基層央行審計(jì)整改評(píng)估的實(shí)踐與思考

程開文 肖紅司

審計(jì)整改作為審計(jì)閉環(huán)中的最后一環(huán)，是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的重要延伸，也是審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能能否發(fā)揮作用的最終體現(xiàn)。審計(jì)整改評(píng)估的目的就是對(duì)審計(jì)對(duì)象整改措施的落實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)，對(duì)整改效果進(jìn)行驗(yàn)收，對(duì)整改結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)，從而持續(xù)推進(jìn)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。2020年，中國(guó)人民銀行怒江傈僳族自治州中心支行將審計(jì)整改評(píng)估作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，提出了具體要求和目標(biāo)，并進(jìn)行積極實(shí)踐，取得了較好的成效。

一、對(duì)內(nèi)部審計(jì)整改評(píng)估的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

（一）開展審計(jì)整改評(píng)估是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的重要舉措

國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕48號(hào)）是指導(dǎo)審計(jì)工作科學(xué)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，其明確要求狠抓審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改落實(shí)，要將整改納入督查督辦事項(xiàng)，要建立整改檢查跟蹤機(jī)制。《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號(hào)）規(guī)定，單位應(yīng)當(dāng)建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改機(jī)制，明確被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人?！吨泄仓袊?guó)人民銀行委員會(huì)關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》（銀黨〔2019〕40號(hào)）在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，內(nèi)審部門要加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的深層次分析和運(yùn)用，并采取通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)提示、后續(xù)審計(jì)等方式，協(xié)助主要負(fù)責(zé)人履行整改責(zé)任，督促相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門不斷完善制度、加強(qiáng)管理。審計(jì)整改評(píng)估就是狠抓審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)的積極探索，不斷推進(jìn)審計(jì)整改取得實(shí)效。

（二）開展審計(jì)整改評(píng)估是推動(dòng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)落地的主要措施

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、揭露問(wèn)題、抓好整改是內(nèi)部審計(jì)工作不可缺少的三個(gè)步驟。內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)是提升審計(jì)效用的關(guān)鍵時(shí)期，只注重發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和揭露問(wèn)題而忽視督促整改，即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也會(huì)不了了之，審計(jì)的最終目的就不能實(shí)現(xiàn)，審計(jì)的作用就會(huì)大打折扣。通過(guò)審計(jì)整改評(píng)估，督導(dǎo)整改進(jìn)程，嚴(yán)格把控整改質(zhì)量，準(zhǔn)確核定整改措施的有效性，對(duì)整改效果進(jìn)行驗(yàn)收，杜絕虛假整改、敷衍整改、書面整改，釋放審計(jì)整改不能一陣風(fēng)、走過(guò)場(chǎng)的信號(hào)，倒逼審計(jì)查出問(wèn)題徹底整改落實(shí)到位，切實(shí)做好審計(jì)工作“后半篇文章”。

（三）開展審計(jì)整改評(píng)估是推進(jìn)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量不斷提升的有力手段

審計(jì)整改評(píng)估要求對(duì)審計(jì)報(bào)告提出的整改措施落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤，這同時(shí)也是對(duì)審計(jì)報(bào)告質(zhì)量的一次檢查，審計(jì)發(fā)現(xiàn)是否浮于表面，審計(jì)證據(jù)是否充分，是否存在過(guò)度審計(jì)導(dǎo)致行為失范，審計(jì)建議是否過(guò)于原則化、籠統(tǒng)化，缺乏可操作性等，審計(jì)報(bào)告不再是列舉罪狀的“起訴書”，還必須針對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提出切實(shí)可行的整改意見和建議，并得到被審計(jì)單位的認(rèn)可和改進(jìn)。這就要求審計(jì)組必須抓緊抓實(shí)每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)細(xì)節(jié)的質(zhì)量控制，不僅善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，還要針對(duì)管理和控制中存在的問(wèn)題提出富有成效的意見和建議，從而倒逼內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量不斷提升，審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力不斷提高。

