OECD規(guī)制影響評價制度及其對中國重大科技決策評價制度之啟示
——兼論《科技進步法》第十三條

程 沙

(廣東金融學院 法學院，廣東 廣州 510521)

0 引言

加強制度建設(shè)，完善重大科學技術(shù)決策規(guī)則和程序，建立規(guī)范的科技決策評價機制，是推進科技決策科學化、民主化的重要途徑。《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006～2020年)》提出，健全國家科技決策機制，完善國家重大科技決策議事程序，形成規(guī)范的咨詢和決策機制，是推進科技管理體制改革的重點。可見，建立健全重大科技決策評價制度，明確政府在科技規(guī)劃和決策中的職責有較強的現(xiàn)實意義。黨的十九屆四中全會關(guān)于《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)繼續(xù)完善科技創(chuàng)新體制機制，要求 “健全符合科研規(guī)律的科技管理體制和政策體系，改進科技評價體系”。2020年4月17日發(fā)布的《十三屆全國人大常委會強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃》已經(jīng)明確將《科技進步法》列入修改計劃之中。當前，我國正面臨百年未有的大變局，歷史經(jīng)驗表明，大變局、大危機到來時，誰的戰(zhàn)略站位更高，誰便更容易被賦予重塑后危機時代的力量。尤其是自2019年底“新冠”疫情爆發(fā)以來，全球經(jīng)濟向數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的步伐明顯加快，科學技術(shù)對國民經(jīng)濟的引領(lǐng)作用更加突出。事實上，無論是從科技自身重要性角度看，還是從決策科學化、民主化角度看，都應(yīng)建立健全科技決策尤其是重大科技決策評價機制。一方面，科技的作用在任何國家或領(lǐng)域都不容忽視；另一方面，在強調(diào)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化大背景下，決策機制的現(xiàn)代化亦是題中之意。本文在此背景下，以發(fā)展眼光重新審視《科技進步法》中與重大科技決策評價制度有關(guān)的規(guī)定，并作一些深入探討。同時，在行政行為類型化理論中，科技決策作為一種具體行政行為是規(guī)制的一種表現(xiàn)形式，也是我國科技決策及管理制度現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。作為西方規(guī)制治理改革重要成果之一的規(guī)制，其對評價制度的影響(Regulatory Impact Assessment，RIA)在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)成員國中已經(jīng)取得良好成效，為完善中國重大科技決策評價制度提供了有益借鑒。

1 規(guī)制與規(guī)制影響評價

規(guī)制(regulation)一詞源于經(jīng)濟學，其隨著市場失靈的出現(xiàn)而產(chǎn)生和發(fā)展。而且，現(xiàn)代規(guī)制理論不斷演化，已經(jīng)延伸至政治學和法學等更加廣泛的學科范疇。英語中regulation 一詞的含義是指以法律、規(guī)章、政策、制度來約束和規(guī)范經(jīng)濟主體的行為，抑或是有規(guī)定的管理或有法律規(guī)范的制約[2]?？梢?，規(guī)制本身并非指代某一具體的行政行為，更像是一個由特定主體實施的一系列具體行政行為的集合，這些行政行為針對經(jīng)濟生活和社會管理中的具體目標，既包括抽象行政行為，又包括傳統(tǒng)行政行為理論中已經(jīng)被類型化了的行政行為，如行政許可、行政強制和行政處罰等。我國一直以來受行政行為類型化理論的影響，對行政活動形式的研究更多以靜態(tài)方式進行，不同的行政活動形式被割裂開來。而在翻譯regulation一詞時，國內(nèi)學者采用“規(guī)制”而非“立法”或者其它某種稱謂的目的也是希望能涵蓋這個詞的全部含義，即既包括政府部門的法規(guī)制定(這也是最主要的部分)，又包括政府對大型項目和規(guī)劃實施監(jiān)管等行為[3]。誠然，規(guī)制本身并非某一具體的行政行為，且國內(nèi)并沒有與國外“規(guī)制”完全相對應(yīng)的概念，但結(jié)合傳統(tǒng)行政行為類型化理論不難發(fā)現(xiàn)，決策作為政府的一種基礎(chǔ)性行為實際上也是一種被類型化了的具體行政行為，是規(guī)制在行政行為上的一種表現(xiàn)形式。我國的科技決策尤其是重大科技決策作為政府行使決策權(quán)的一種表現(xiàn)形式，當然也屬于“規(guī)制”的一種。

