旅游包車安全管理存在的問題及對策建議

摘 要：旅游包車具有交通安全風險高、事故致死率高等特點，在道路交通事故預(yù)防“減量控大”工作推進過程中，屬于重點管理車輛。在機動車登記管理工作中，也需要重點關(guān)注。旅游包車屬于道路運輸車輛，道路運輸行為、企業(yè)安全管理、旅行社等的管理，都會深刻影響旅游包車交通安全，本文梳理了旅游包車服務(wù)提供者，旅游組織者，駕駛?cè)恕?dǎo)游、乘客等相關(guān)人員中存在的影響交通安全的問題，剖析了問題產(chǎn)生的原因，提出了針對性的改進建議。希望幫助車輛登記管理部門人員從更宏大的視角，了解旅游包車管理中存在的問題，增強在旅游包車登記管理中的針對性、主動性，也有效提升旅游包車源頭治理的效能。

關(guān)鍵詞：旅游包車；減量控大；登記管理

中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)項目：基于大數(shù)據(jù)的機動車安全符合性智能化驗證與論證技術(shù)應(yīng)用研究（111041000000180001210301）

Problems and Countermeasures of touring bus safety management

ZHOU Wenhui

（Road traffic safety research center of the Ministry of public security， Beijing 100062， China）

Abstract： Touring buses have the characteristics of high traffic safety risk and high accident fatality rate. They are key management vehicles in the process of promoting the “reduction and control”of road traffic accident prevention. In the management of motor vehicle registration， we also need to focus on it. Touring buses are road transport vehicles. The management of road transport behavior， enterprise safety management and travel agencies will deeply affect the traffic safety of touring buses. This paper combs the problems affecting traffic safety among touring buses service providers， tourism organizers， drivers， tour guides， passengers and other relevant personnel， and analyzes the causes of the problems， and targeted improvement suggestions are put forward. It is hoped to help the personnel of the vehicle registration management department understand the problems existing in the touring buses management from a broader perspective， enhance the pertinence and initiative in the touring buses registration management， and effectively improve the efficiency of the source treatment of touring buses.

Keywords：Touring bus；accident“reduction and control”；motor vehicle registration management

從事旅游的包車、三類以上班線客車和運輸危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品的道路專用車輛（簡稱“兩客一?！避囕v）是道路交通管理的重點。2021年新修訂的《機動車登記規(guī)定》明確在機動車登記環(huán)節(jié)嚴格“兩客一?！钡戎攸c車輛安全把關(guān)，由交通運輸部門先行審查后，公安交管部門在登記環(huán)節(jié)聯(lián)網(wǎng)核查交通運輸部門提供的道路運輸許可信息、車輛使用性質(zhì)信息，準確登記、嚴格管理。旅游包車屬于道路運輸車輛，道路運輸行為、企業(yè)安全管理、旅行社等的管理，都會對旅游包車交通安全產(chǎn)生重大影響。了解旅游包車管理中存在的問題，能夠增強在旅游包車登記管理中的針對性、主動性，并有效提升旅游包車源頭治理的效能。

1旅游包車服務(wù)提供者存在的問題

總體來看，我國旅游包車服務(wù)提供者呈現(xiàn)“散、小、亂”的特點，非法營運情況還比較突出，運營管理制度不健全、落實安全主體責任的意愿和能力不足等問題依然不同程度存在。

1.1旅游包車服務(wù)提供者“多元化”，非法運營情況突出

近年來，公路客運行業(yè)發(fā)展不景氣，大客車閑置較多，“營轉(zhuǎn)非”“租賃客運”“班線客運”“包車客運”“旅游客運”等主體紛紛爭搶“旅游客運”的市場。另一方面，按照交通運輸法規(guī)，開展旅游客運的公司及其車輛需要獲得相應(yīng)資質(zhì)，車輛每次運行前均需要向運管部門申請取得“包車客運標志牌”，實際工作中，由于監(jiān)督檢查工作不力，有部分無資質(zhì)公司和車輛從事旅游客運非法營運。如陜西咸陽“2015.5.15”事故就是“營轉(zhuǎn)非”客車違法開展運營，內(nèi)蒙故呼倫貝爾“2017.4.29”事故就是班線客車違法開展運營。