二、主要做法

（一）總體思路

本次審計(jì)整改評(píng)估的主要任務(wù)，是探索運(yùn)用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的方法對(duì)基層央行內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)情況進(jìn)行量化打分，圍繞審計(jì)整改工作全過(guò)程，收集整改落實(shí)的相關(guān)證據(jù)資料，發(fā)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改工作中的不足，促進(jìn)審計(jì)整改評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的建立，從而指導(dǎo)基層央行整改工作規(guī)范有序開展。

（二）主要做法

1.建立“四步走”工作機(jī)制。怒江中支確立了“邊學(xué)邊干，探索前進(jìn)，集體研討，逐步完善”的工作理念，制訂了審計(jì)整改評(píng)估“四步走”工作機(jī)制，即第一步，提出初步設(shè)想，制定審計(jì)整改評(píng)估手冊(cè);第二步，與審計(jì)對(duì)象溝通，聽取各方意見，修訂完善審計(jì)整改評(píng)估手冊(cè);第三步，根據(jù)審計(jì)整改評(píng)估手冊(cè)制定審計(jì)整改評(píng)估打分表，開展審計(jì)整改試評(píng)估工作;第四步，總結(jié)完善，形成審計(jì)整改評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

2.創(chuàng)建“三維度四等次”整改評(píng)估方法?！叭S度”即通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子維度、主責(zé)部門維度、整改效果維度分別對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)，“四等次”即按照“優(yōu)秀”“合格”“基本合格”“不合格”四個(gè)等次，對(duì)審計(jì)整改效果做出最終結(jié)論，并對(duì)“基本合格”等次的審計(jì)對(duì)象提出進(jìn)一步整改要求，對(duì)“不合格”等次的審計(jì)對(duì)象移交紀(jì)委監(jiān)察部門進(jìn)行約談。

3.形成審計(jì)整改評(píng)估操作手冊(cè)。由所有審計(jì)人員各自擬定《審計(jì)整改評(píng)估打分表》初稿，指定專人對(duì)打分表進(jìn)行整理后召開研討會(huì)，對(duì)打分表的內(nèi)容一一進(jìn)行論證分析，制定了《審計(jì)整改評(píng)估操作手冊(cè)》初稿。通過(guò)“理論-實(shí)踐-再理論-再實(shí)踐”的過(guò)程，選擇發(fā)現(xiàn)問(wèn)題少、整改落實(shí)相對(duì)容易的項(xiàng)目先行進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合評(píng)估情況修訂完善操作手冊(cè)中存在的不足，提升操作手冊(cè)的實(shí)用性，再穩(wěn)步推進(jìn)到覆蓋上年開展審計(jì)項(xiàng)目，最終形成具有指導(dǎo)性的《審計(jì)整改評(píng)估操作手冊(cè)（試行）》。

4.開展審計(jì)整改試評(píng)估。按照《審計(jì)整改評(píng)估操作手冊(cè)（試行）》編制《審計(jì)整改評(píng)估打分表》，并對(duì)上年度上級(jí)行對(duì)怒江中支的預(yù)算管理審計(jì)和怒江中支開展的固定資產(chǎn)同級(jí)專項(xiàng)審計(jì)兩個(gè)項(xiàng)目開展審計(jì)整改評(píng)估。評(píng)估通過(guò)翻閱資料、現(xiàn)場(chǎng)查看、談話等方式進(jìn)行，涉及分管行領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、具體經(jīng)辦人員和與發(fā)現(xiàn)問(wèn)題相關(guān)的其他部門人員。調(diào)閱資料包括黨委會(huì)、行辦會(huì)、科務(wù)會(huì)會(huì)議記錄，2019年以來(lái)會(huì)計(jì)憑證、固定資產(chǎn)管理相關(guān)資料以及與評(píng)估內(nèi)容相關(guān)的文件、制度等。并根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估情況，出具評(píng)估報(bào)告。