規(guī)制影響評價的英文是Regulatory Impact Analysis或Regulatory Impact Assessment，簡稱RIA。就現(xiàn)有文獻看，主要有兩種譯法：一種是“規(guī)制影響評價”；另一種是“監(jiān)管影響分析”。這種區(qū)別主要源于國內(nèi)學者對regulation不同的譯法：“法規(guī)”、“監(jiān)管”、“管理”和“規(guī)制”。從開始的“法規(guī)”和“監(jiān)管”等演化為近年來法學界一些學者常用的“規(guī)制”，并得到越來越多法律學者的認同和接受，主要是由于學者對西方規(guī)制治理改革(regulatory governance reform)有了進一步的了解，即近些年西方主要發(fā)達國家通過提高政府制定法規(guī)規(guī)章和政策質(zhì)量的方式廣泛開展大范圍政府管理改革，以達到改進政府管理事務(wù)效率并提升其實際效果的目的。一般而言，RIA是指對現(xiàn)行規(guī)制政策進行績效評價以及對擬定的規(guī)制提案進行成本與效益的系統(tǒng)評價，作為支持決策制定的輔助工具，其重點是確保對規(guī)制政策進行系統(tǒng)、嚴格評價，以識別和評估政府規(guī)制政策的潛在影響，量化規(guī)制政策的預期成本和收益；另外，還需要評估該政策在實現(xiàn)其政策目標方面的實際效益，分析是否有更好的替代方法，從而為規(guī)制改革提供支持。

我國現(xiàn)行《科技進步法》第十三條共兩款，其中第一款規(guī)定：“國家完善科學技術(shù)決策規(guī)則和程序，建立規(guī)范的咨詢和決策機制，推進決策的科學化、民主化”,明確指出決策科學化、民主化的要求。同時,在第二款中規(guī)定：“制定科學技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和重大政策，確定科學技術(shù)重大項目、與科學技術(shù)密切相關(guān)的重大項目，應(yīng)當充分聽取科學技術(shù)人員的意見，實行科學決策”,進一步明確了推進決策科學化、民主化的重要途徑，即加強制度建設(shè)、完善科學技術(shù)決策規(guī)則和程序、建立規(guī)范的咨詢和決策機制。總體上看，第十三條是關(guān)于科學技術(shù)決策科學化、民主化的規(guī)定。具體而言，“科學技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和重大政策”以及“科學技術(shù)重大項目、與科學技術(shù)密切相關(guān)的重大項目”在性質(zhì)上屬于政府決策范疇，因此有學者參照行政決策的定義對科技決策內(nèi)涵作了如下概括性界定：“具有法定行政權(quán)的科技行政機關(guān)或有合法權(quán)限的科技部門為實現(xiàn)促進科學進步的目標，依據(jù)既定政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定與選擇活動方案以及作出決策的行為[4]。”重大科技決策作為政府決策的重要內(nèi)容，其科學性和有效性不僅體現(xiàn)為促進科學技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展、優(yōu)化資源配置，還能夠加快經(jīng)濟增長、提高國家競爭力，而“科技創(chuàng)新能否取得成功，取決于自身技術(shù)水平和市場需求，更取決于制度對其是否接納和支持[5]”?？傮w而言，我國科技決策評價制度尚處于起步階段，而OECD指導規(guī)則更新較快且已經(jīng)取得了大量有益經(jīng)驗，非常值得學習和借鑒。

2 OECD規(guī)制影響評價制度簡析

2.1 OECD規(guī)制影響評價制度與確立背景

規(guī)制影響評價(RIA)發(fā)源于美國,是“影響評價”這一理念在政策層面上的運用。自美國首先建立起RIA制度以來，RIA已逐漸擴展至其它國家和國際組織，從理念層面走到實踐層面并得到普遍認可。其減少立法過程中的不確定性，強調(diào)政策產(chǎn)出與政策結(jié)果的關(guān)聯(lián)性，減少了對不斷增長的規(guī)制的恐懼，將環(huán)境目標乃至可持續(xù)目標整合到政策制定過程中且優(yōu)化了規(guī)制的需要[6]。盡管RIA導入美國行政決策系統(tǒng)有其監(jiān)管過度的背景，但是對于其它國家而言，是否存在監(jiān)管過度的情況已經(jīng)變得不重要，重要的是現(xiàn)代國家都必須承擔監(jiān)管職責，而提升監(jiān)管質(zhì)量就成為現(xiàn)代監(jiān)管型國家最重要的一項任務(wù)[7]。當下，幾乎所有OECD成員國都將規(guī)制改革置于政府改革的首要位置，并非常重視RIA在其中所發(fā)揮的作用，因為RIA能夠幫助OECD成員國最大限度地確保規(guī)制的有效實施并取得良好效益，其中較高的效益意味著能以對所有社會成員而言最少的成本實現(xiàn)規(guī)制的預期目的[8]。