1.2運輸公司旅游包車經(jīng)營管理混亂，存在安全隱患

交通運輸部《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》規(guī)定，“定線旅游客運按照班車客運管理，非定線旅游客運按照包車客運管理”“客運包車應(yīng)當憑車籍所在地道路運輸管理機構(gòu)核發(fā)的包車客運標志牌，按照約定的時間、起始地、目的地和線路運行，并持有包車票或者包車合同”，實際工作中，有部分旅游包車公司要么不按規(guī)定領(lǐng)取包車牌，要么偽造包車牌，更有甚者，直接向管理部門領(lǐng)取包車牌后交由駕駛?cè)俗孕刑顚?，包車?jīng)營管理制度流于形式[1]。另一方面，運輸公司很少與旅行社簽訂正式合同，一般只是口頭約定總體日期和行程，具體行車線路、停靠站點等基本由駕駛?cè)撕蛯?dǎo)游主導(dǎo)，在利益驅(qū)使下，駕駛?cè)撕蛯?dǎo)游傾向于在“購物線路”和“購物站點”行駛和?？枯^長時間，較少考慮行車線路和駕駛時間等方面存在的安全隱患。

1.3旅游包車服務(wù)提供者落實安全主體責任的意愿和成效不足

由于歷史原因，我國客運公司一般均通過承包經(jīng)驗、合伙經(jīng)營、掛靠經(jīng)營甚至非法經(jīng)營等方式經(jīng)營，在劣幣驅(qū)逐良幣效應(yīng)下，國家提倡的“公車公營”方式發(fā)展舉步維艱，僅在部分發(fā)達地區(qū)的中短途客運經(jīng)營中實現(xiàn)。目前還有一定數(shù)量的企業(yè)和車輛，車輛的實際所有人和受益人均不是運輸公司，而是承包經(jīng)營者、合伙經(jīng)營者、掛靠經(jīng)營者或非法經(jīng)營者。權(quán)責利的不統(tǒng)一，導(dǎo)致運輸公司落實安全主體責任的意愿不足。近年來隨著重大道路交通事故責任倒查等制度的嚴格落實，企業(yè)落實安全主體責任的意愿雖有所增強，但由于有效監(jiān)管的難度較大，尤其是對旅游包車的安全監(jiān)管難度更大，受畏難情緒和僥幸心理的影響，實際監(jiān)管的意愿嚴重缺乏。從調(diào)研情況看，絕大多數(shù)企業(yè)只對車輛收取管理費，對實際車主及其車輛往往“以包代管”“以掛代管”“包而不管”“掛而不管”，對駕駛?cè)说娜粘９芾砗徒逃擦饔谛问?，車輛和行車管理聽憑實際車主或駕駛?cè)俗灾髫撠煟瑢討B(tài)監(jiān)控違規(guī)提示、動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)是否開啟、擅自改變行車路線、駕駛?cè)耸欠袷煜ば熊嚶肪€、行車路線是否存在安全隱患、車輛安全狀況檢查、超速和疲勞駕駛糾正等必要的安全管理往往不聞不問。

1.4運輸公司安全生產(chǎn)管理制度不健全

部分企業(yè)并未按照《安全生產(chǎn)法》《道路運輸條例》等的規(guī)定，結(jié)合企業(yè)實際細化針對車輛、駕駛?cè)思皠討B(tài)監(jiān)管的制度，或并未開展針對性的安全監(jiān)管，導(dǎo)致車輛違規(guī)擅自開展旅游包車運營、運營中失管失控等現(xiàn)象多發(fā)，造成較大安全隱患：（1）車輛管理漏洞較多。對車輛的管理，目前仍然停留在進出站安全檢查等內(nèi)容上，對于車輛擅自停修、停駛、改變線路、私自出車等管理存在較多漏洞。（2）駕駛?cè)斯芾泶嬖诼┒?。對駕駛?cè)苏埣?、不到崗等管理很多處于放任狀態(tài)，缺乏必要的核實查證等監(jiān)管手段；對駕駛?cè)说陌踩嘤柡徒逃贫攘饔谛问?，多?shù)停留在口頭強調(diào)“要重視交通安全”的內(nèi)容上，針對性和操作性不強，對駕駛?cè)朔梢庾R、安全意識和駕駛技能提升效果有限。（3）車輛動態(tài)監(jiān)管制度漏洞較多。對號稱是停駛、維修等的車輛，人為關(guān)閉車載GPS后，雖然標準規(guī)定企業(yè)監(jiān)控平臺可對車輛熄火后的GPS終端遠程喚醒，以便進行必要的核實查證，但多數(shù)企業(yè)并未開展此項工作。

