監(jiān)管部門仍然很難有效解決。縱觀各種污染案例，水污染、土壤污染占據(jù)大部分，由工業(yè)企業(yè)造成污染的數(shù)不勝數(shù)。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管更重要的是做到預(yù)防工作，要想讓企業(yè)不敢污染、不能污染，就需要協(xié)調(diào)地方政府各部門之間的關(guān)系，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)環(huán)境污染的問題，完善我國的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。

3.4 生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的隊伍建設(shè)落后

“為政之要，莫先于用人”。要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的作用，隊伍建設(shè)顯得十分重要，要求監(jiān)管人員自身能力過硬，才能更好地為人民服務(wù)。比如，2019年6月，上蔡縣一個空氣質(zhì)量監(jiān)測站距離當?shù)卮迕駝⑴考业柠溙镙^近，有關(guān)部門擔(dān)心她用收割機割麥會造成揚塵，影響了空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，因此，當?shù)乇O(jiān)管部門禁止她用收割機，而只能用手割麥。這件事件充分說明了地方監(jiān)管隊伍建設(shè)存在問題。

4 我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的優(yōu)化路徑

4.1 以科學(xué)技術(shù)推動生態(tài)環(huán)境監(jiān)管

完善的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制需要科學(xué)技術(shù)的支持，有了科學(xué)技術(shù)的支持，才能更好地發(fā)揮作用?？茖W(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展有助于從源頭上解決污染問題，從而很好地完成環(huán)境保護任務(wù)。通過科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，利用更加科學(xué)環(huán)保的生產(chǎn)技術(shù)，利用科學(xué)設(shè)備來加強對生態(tài)環(huán)境的實時監(jiān)測，是加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的必然要求。利用科學(xué)技術(shù)對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管分為對人和組織的檢查與管理。一是通過科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)立對環(huán)境監(jiān)管人員的檢查，建立個人績效考核制度?？己瞬粌H能促進人能動的積極性，更能保護人的危機意識，從而避免當權(quán)者違法亂紀的行為，為他們設(shè)置自我檢查的警戒線。二是對組織部門的檢查，建立完善的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，通過網(wǎng)絡(luò)等科學(xué)技術(shù)，做到及時發(fā)現(xiàn)問題，快速解決問題，達到減少污染、減少利益損失的目的。

4.2 建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)

對我國新時代生態(tài)環(huán)境保護法做出改變敲響了改革的鐘聲。目前我國生態(tài)環(huán)境保護法包括中華人民共和國礦產(chǎn)資源法、中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國森林法等，涉及種類多、細節(jié)多，但也對地方政府各個部門之間的協(xié)作產(chǎn)生了一定的挑戰(zhàn)，尤其是對解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境違法行為、地方保護主義等問題產(chǎn)生了一定難度，因此，我們要建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)，有據(jù)可依、有法可依，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的效率。

4.3 鼓勵人民群眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管

監(jiān)管以監(jiān)為主，只有發(fā)揮了監(jiān)督的作用，才能從源頭上改變環(huán)境污染的發(fā)生，極大地降低污染造成的危害。而監(jiān)管不僅僅是政府單獨發(fā)力，而是要充分發(fā)揮人民群眾的積極性，以政府部門監(jiān)管為主，人民群眾監(jiān)管為輔，如此聯(lián)合監(jiān)管才能發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的效用。因此，要在法律普遍承認的基礎(chǔ)上建立公民舉報制度，提升人民群眾的環(huán)境保護意識和法律意識，提高人民群眾知法、守法、懂法的自覺性，鼓勵人民群眾參與到生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作中，才能充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，主動監(jiān)督企業(yè)環(huán)境違法行為，奠定我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的社會基礎(chǔ)。

4.4 建設(shè)全天性生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺

地方政府監(jiān)管是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的先行軍，因此，確立地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，通過科學(xué)技術(shù)整合信息，開發(fā)生態(tài)環(huán)境舉報、處理等相關(guān)軟件，發(fā)展地方政府生態(tài)環(huán)境檢測設(shè)備，運用無人機等高科技設(shè)備，不斷增強政府提前發(fā)現(xiàn)污染問題的能力，建立全天性、全時段、全面性的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺。

參考文獻

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[2]劉靜.我國環(huán)境規(guī) 制效率測評研究[D].西安：西安理工大學(xué)，2010.

基金項目：國家社科基金一般項目“農(nóng)村人居環(huán)境與居民健康治理研究”（20BKS009）。

作者簡介：冼解琪（1979- ），女，苗族，廣西桂林人，桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院教師，主要從事生態(tài)治理研究。