事實上，OECD諸多高級別報告也使RIA在其成員國得到迅速推廣，RIA逐漸成為優(yōu)化OECD規(guī)制的主要工具。早在1995年，經(jīng)合組織在針對如何提升政府規(guī)制質(zhì)量的提議中，就明確列出OECD成員國在制定規(guī)制政策時需要參考的清單，這也是OECD規(guī)制影響評價制度最早的分析框架。1996年5月，OECD舉行了一個關(guān)于“規(guī)制影響分析：在OECD國家最好的實踐(Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries)”的會議，會議主要討論了有關(guān)規(guī)制影響評價的發(fā)展情況，并對各國經(jīng)驗進行了交流。此后，OECD成員國大量實踐經(jīng)驗表明,系統(tǒng)分析方法對于規(guī)制質(zhì)量改善有著極為重要的作用，大多數(shù)成員國也逐漸構(gòu)建起自己的規(guī)制影響評價制度體系。1997年5月27日，OECD成員國部長簽署了一份OECD規(guī)制改革報告，該報告建議成員國政府將RIA整合進入規(guī)制完善、復查及改革的全過程。報告簽署之后，OECD經(jīng)常會對成員國的RIA實施情況進行分析并匯集成報告。如1997年OECD出版了《規(guī)制影響分析：在OECD國家最好的實踐》報告，詳細介紹了RIA 在加拿大、英國、美國及澳大利亞等發(fā)達國家的歷史發(fā)展和適用情況，并且還比較了不同RIA體系的組成要素及其實踐情況。與此同時，OECD還致力于幫助發(fā)展中國家推進RIA。2005年，OECD在《OECD國際上規(guī)制影響評價對發(fā)展中國家的挑戰(zhàn)(Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges for Developing Countries)》一書中全面介紹了RIA在發(fā)展中國家的實踐經(jīng)驗，并指出發(fā)展中國家應(yīng)建立健全RIA體系。除一般經(jīng)驗分析外，OECD還出版了專門的指導性文件，以幫助成員國更好地實施RIA。比如，2008年OECD出版了《建立一個規(guī)制影響評價的制度性框架：政策制定者指導》(Building an Regulatory Impact Analysis(RIA): Guidance for Policy Makers )，這一指導性文件全面而細致，為規(guī)制政策制定者構(gòu)建符合自身國情的規(guī)制影響評價制度并實施合理規(guī)范的規(guī)制影響評價提供了參考。另外，同年10月出版的《進行規(guī)制影響分析入門手冊》(Introductory Handbook for Undertaking Impact Analysis),進一步對相關(guān)問題加以分析和介紹。此后,正式發(fā)布的文件還有2015年的《2015年OECD規(guī)制政策概覽》(OECD Regulatory Policy Outlook(OECD，2015b))和2020年出版的《OECD規(guī)制政策最佳實踐原則：規(guī)制影響評價》(OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy：Regulatory Impact Assessment)。

OECD規(guī)制影響評價制度在實施過程中通過運用統(tǒng)一的成本收益分析方法對規(guī)制(包括擬定和既有)成本、收益及影響進行分析和評估，即一個規(guī)制影響評價實則是一份為政策制定者進行決策提供支持的分析報告。首先，需要確定規(guī)制的根本目標;其次，以同樣的方式對所有有助于實現(xiàn)特定政策目標的可替代性政策選擇進行分析和評估，以告訴決策制定者是否有必要利用規(guī)制實現(xiàn)特定政策目標，同時確保決策制定者在對不同政策效果進行充分了解和辨別的基礎(chǔ)上作出最佳選擇。簡言之，RIA不僅可以作為一種科學的方法幫助規(guī)制機構(gòu)進行績效評估、對規(guī)制政策的必要性作出準確判斷，更為重要的是能為規(guī)制機構(gòu)提供一種促進理性決策、提高監(jiān)管質(zhì)量的決策程序。而作為決策過程中的輔助工具，RIA亦能夠更好地了解規(guī)制方案產(chǎn)生的可能性影響，并以有效方式將這些信息反復傳達給決策者，從而有效地作用于有關(guān)擬議及現(xiàn)有決策[9]。

2.2 OECD規(guī)制影響評價制度的運作

OECD認為，規(guī)制影響評價運作程序并無單一模式可循，其具體制度設(shè)計應(yīng)考慮各國的政治、經(jīng)濟、社會、文化及法律背景，其運作程序包含兩方面內(nèi)容：一是RIA本身的運作，即一個完整的RIA所需的步驟；二是RIA在一個完整決策過程中(包括對擬議和現(xiàn)有規(guī)制的評價)所發(fā)揮的作用以及所處的位置。

(1)RIA自身運作步驟。OECD成員國就如何實施完整的RIA進行了很多探索，并提供了大量可供借鑒的指導性文件。盡管實踐中一項具體RIA的深度和復雜性取決于擬議政策問題的重要程度及規(guī)模大小，但總體而言，一個完整的RIA主要包括以下6個步驟(見圖1)：①明確政策背景和目標，尤其需要對一些為政府干預行為提供的依據(jù)進行系統(tǒng)性確認；②識別并明確對實現(xiàn)政策目標有益的所有可能的規(guī)制及非規(guī)制選擇；③明確并量化各種選擇可能產(chǎn)生的潛在影響，包括成本、收益及其分配效應(yīng)；④每個政策選擇都需要建立執(zhí)行機制及執(zhí)行策略，包括效力及效率評估機制；⑤建立事后監(jiān)管機制用以評價成功的規(guī)制政策建議，并將相關(guān)信息反饋至將來規(guī)制政策制定過程中；⑥將公眾咨詢納入規(guī)制影響評價體系中，以此為所有利益相關(guān)者提供參與規(guī)制過程的機會，為一些替代性政策提供重要成本和收益信息。