2旅游組織者存在的問題

與旅游包車服務(wù)者情況類似，旅游組織者也呈現(xiàn)多元化特點，非法組織旅游、旅游安全管理制度不健全、不落實等問題同樣突出。

2.1旅游組織“多元化”，非法組織旅游情況突出

《旅游法》《旅行社條例》均規(guī)定，“招徠、組織、接待旅游者，為其提供旅游服務(wù)，應(yīng)當具備一定條件，設(shè)立旅行社，取得旅游主管部門的許可”?，F(xiàn)實中，旅游組織呈現(xiàn)“多元化”發(fā)展特征，個人、保健品公司、旅游從業(yè)人員等通過微信、QQ群、微博、社區(qū)論壇、進村進社區(qū)等方式招徠游客，非法組織旅游的情況非常突出，隱蔽性也較強，很難及時發(fā)現(xiàn)、糾正和治理。

2.2對相關(guān)法規(guī)政策不清，旅游組織管理混亂，安全責任不落實

《旅游法》規(guī)定，“旅行社組織旅游活動應(yīng)當向合格的供應(yīng)商訂購產(chǎn)品和服務(wù)”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，旅行社基本不了解“需要向具備資質(zhì)的運輸公司訂購運輸服務(wù)”的法律規(guī)定，對非法旅游包車現(xiàn)象長期無視、漠視。尤其突出的是，很多旅行社只按游客數(shù)量向下家收取“人頭費”，對具體旅游違法行為不管不顧，領(lǐng)隊、導(dǎo)游或其他非法組織者成為事實上的“旅游經(jīng)營者”，不按規(guī)定與運輸公司、旅客簽訂旅游合同或放任工作人員偽造相關(guān)合同騙取包車標志牌的情況較為普遍，制定旅游行程一味迎合消費者需求，多數(shù)只考慮路程短、時間短、景點多等因素，并未按照《旅游法》的規(guī)定制定和落實旅游者安全保護制度，存在較大安全隱患。

3駕駛?cè)?、?dǎo)游、乘客等相關(guān)人員存在的問題

主要表現(xiàn)在駕駛?cè)撕蛯?dǎo)游以經(jīng)濟利益為第一目標，安全駕駛、安全提示工作不到位，乘客的安全乘車意識也嚴重缺乏。

3.1駕駛?cè)艘越?jīng)濟利益為第一目標，依法行車和安全意識欠缺，應(yīng)急操作能力不足

據(jù)了解，駕駛?cè)耸找嬷饕獊碓从谶\輸公司或?qū)嶋H車主發(fā)放的工資。主要根據(jù)行駛里程和時間確定，行駛里程越長、用車時間越短，則工資越高。另外，部分高速公路服務(wù)區(qū)、酒店、購物店、旅游景點往往還提供部分回扣。在上述激勵機制下，駕駛?cè)擞袝r會故意關(guān)閉車載GPS，以便逃避監(jiān)管，在回扣點停駐較長時間，實際行車時，往往又抓緊趕時間、縮短行程時間，導(dǎo)致超速行駛、疲勞駕駛、野蠻駕駛等行為多發(fā)，再加上不少駕駛?cè)藢π旭偮肪€不熟悉，對自身駕駛技能盲目自信，遭遇緊急情況時往往猝不及防，絕大多數(shù)情況會采取急打方向躲避的錯誤操作方法，導(dǎo)致車輛失控發(fā)生事故。

3.2導(dǎo)游為獲得更多經(jīng)濟收益，在行車中一味討好游客和駕駛?cè)?，安全提示工作不?/p>

旅游過程中，旅行社安排的行程往往較為緊張，實際中又在消費點?？繒r間過長，為平息游客抱怨，加快行程以獲取更多小費，導(dǎo)游往往放任駕駛?cè)顺佟⒁靶U駕駛，也不按《國家旅游局交通運輸部關(guān)于進一步規(guī)范導(dǎo)游專座等有關(guān)事宜的通知》（旅發(fā)〔2016〕51號）中“配合司機督促游客系好安全帶”等的規(guī)定進行安全提示。經(jīng)梳理近年來旅游包車重大事故，絕大多數(shù)事故中乘客均未按規(guī)定使用安全帶，尤其是吉林集安“2015.7.1”事故中，事發(fā)時多名旅客在車廂內(nèi)唱歌跳舞，駕駛?cè)撕蛯?dǎo)游并未提示、制止，加劇了事故后果。