三、取得的成效

（一）針對(duì)審計(jì)整改評(píng)估工作本身取得的成效

一是制定了《審計(jì)整改評(píng)估操作手冊(cè)（試行）》。手冊(cè)詳細(xì)規(guī)定了評(píng)估的維度、要點(diǎn)、調(diào)閱資料、方法和重點(diǎn)，是審計(jì)整改評(píng)估工作開展的具體指引。手冊(cè)密切關(guān)注審計(jì)整改的及時(shí)性、針對(duì)性、真實(shí)性、有效性和全面性，針對(duì)審計(jì)整改工作的研究部署、采取的整改措施、落實(shí)措施的具體行動(dòng)、取得的成效和整改覆蓋的范圍進(jìn)行評(píng)估，按照權(quán)重對(duì)每條評(píng)估要點(diǎn)賦予相應(yīng)的分值，并制定打分的標(biāo)準(zhǔn)。二是編制《審計(jì)整改評(píng)估打分表》，對(duì)評(píng)估證據(jù)資料、得分、扣分及原因說(shuō)明均一一記錄。三是編制《審計(jì)整改評(píng)估報(bào)告》。報(bào)告包括審計(jì)項(xiàng)目情況、審計(jì)整改落實(shí)情況、審計(jì)整改評(píng)估情況、審計(jì)整改評(píng)價(jià)及分析。怒江中支審計(jì)整改評(píng)估工作初具雛形，經(jīng)過(guò)接下來(lái)的實(shí)踐探索和完善，將取得階段性成果。

（二）針對(duì)審計(jì)整改工作取得的成效

一是審計(jì)整改工作受到行領(lǐng)導(dǎo)的重視。領(lǐng)導(dǎo)層召開黨委會(huì)對(duì)審計(jì)整改進(jìn)行安排部署，行領(lǐng)導(dǎo)以身作則，帶頭參與整改，審計(jì)整改不再作為內(nèi)審一個(gè)部門的事，而成為行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和相關(guān)業(yè)務(wù)部門配合的工作，“審計(jì)整改黨委主責(zé)，人人有責(zé)”的理念正在形成。 二是促進(jìn)內(nèi)審和業(yè)務(wù)部門對(duì)審計(jì)整改的認(rèn)識(shí)和理解。評(píng)估工作通過(guò)與被審計(jì)部門相關(guān)人員的交流，了解審計(jì)整改過(guò)程中的難點(diǎn)，特別是內(nèi)審和業(yè)務(wù)部門之間的分歧，通過(guò)大量的溝通，加深了雙方對(duì)對(duì)方工作的認(rèn)識(shí)和理解，從而制定出更合理更科學(xué)的整改措施，提升了審計(jì)整改的針對(duì)性和有效性。三是審計(jì)整改取得實(shí)效。通過(guò)審計(jì)整改評(píng)估，被審計(jì)對(duì)象對(duì)審計(jì)整改工作高度重視，制定整改方案，細(xì)化整改責(zé)任，加強(qiáng)督察督辦，認(rèn)真落實(shí)整改責(zé)任。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題基本得到了有效整改，一時(shí)難以整改的問(wèn)題也都通過(guò)建立長(zhǎng)效機(jī)制，制定、修訂完善規(guī)章制度，加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方式，在進(jìn)一步積極改進(jìn)中。在開展評(píng)估的兩個(gè)項(xiàng)目中，2019年怒江中支固定資產(chǎn)同級(jí)專項(xiàng)審計(jì)整改率為100%，整改評(píng)估等次為優(yōu)秀;2019年昆明中支對(duì)怒江中支的預(yù)算管理審計(jì)整改率為整改率78.57%，整改評(píng)估等次為合格。

（三）針對(duì)審計(jì)工作質(zhì)量取得的成效

評(píng)估工作對(duì)內(nèi)審部門和審計(jì)人員的“沖擊”很大，審計(jì)部門和審計(jì)人員意識(shí)到整改意見的重要性。審計(jì)整改評(píng)估是建立在有操作性的整改意見之上的，審計(jì)整改意見不僅要保證規(guī)范化制度落到實(shí)處，又要符合客觀實(shí)際需要，而且還要考慮成本效益原則，整改的成本超越了問(wèn)題本身存在的成本，整改的意義就不復(fù)存在。審計(jì)整改意見必須站在風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)控缺陷完善、損失停止、盤活資金及實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理的角度，讓人信服，無(wú)可爭(zhēng)辯，整改建議空洞，最終整改評(píng)估也將變成形式，這與開展審計(jì)整改評(píng)估的初衷背道而馳。而有質(zhì)量的審計(jì)建議必須對(duì)癥下藥，站在提高效率、效果及效益等角度提出，不能浮于表面，看不到存在問(wèn)題的本質(zhì)原因，這是對(duì)審計(jì)部門和審計(jì)人員提出的更高要求。同時(shí)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的質(zhì)量也提出了更高的要求，是非曲直要分得清清楚楚，審計(jì)證據(jù)要充分正確，審計(jì)結(jié)論要明明白白，審計(jì)整改評(píng)估才能有序開展。上述認(rèn)識(shí)，促使審計(jì)部門和審計(jì)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，增強(qiáng)職業(yè)勝任能力，增強(qiáng)工作責(zé)任心，推動(dòng)內(nèi)審工作質(zhì)量不斷提高;另一方面，也提高了審計(jì)人員主動(dòng)防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)。