圖1 規(guī)制影響評價程序

(2)RIA參與決策方式。RIA作為一項政府官員制定決策的輔助工具，如果將其所具有的一整套制度設(shè)計變?yōu)闆Q策過程中的必經(jīng)程序，就必須將RIA整合進入決策制定程序之中，而非代替決策制定程序，即RIA應(yīng)該成為范圍更廣的規(guī)制管理體系的一部分，并且在制定規(guī)制初始階段就應(yīng)當進行RIA[10]。事實上，很多OECD成員國政府部門或者其它負責機構(gòu)在提出首份法律提案或修正案草案時就已經(jīng)引入RIA。為RIA實施作準備的步驟，本身就包括對現(xiàn)有決定及政策制定程序的詳細分析，這能夠為決策制定提供大量信息，因此在決策制定程序中應(yīng)當盡早地采用RIA(見圖2)。不難看出，在政策制定過程中，如果RIA的介入較晚程序的影響評價介入較晚，那么評價結(jié)果就無法及時用于政策制定。而在政策制定初始階段對規(guī)制成本、風險及收益進行有效分析、評估，對于促進政策目標的實現(xiàn)具有重要意義。

圖2 政策制定過程中的RIA

(3)RIA數(shù)據(jù)收集。數(shù)據(jù)質(zhì)量被視為RIA程序中最難的環(huán)節(jié)之一，其不僅關(guān)系著規(guī)制影響評價能否順利實施，而且在很大程度上決定著RIA的實際效果。而獲取高質(zhì)量數(shù)據(jù)信息是RIA面臨的首要挑戰(zhàn)。缺少高質(zhì)量數(shù)據(jù)信息，RIA在政策制定過程中所能發(fā)揮的作用將會大打折扣。實踐中，收集RIA所需數(shù)據(jù)的方式有很多種，OECD在2008年《政策制定指南》(Guidance For Policy Makers)中列舉了部分途徑(見表1)。此外，在《實施規(guī)制影響評價指導手冊》(introductory handbook for undertaking regulatory impact analysis)中也指出，進行RIA時需先思考將要采用的數(shù)據(jù)收集策略，而采用適當方法就意味著應(yīng)該仔細權(quán)衡手冊中列出的策略是否都與實施RIA的目標相適應(yīng)，因為很多數(shù)據(jù)收集方法都需要耗費大量資源，而且在實踐中還會依賴第三方途徑獲取數(shù)據(jù)。

2.3 OECD規(guī)制影響評價制度的成效

自1974年OECD開始推廣RIA至今已逾40年，該制度在OECD成員國中取得了良好成效，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)RIA適用的國家和領(lǐng)域均有所擴展。 RIA的運用對于提升規(guī)制質(zhì)量而言意義重大，自美國最早實行RIA以來，這一制度已在包括歐盟和OECD在內(nèi)的很多國家、地區(qū)和國際組織中建立起來。尤其是，通過OECD成員國的不斷嘗試和努力，RIA在所有OECD成員國中得到普遍認可，截至目前OECD所有36個成員國均采用RIA[11]。并且，OECD成員國都將RIA作為其推進規(guī)制改革的一個重要組成部分，通過與自身實際情況相結(jié)合，在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題并進一步完善既有制度。此外，在OECD成員國中，RIA的具體執(zhí)行也由最開始的主要適用于部分規(guī)制領(lǐng)域擴展至所有規(guī)制領(lǐng)域?，F(xiàn)如今，RIA已經(jīng)成為改進規(guī)制質(zhì)量的強有力支撐。而且，自20世紀70年代至今，規(guī)制政策的焦點也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從擴大規(guī)制范圍到進行規(guī)制改革，再到最近的提升規(guī)制質(zhì)量以及制定一致且連貫的規(guī)制政策。隨著規(guī)制影響評價制度適用范圍的不斷擴展，規(guī)制改革目標更加復雜且更具有前瞻性，亦更加突顯出其與時俱進的特性。

(2)規(guī)制制定參與度及實現(xiàn)度較高。在OECD成員國中，改善規(guī)制質(zhì)量的需求在普通民眾中日漸增多，同時成本收益分析法作為實現(xiàn)這一目標的有效途徑亦被廣泛接受。作為規(guī)制政策制定的輔助性工具，RIA受到越來越多的關(guān)注，其在有效改善、分析評估質(zhì)量的同時，也提升了政策透明度。總體而言，RIA不僅對成員國政府的決策制定非常有益，而且還使得不同公權(quán)力機構(gòu)之間更加協(xié)調(diào)。此外，由于RIA程序透明度高且接受公眾咨詢，所以在增加公眾對規(guī)制政策了解的同時，也進一步提升了公眾參與規(guī)制政策制定過程的積極性。由此產(chǎn)生的結(jié)果是：一方面，公眾對政策制定者的表現(xiàn)更加滿意；另一方面，經(jīng)RIA之后，規(guī)制本身受遵行的比例更高[8]。