3.3游客旅游消費不成熟、不理性，不能有效維護自身安全權(quán)益

隨著收入的增長和閑暇時間的增多，越來越多的民眾將旅游作為消費選擇，其中，中小城市居民、農(nóng)村居民、老年人口是選擇包車旅行的最主要群體。該群體在旅游時對價格十分敏感，往往希望用最低的價格，游覽最多的景點，這類不健康的消費需求，也促成了旅行社日程安排緊湊，延長消費點?？繒r間以獲取回扣，最終導(dǎo)致行車時間大大縮短，超速行車、疲勞駕駛、野蠻駕駛等情況多發(fā)。另一方面，游客的安全和維權(quán)意識也不足，多數(shù)沒有簽訂旅游合同的意識，行車中也不使用安全帶，對違法行車行為也不制止、不投訴舉報。

4對策建議

道路旅游近年來發(fā)展迅猛，組織主體和組織方式也多種多樣，再加上行車路線不固定，日常監(jiān)管難度大，給交通安全管理帶來較大挑戰(zhàn)。根據(jù)交通安全、道路運輸、旅游等法律法規(guī)的規(guī)定，運輸企業(yè)是落實旅游安全的責任主體，旅行社也要負安全責任。因此首先建議完善運輸企業(yè)和旅行社旅游客運安全管理制度，其次要加強政府監(jiān)管、發(fā)動社會協(xié)同共治，共同促進相關(guān)管理制度的落實。

4.1完善旅游客運安全管理制度

具體如下：（1）建議增大旅游客運資質(zhì)的許可力度，允許班線客運公司、包車客運公司等運輸公司開展旅游客運，鼓勵成規(guī)模的旅行社同時開展旅游客運業(yè)務(wù)，增加旅游客運公司及車輛的供給，力爭將更多的旅游客運公司及車輛納入監(jiān)管范圍。（2）建議效仿日本等國做法[2]，要求在出車前，由企業(yè)制作詳細的“駕駛操作說明書”交付駕駛?cè)耍瑑?nèi)容包括?？空军c、行車具體線路、行車和停靠時間、行車速度、沿線天氣情況和道路安全隱患提示等具體行車方案。行車方案由旅行社聯(lián)合運輸公司共同制作，作為強制內(nèi)容寫入旅游包車合同和旅游服務(wù)合同，接受旅游者的監(jiān)督，必要時交運輸管理部門和旅游管理部門備案、審查。對于駕駛?cè)诉`反行車方案的行為，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，可由交通運輸部門按照《道路運輸條例》《安全生產(chǎn)法》等的規(guī)定進行處罰。（3）堵塞車輛管理和動態(tài)監(jiān)管漏洞，尤其是要加強對停班、報修期間車輛和GPS的監(jiān)管。（4）在旅游相關(guān)法律法規(guī)中，細化旅游交通安全的制度內(nèi)容，包括旅行社對有資質(zhì)的運輸公司、車輛和駕駛?cè)说膶徍宿k法，行車中導(dǎo)游對駕駛?cè)说谋O(jiān)管和對乘車人的安全提示等內(nèi)容。同時建議科學規(guī)劃旅游線路，完善景區(qū)停車場和換乘設(shè)施建設(shè)，建立對旅行社旅游計劃的安全審查制度，堅決糾正旅行社和旅游客運公司不顧安全、多拉快跑的違法違規(guī)行為。

4.2通過聯(lián)合執(zhí)法促進旅游客運安全管理制度的落實

建議公安交通管理、交通運輸、旅游等部門聯(lián)合在重點路段、景區(qū)、停車場等開展聯(lián)合執(zhí)法，形成常態(tài)化的執(zhí)法機制，并定期將聯(lián)合執(zhí)法情況向政府報告，同時向社會公布。另外，建議建立道路運輸車輛交通違法有獎舉報機制，合力開展安全大提示，充分發(fā)揮手機短信、微信、微博等平臺作用，鼓勵和發(fā)動群眾舉報旅游客車車輛和駕駛?cè)私煌ㄟ`法，強化社會監(jiān)督，形成人人參與交通安全管理的良好氛圍。