四、問(wèn)題及建議

（一）幾個(gè)問(wèn)題

1.內(nèi)審整改評(píng)估制度尚未建立。一方面，內(nèi)審工作制度缺位，審計(jì)整改評(píng)估缺少明確要求。總行層面內(nèi)審工作制度有關(guān)審計(jì)整改評(píng)估的內(nèi)容尚無(wú)明確規(guī)定，僅在《中共中國(guó)人民銀行委員會(huì)關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見》（銀黨〔2019〕40號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）中提及“可采取通報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)提示、后續(xù)審計(jì)等方式，協(xié)助主要負(fù)責(zé)人履行整改責(zé)任，督促相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門不斷完善制度、加強(qiáng)管理”，對(duì)是否開展審計(jì)整改評(píng)估以及如何開展并無(wú)明確規(guī)定及具體要求。另一方面，人民銀行內(nèi)審工作制度中對(duì)審計(jì)整改不力及審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題屢查屢犯并沒(méi)有懲戒措施，審計(jì)對(duì)象缺乏剛性約束。

2.整改評(píng)估工作重視不夠。一是領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)審計(jì)整改評(píng)估重視不夠。自2018年總行將審計(jì)方面的重要工作納入黨委討論和決定的重要事項(xiàng)，2019年印發(fā)《指導(dǎo)意見》以來(lái)，內(nèi)審環(huán)境持續(xù)向好，領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)審計(jì)計(jì)劃和審計(jì)開展情況日益重視，但對(duì)審計(jì)整改效果關(guān)注不夠，缺乏實(shí)地監(jiān)督核查工作的安排部署，無(wú)法保證整改落到實(shí)處。二是內(nèi)審部門對(duì)審計(jì)整改評(píng)估重視不夠。當(dāng)前基層央行內(nèi)審部門不斷深化內(nèi)審工作，注重審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量、審計(jì)領(lǐng)域拓展、審計(jì)方法創(chuàng)新，但對(duì)審計(jì)整改評(píng)估的重視程度不夠，重審計(jì)、輕整改或者只注重整改報(bào)告、不注重整改實(shí)效的現(xiàn)象依然存在。

3.整改評(píng)估效果效率亟需提升。一是評(píng)估手段單一。根據(jù)內(nèi)審工作制度，內(nèi)審部門對(duì)審計(jì)整改評(píng)估的督查手段是后續(xù)審計(jì)，后續(xù)審計(jì)需列入年度計(jì)劃，并按規(guī)定審計(jì)程序開展，耗費(fèi)時(shí)間精力較多，與原審計(jì)時(shí)點(diǎn)間隔較長(zhǎng)，時(shí)間滯后，且基層央行后續(xù)審計(jì)通常很難做到對(duì)上年審計(jì)項(xiàng)目全覆蓋。二是內(nèi)審部門對(duì)審計(jì)整改評(píng)估獨(dú)木難支。目前審計(jì)整改評(píng)估由內(nèi)審部門獨(dú)自承擔(dān)，但內(nèi)審部門把絕大部分的精力投入到審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施中，對(duì)整改評(píng)估仍力不從心，也不可能在審計(jì)整改后開展持續(xù)的評(píng)估。同時(shí)，紀(jì)委監(jiān)察部門擔(dān)負(fù)巡察職責(zé)，辦公室擔(dān)負(fù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改的督察督辦職責(zé)，組織人事部門擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督職責(zé)，如果上述監(jiān)督部門能夠建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將極大整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，提升審計(jì)整改評(píng)估的有效性。