(3)RIA極大地促進了成員國經(jīng)濟和社會的包容性增長。一方面，經(jīng)合組織一直強調(diào)RIA的開放性和問責制，這種特性將增加作出有利于特定部門、特定群體決策的成本。從低收入和其他社會邊緣化群體角度看，以RIA為基礎(chǔ)，政府更傾向于作出為整個社會利益服務(wù)的政策，而不再僅僅關(guān)注特定集團的利益，而支持此類政策的RIA顯然與實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的包容性增長目標一致；另一方面，RIA還被認為是協(xié)助決策者整合多個政策目標的工具，即RIA提供了一個通用框架，決策者可以在該框架內(nèi)對政策進行評估并權(quán)衡取舍，這使得政策更加透明化并更容易被理解，而且RIA在整合多個政策目標方面之所以具有優(yōu)勢很大程度上亦得益于此。簡言之，以RIA為基礎(chǔ)的政策制定客觀性得到了較好的保障，最終有助于促進經(jīng)濟、社會包容性增長。

表1 收集RIA所需數(shù)據(jù)方式及來源途徑

3 我國重大科技決策評價制度及現(xiàn)狀

1993年的《中華人民共和國科技進步法》(以下簡稱《科技進步法》)第七條第一款中規(guī)定：“國務(wù)院制定科學技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，確定科學技術(shù)和重大項目、與科學技術(shù)密切相關(guān)的重大項目，保障科學技術(shù)進步與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)?！蓖瑫r,在第二款中規(guī)定:“制定科學技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和重大政策，確定科學技術(shù)重大項目、與科學技術(shù)密切相關(guān)的重大項目，應(yīng)當充分聽取科學技術(shù)工作者的意見，實行科學決策的原則?！闭源嗣鞔_了對重大科技決策進行事前評價的內(nèi)容，即在實施重大科技決策前必須收集和聽取專業(yè)人士的建議和意見。2007年新修訂的《科技進步法》在此基礎(chǔ)上增加了如下規(guī)定：“國家完善科學技術(shù)決策的規(guī)則和程序，建立規(guī)范的咨詢和決策機制，推進決策的科學化、民主化?！痹摋l款是關(guān)于科學技術(shù)決策科學化、民主化的規(guī)定，其核心在于建立民主、科學的咨詢和決策機制，由此明確了對重大科技決策進行評價的形式，無疑是一大進步。然而，2007年新修訂的《科技進步法》頒布至今已有十幾年，在科技進步日新月異的當下，與現(xiàn)代科技發(fā)展整體水平相適應(yīng)的科技決策和科技管理方式同樣需要與時俱進。作為一部以促進科技進步、科技成果轉(zhuǎn)化為核心的專門法律，2007年重新修訂并于2008年正式施行的《科技進步法》第十三條明確提出將聽取科學技術(shù)人員的意見作為決策作出前的必經(jīng)程序，從而確定了決策制定的事前評價機制，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建的重大科技決策制度在保障重大科技決策的科學性與民主性方面發(fā)揮著積極作用。但是，該規(guī)定不夠具體且缺乏更細致的程序性規(guī)定，可操作性不強，無法很好地滿足實踐需要，因而在構(gòu)建事前評價機制、制定和完善配套法律法規(guī)以及細化程序性規(guī)范等諸多方面仍需探索和補充。因此，有必要進一步結(jié)合現(xiàn)有法律規(guī)定對我國重大科技決策的現(xiàn)狀及問題進行梳理。

3.1 尚未構(gòu)建完整的事前事后評價機制

《科技進步法》現(xiàn)有規(guī)定只是明確了事前評價機制，尚未構(gòu)建更加系統(tǒng)完整的評價機制?，F(xiàn)行《科技進步法》第十三條規(guī)定雖然以明確的法律形式確定了對重大科技決策進行事前評價的制度，但至今尚無針對事后評價的規(guī)定。與此同時，國內(nèi)現(xiàn)有理論研究更多停留于事前評價，且主要聚焦于作為事前評價機制內(nèi)容之一的決策咨詢制度[12]，只有少數(shù)學者關(guān)注和研究科技決策實施效果評估或事后評價[13]?？傮w而言，對事后評價機制的關(guān)注不夠，更缺少對構(gòu)建事前、事后整體評價制度的討論。我國現(xiàn)行科技決策制約機制依然缺乏、專家決策系統(tǒng)仍有缺陷以及科技決策本身前瞻性和戰(zhàn)略性均較弱[14]，因此重大科技決策評價制度系統(tǒng)化、科學化及法治化建設(shè)迫在眉睫。同時，在實踐中部分地方政府作了不少有益探索和實踐，且已經(jīng)取得了較好的成效。比如，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中，針對科技創(chuàng)新政策，廣東省科技廳出臺了各種項目類管理文件，這些管理類文件“大致分為針對某一對象的總體管理、事前認定、事中監(jiān)管、事后督查登記備案”[15]四大類，且事實上完備的事前、事中、事后監(jiān)管在保障各種科技創(chuàng)新活動順利開展方面發(fā)揮了積極作用。