4.3加強旅游交通安全宣傳教育

建議加強對其旅行社展旅游道路交通安全事故案例和法律法規(guī)知識的宣講，改變旅行社對旅游交通安全不重視，對相關(guān)法律法規(guī)不了解的問題。其次，建議制作旅游交通安全教育掛圖和短片，包括旅游包車資質(zhì)要求，行車安全要求，違法行為舉報、安全帶使用、應(yīng)急逃生等方面的內(nèi)容，在旅行社張貼，并在旅游客車內(nèi)循環(huán)播放，提升乘客主動抵制非法營運、糾正交通違法行為、保障自身安全權(quán)益的能力。另外，建議加強客運駕駛?cè)藨?yīng)急處置培訓工作，特別是加強應(yīng)對車輛前方突發(fā)情況、車輛爆胎等突發(fā)問題的駕駛技能培訓，加強應(yīng)對處置客車起火、交通事故等緊急情況的應(yīng)急演練培訓，培養(yǎng)駕駛?cè)死喂虡淞ⅰ俺丝桶踩谝弧钡睦砟?，確保駕駛?cè)四軌蚩茖W有效應(yīng)對各類突發(fā)情況，及時發(fā)現(xiàn)險情，及時疏散乘客逃生，提升應(yīng)急處置能力。

參考文獻

[1] 國務(wù)院湖南郴州宜鳳高速“6·26”特別重大道路交通事故調(diào)查組，湖南郴州宜鳳高速“6·26”特別重大道路交通事故調(diào)查報告，2017年12月15日，http：//jt.linyi.gov.cn/info/1066/5083.htm.

[2]周文輝. 日本旅游客車安全管理制度研究[J].汽車與安全，2016（2）：82-84.

大客車駕駛?cè)似隈{駛肇禍，司機和企業(yè)三名責任人被追刑責

2021年1月25日，駕駛?cè)斯绸{駛大型普通客車由南往北行駛至G0421許廣高速岳陽段537km處時，車輛失控側(cè)翻。據(jù)統(tǒng)計，車上共有56名乘客，該事故造成1名乘客當場死亡，多名乘客不同程度受傷，車輛和道路交通設(shè)施受損。在對事故原因進行調(diào)查時，高警局岳陽支隊辦案民警分析：G0421許廣高速岳陽段是雙向六車道高速公路，該路段夜間流量不大，通行條件較好。那么，在這種情況下為何會發(fā)生大客車翻車事故？

通過進一步分析現(xiàn)場路面狀況，以及民警調(diào)取該車當天的行駛軌跡記錄，發(fā)現(xiàn)該車于1月24日19時21分從G4京港澳高速公平收費站上高速后一路往北行駛，直至事發(fā)地點，郭某連續(xù)駕車4小時46分鐘，中間未停車休息20分鐘以上，屬于超時駕駛。此外，經(jīng)鑒定，該車事發(fā)時的行駛參考速度不低于83.4km/h。根據(jù)法律規(guī)定，大型普通客車夜間行駛速度不能高于80km/h，該車處于超速行駛狀態(tài)。

調(diào)查過程中，民警查看了該車的內(nèi)載視頻監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)駕駛?cè)斯吃谑掳l(fā)前停了一次車，并手動關(guān)閉了控制臺的某個按鈕，之后視頻監(jiān)控畫面便發(fā)生了中斷。駕駛?cè)斯辰淮?，事發(fā)前采取換卡不換人、在禁行時間段或疲勞駕駛臨界時限點前關(guān)閉車載衛(wèi)星定位裝置等手段，使違法行為無法被正常預(yù)警。最終，造成了慘痛的交通事故。

民警進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該車自2020年以來，凌晨2時至5時違規(guī)通行的次數(shù)高達23次，但從該車所屬公司調(diào)取的車載衛(wèi)星定位裝置記錄卻沒有顯示這些異常數(shù)據(jù)。超速、凌晨2-5點違規(guī)運行、疲勞駕駛等已經(jīng)成為該車的常態(tài)。經(jīng)查實，該車所屬公司存在監(jiān)控管理業(yè)務(wù)外包后自身監(jiān)管責任不落實、從業(yè)人員安全培訓造假、擅自改裝車載衛(wèi)星定位裝置、日常管理混亂、違規(guī)運營等系列問題。

2021年2月7日，駕駛?cè)斯骋蛏嫦咏煌ㄕ厥伦锉灰婪ㄅ鷾蚀丁?月11日，郭某犯交通肇事罪被法院判處有期徒刑一年二個月。7月13日，該公司負責人于某、車隊長宋某、安全管理負責人張某均因涉嫌重大責任事故罪被批準逮捕。