4.整改評(píng)估缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前，審計(jì)整改標(biāo)準(zhǔn)的判定沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，開展整改評(píng)估均是按照自己對(duì)審計(jì)意見的理解進(jìn)行，再加上部分審計(jì)意見要求不明確，導(dǎo)致評(píng)估部門和整改部門在整改判斷標(biāo)準(zhǔn)上尺度不一，在采取的整改措施上爭(zhēng)論不休，對(duì)整改結(jié)果的判定各執(zhí)一詞，甚至形成對(duì)立。

（二）幾點(diǎn)建議

1.建立健全審計(jì)整改評(píng)估制度，開創(chuàng)審計(jì)整改評(píng)估新局面。一是健全人民銀行內(nèi)審工作制度，增加審計(jì)整改評(píng)估的相關(guān)內(nèi)容，明確整改評(píng)估的工作要求，促使整改評(píng)估工作有據(jù)可依。二是建議建立審計(jì)整改評(píng)估公示通報(bào)制度，對(duì)審計(jì)整改評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公示，對(duì)評(píng)估涉及問(wèn)題的整改情況進(jìn)行公示，對(duì)整改工作不及時(shí)、不到位或者屢查屢犯的單位或個(gè)人，在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)。三是建議建立審計(jì)整改評(píng)估結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。大力拓展審計(jì)整改評(píng)估結(jié)果運(yùn)用范圍，將審計(jì)整改評(píng)估結(jié)果納入考評(píng)體系，營(yíng)造良好的審計(jì)整改外部環(huán)境。

2.加強(qiáng)審計(jì)整改評(píng)估部門間合作，增加“大監(jiān)督”新內(nèi)容。建立內(nèi)審部門與其他監(jiān)督部門間的審計(jì)整改聯(lián)合評(píng)估制度。審計(jì)整改評(píng)估工作的具體開展，不能僅僅依靠?jī)?nèi)部審計(jì)部門的單一力量，而應(yīng)該是紀(jì)委監(jiān)察部門、組織人事部門和辦公室等諸多部門的共同參與，相互之間互相監(jiān)督，根據(jù)各自職責(zé)范圍開展工作，如，辦公室對(duì)審計(jì)整改工作開展情況進(jìn)行督導(dǎo)和考核，組織人事部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行整改第一責(zé)任人情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，紀(jì)檢部門則是對(duì)以上工作開展起到監(jiān)督約束作用。

3.整合審計(jì)整改評(píng)估工具，健全整改評(píng)估新體系。基層央行要充分運(yùn)用現(xiàn)有各類檢查工具，建立健全現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合、短中長(zhǎng)期相結(jié)合的審計(jì)整改評(píng)估體系，包括跟蹤回訪、業(yè)務(wù)條線檢查、后續(xù)審計(jì)等現(xiàn)場(chǎng)檢查工具，以及借助計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)工具進(jìn)行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析的非現(xiàn)場(chǎng)檢查工具，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)整改情況全面持續(xù)立體的有效監(jiān)督檢查，提升審計(jì)整改評(píng)估的及時(shí)性和有效性。

4.明確審計(jì)整改評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)成審計(jì)整改評(píng)估新共識(shí)。提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平，針對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提出切實(shí)可行的審計(jì)意見。通過(guò)明晰的審計(jì)意見來(lái)評(píng)估審計(jì)整改工作，在一定程度上避免了評(píng)估人員的主觀判定，可減少意見分歧，達(dá)成共識(shí)。如提出責(zé)令改正、調(diào)整賬務(wù)、限期追回、補(bǔ)充完善資料、追究責(zé)任等審計(jì)意見，操作性強(qiáng)，標(biāo)準(zhǔn)明確。同時(shí)，對(duì)不同的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要區(qū)別對(duì)待，具體問(wèn)題具體分析，如有持續(xù)影響的問(wèn)題可分階段進(jìn)行整改認(rèn)定，對(duì)既成事實(shí)無(wú)法整改且未造成損失的事項(xiàng)，應(yīng)把加強(qiáng)管理作為整改手段予以認(rèn)可。

作者單位：中國(guó)人民銀行怒江州中心支行