3.2 現(xiàn)有重大科技決策咨詢制度可操作性不強

雖然2007年新修訂的《科技進步法》第十三條中增加了關(guān)于決策咨詢制度的規(guī)定，但規(guī)定本身比較抽象，且在實踐中科技決策咨詢制度仍然存在諸多問題：①程序性規(guī)定缺失且操作性不強[16]。當前，我國正值深化科技體制改革的關(guān)鍵時期，科技決策事項和科技決策咨詢需求量大，因此推動科技決策咨詢的制度化建設(shè)尤為迫切，然而該條文沒有就如何進行評價作出進一步規(guī)定，相關(guān)法律法規(guī)也處于缺失狀態(tài)[17]，因而導致具體決策咨詢?nèi)狈γ鞔_的程序性指引(如科技工作者以何種形式、在什么階段、依據(jù)何種規(guī)則發(fā)表自身意見)，其制度化、程序化建設(shè)比較薄弱，難以滿足實踐需要。比如，有學者在《2018-2019年粵港澳大灣區(qū)新型智庫建設(shè)報告》中明確指出“智庫參與決策咨詢機制不順，對決策影響力十分有限”就是粵港澳大灣區(qū)智庫合作面臨的挑戰(zhàn)之一[18]；②科技決策咨詢活動的規(guī)范性及咨詢主體的獨立性均有待提高。雖然《科技進步法》中強調(diào)政府在重大科技決策作出前必須充分聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姡珶o論是非政府組織還是相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、公眾意見在決策制定過程中所處的地位均不明晰。科技決策作為行政決策的一項重要內(nèi)容，需要遵循依法行政的原則，以具體的法律規(guī)定作為行為規(guī)范，但是自《科技進步法》第十三條明確提出“建立規(guī)范的咨詢和決策機制”以來，我國目前只是出臺了一些相應(yīng)的規(guī)章、條例，統(tǒng)一規(guī)范行政決策咨詢的法律、法規(guī)尚未制定。由此，一方面導致咨詢活動形式化、表面化現(xiàn)象比較嚴重，有效咨詢反饋機制還沒有建立，咨詢報告在整個決策過程中的地位不明確；另一方面，咨詢主體的獨立性也難以保證，專業(yè)人士在重大科技決策過程中所起的咨詢作用有限。

3.3 現(xiàn)有相關(guān)制度保障尚不健全

目前，我國與促進科學技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的制度保障主要有兩大類：法律和相關(guān)具體政策。前者最權(quán)威也最全面，后者則針對性更強、更具體。盡管相關(guān)法律保障及具體制度構(gòu)建均不斷得以完善，但仍然存在一些問題：一方面，就法律層面而言，除現(xiàn)有的《科技進步法》之外，對重大科技決策影響評價制度作出專門規(guī)定的其它法律法規(guī)比較欠缺，只是在相關(guān)科技法律法規(guī)和部門規(guī)章中有一些零星規(guī)定。事實上，在國家決策層面，黨中央、國務(wù)院非常重視科技決策咨詢制度的建立和完善。中共中央、國務(wù)院于2013年、2015年分別印發(fā)的《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》、《深化科技體制改革實施方案》，以及中央全面深化改革領(lǐng)導小組于2017年通過的《國家科技決策咨詢制度建設(shè)方案》等3份正式文件均指出要建設(shè)重大科技決策咨詢制度。因此，除科技決策參與所需的最基本的法律法規(guī)之外，其它專門的法律法規(guī)仍需要陸續(xù)制定和進一步完善。另一方面，政策環(huán)境對科技創(chuàng)新與發(fā)展的價值不言而喻，僅就國內(nèi)高新區(qū)發(fā)展來說，重視政策環(huán)境建設(shè)就體現(xiàn)著高新區(qū)政府服務(wù)科技創(chuàng)新這一重要職能?！秶腋咝聟^(qū)創(chuàng)新能力評價報告(2017)》明確指出：“自創(chuàng)區(qū)的本質(zhì)是政策區(qū)，政策探求和打破是其本質(zhì)特征，核心是探求政策創(chuàng)新和推進政策先行先試，對于自主創(chuàng)新示范區(qū)而言，體制機制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新同等甚至更加重要”[19]。重大科技決策制定過程中所需完善的具體制度安排同樣需要政策、法律層面上的保障。

4 OECD規(guī)制影響評價制度對我國的啟示

4.1 建立重大科技決策事后評價制度

我國科技決策機制現(xiàn)有模式的一大特點是：政府主導與專家事前參與相結(jié)合?！犊萍歼M步法》第十三條也規(guī)定政府在作出重大科技決策前應(yīng)當聽取咨詢委員會和其他專家的意見，但是缺乏事后對決策實際效果進行評價的規(guī)定。這種單一的事前評價機制容易導致科技決策實際效果不確定與不穩(wěn)定，且與我國現(xiàn)有的重大行政決策程序不一致，而“科技決策作為行政決策的一種重要形式，屬于行政活動”[20]。為避免濫用公權(quán)力情況的發(fā)生，也為最大限度地保證重大科技決策的科學性、合理性，應(yīng)當在現(xiàn)有事前評價的基礎(chǔ)上增加對重大科技決策的事后評價，因為“重大科技決策事后評價能夠保障重大科技決策制定與執(zhí)行的合法性、合理性和可操作性”[21]。在OECD成員國中，RIA就不是一次性的事前評價機制。一方面，RIA自身有一套內(nèi)在運作機制，在完成第一次RIA后會得出一個初步評價結(jié)果，這一結(jié)果會隨著咨詢及其它RIA部分的完成而不斷修正和完善，即RIA會重復進行并且反復接受公眾咨詢；另一方面，RIA作為一個整體納入政策制定過程，與規(guī)制政策有關(guān)的論證和討論便于得到先驗信息的支持，而這些信息又能幫助政策制定者更好地作出決策，從而使得RIA能夠獲得更好的實效。簡言之，OECD中的RIA是一種包含事前評價和事后評價在內(nèi)的全面且完整的規(guī)制評價制度，既能在事前對擬議規(guī)制進行評價，又能在事后對規(guī)制實效進行持續(xù)分析，并據(jù)此對那些有助于提升行政部門決策能力的可替代政策選擇(regulatory alternatives)進行研究和評價。事實上，上文也提及，我國已經(jīng)對重大科技決策事后評價進行探索和實踐，且取得了良好成效，因此無論是從法律規(guī)范層面還是實際層面上都可行。簡言之，構(gòu)建完整的事前事后評價機制有助于彌補事前評價的不足，提升重大科技決策過程的公開性、透明性，最終保證決策的科學性、合理性，而這需要從以下3個方面努力：首先，需要明確重大科技決策事后評價主體范圍，使評價主體盡可能多元，如除科技專家、行業(yè)協(xié)會等專業(yè)團體之外還應(yīng)重視其他科學技術(shù)人員和科技創(chuàng)新實施主體的參與；其次，需要細化事后評價具體標準，增強其可操作性；最后，明確重大科技決策事后評價程序性規(guī)定，以實現(xiàn)整體評價機制的規(guī)范化。具體而言，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上可通過在第十三條中增加明確的義務(wù)性規(guī)定和責任條款,進一步約束行政主體的裁量權(quán)。

4.2 完善重大科技決策評價的法律保障

決策作為政府活動的一種基礎(chǔ)性行為，是實現(xiàn)政府職能的基礎(chǔ)。重大科技決策更是國家公權(quán)力運用的表現(xiàn)，其背后所內(nèi)涵的權(quán)利義務(wù)也更加豐富、復雜。重大科技決策不僅關(guān)乎國家利益，而且影響國家未來發(fā)展，因此必須對其規(guī)范化、程序化提出更高要求，而相關(guān)配套法律法規(guī)的完善則尤為重要。同時，通過法律形式完善重大科技決策整體評價機制制度化建設(shè)，制定程序性規(guī)范以及細化評價標準也是制度本身得到國家及社會理解和支持的最直觀表現(xiàn)，即以國家權(quán)威保證規(guī)制影響評價制度正常、有序運行。同時，從OECD國家規(guī)制影響評價的成功經(jīng)驗中不難看出，評估要求所設(shè)定的法律層級越高、規(guī)定越全面清晰，規(guī)制影響評價實施的效果越好[22]。我國現(xiàn)行《科技進步法》第十三條雖然明確以實現(xiàn)重大科技決策的民主化、科學化為目標，但這一條文過于籠統(tǒng)、抽象，難以指導復雜的決策實踐，需要相關(guān)配套法律法規(guī)的盡快完善。從整體上看，首先需要對現(xiàn)存法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定進行梳理，并在整合的基礎(chǔ)上，從整體行政法角度提出構(gòu)建規(guī)制影響評價制度的立法議案和修改議案。其次，針對重大科技決策評價自身特性，制定專門性的法律法規(guī)，在法理上明確重大科技決策評價制度的地位，同時詳細制定評價過程中所需要的規(guī)范性依據(jù)。

具體而言，《科技進步法》第十三條只是規(guī)定“應(yīng)當聽取科學技術(shù)人員的意見”，而沒有進一步就此作出更加明確、具體的程序性規(guī)定，所以在科技決策作出過程中外部意見(不僅包括普通公眾的意見，更包含科技工作者的意見)未能充分進入決策者視野?？紤]到現(xiàn)行《科技進步法》只是提出“國家建立規(guī)范的咨詢和決策機制”、“應(yīng)當充分聽取科學技術(shù)人員的意見”等一般性要求，并未作出進一步具體規(guī)定，而實踐中又存在對重大科技決策咨詢規(guī)范化、程序化的需求，且部分地方政府根據(jù)自身科技發(fā)展需要已經(jīng)率先制定了一些規(guī)范性文件，如《吉林省人民政府決策咨詢工作規(guī)范》、《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實施辦法(試行)》等。因此，從國家層面上應(yīng)盡快研究制定科技決策咨詢制度的程序性規(guī)定，同時在現(xiàn)行《科技進步法》中細化科技決策咨詢的規(guī)定，或者在條件允許時制定專門的《科技決策咨詢規(guī)范條例》。

4.3 細化重大科技決策評價的程序性規(guī)范

重大科技決策評價制度構(gòu)建除需要政策和法律保障外，在實際運行過程中還需要具體程序性規(guī)范的指引。目前來看，至少在如下3個方面需要完善：

(1)明確重大科技決策咨詢制度的程序性規(guī)范。首先，在相關(guān)配套法規(guī)或條例中對集體討論、聽證、專家咨詢、合法性審查的具體形式及程序作出更詳細的規(guī)定，尤其是明確科技咨詢進入重大科技決策的具體階段及方式，同時還需明確決策咨詢報告在科技決策制定過程中的地位和作用；其次，明確科技咨詢主體范圍，以及具體科技決策過程中咨詢?nèi)藛T的選取和構(gòu)成。國家層面可以專門針對咨詢主體的產(chǎn)生以及咨詢過程中公眾參與等具體問題制定一般性規(guī)范條例，通過制度性安排保障科技咨詢主體的專業(yè)性和多元化，以最大限度地保證咨詢意見的客觀性、科學性和有效性；最后，還應(yīng)鼓勵民間決策咨詢機構(gòu)參與重大科技決策的制定，提升決策咨詢的民主性。

(2)完善評價方法并靈活選用。進行完整的規(guī)制影響評價時，科學、合理且適宜的評價方法是核心，在OECD成員國中，主要采用成本收益分析法。盡管成本收益分析法是RIA的主要方法，但這一方法有適用上的局限性，需要其它方法作為輔助。在實踐中，OECD成員國分別采用不同指標和方法對規(guī)制政策的影響進行評價，如成本有效性分析法、財政預算分析法等。同樣，我國重大科技決策評價也需要科學且彈性化的評價方法。首先，以評價方法的科學化、合理化為前提，參照OECD成員國的經(jīng)驗，依據(jù)我國國情，構(gòu)建以成本分收益分析法為主的評價方法體系，即在科學構(gòu)建、合理運用成本收益分析法的同時，注重引入和完善其它補充性評價方法，如盈虧分析法、成本有效性分析法等；其次，由于這些種類繁多的評價方法各有其針對的情形，因此在評價過程中以成本收益分析法為主的同時，還應(yīng)綜合考慮不同科技決策自身的特點以及不同分析方法各自的優(yōu)勢，靈活選擇更加合適的評價方法，以最大限度地保證評價的科學性和有效性。

(3)進行重大科技決策評價所需數(shù)據(jù)信息的收集應(yīng)更加科學化，同時數(shù)據(jù)來源渠道盡可能多元化。首先，為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，政府需要設(shè)立一個定量分析框架，并設(shè)定精確且簡單明了的策略和指南，以方便數(shù)據(jù)收集和運用，便于政府部門在RIA程序中進行定量分析；其次，除官方信息資料外，還應(yīng)重視其它途徑的信息獲取，可以選擇性地采納非官方相關(guān)數(shù)據(jù)以拓寬信息來源渠道，如科技學者的研究報告和非政府組織的文件等。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)也認為：“當今政府不僅在服務(wù)領(lǐng)域面臨競爭,在政策制定中也不再是唯一的決策者,在很多OECD國家政策制定受到代表不同經(jīng)濟、社會、政治利益游說團、NGO、利益集團的影響, 一些國家已將利益集團代表選入專家委員會或咨詢理事會[23]?！北热纾谝恍?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施整體水平較高地區(qū)，如廣東、江蘇等可充分利用大數(shù)據(jù)平臺保障信息來源多元化。在《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)白皮書(2019年)》一書中，通過將廣東與其它各省市數(shù)字經(jīng)濟進行對比發(fā)現(xiàn)，廣東省大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)穩(wěn)居全國前三[20]。

5 結(jié)語

當今，科學技術(shù)更新?lián)Q代日益加速，科技的作用也引起足夠的重視，制定重大科技決策推動科技進步、實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化對于我國迅速提升自主創(chuàng)新能力、加快建設(shè)創(chuàng)新型國家意義非凡。在法治現(xiàn)代化大背景下，相關(guān)法律、法規(guī)以及以此為基礎(chǔ)的制度設(shè)計作為科技進步的重要保障，其制定和完善都直接或間接影響科技作用的發(fā)揮，其中重大科技決策評價制度所具有的緊迫性和重要性尤為突出。因此，在《科技進步法》已進入修法工作計劃的前提下，有必要在充分考慮自身特色的情況下，合理吸收借鑒其它國家和國際組織的有益經(jīng)驗，完善配套法律法規(guī)及相關(guān)具體程序性規(guī)范，更好地發(fā)揮科技在我國現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。