我國公共體育服務(wù)供給方式演化、邏輯與分類改革研究

郭盼盼，戴興青

(1.徐州幼兒師范高等?？茖W(xué)校，江蘇 徐州 221000；2.江蘇安全技術(shù)職業(yè)學(xué)院，江蘇 徐州 221000)

現(xiàn)代社會(huì)中，政府承擔(dān)著公共體育服務(wù)供給、需求預(yù)測和監(jiān)管等多元責(zé)任。我國各級政府在公共體育服務(wù)供給過程中，通過調(diào)動(dòng)、配置公共資源來滿足公眾的多樣化復(fù)雜性需求。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與外部環(huán)境的變化，政府公共體育服務(wù)的供給方式也在發(fā)生變化，強(qiáng)化以競爭代替壟斷和發(fā)揮社會(huì)組織的作用[1]。公共體育服務(wù)的供給主體包括政府主體、市場主體和社會(huì)主體，其中政府供給是主導(dǎo)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，盡管部分學(xué)者認(rèn)為社會(huì)供給是獨(dú)立于政府供給之外、基于慈善目的的補(bǔ)充行為，但新近的研究者更傾向于強(qiáng)化其與政府主體的合作行為[2]。當(dāng)前對市場主體的研究較少，也未有研究成果能夠很好地解釋市場主體參與公共體育服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)因，而實(shí)踐中部分發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開始了由企業(yè)組織承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、提供公共體育服務(wù)的探索。本研究回顧我國公共體育服務(wù)供給方式的演化歷程，總結(jié)其內(nèi)在動(dòng)因與邏輯，以期為我國公共體育服務(wù)的發(fā)展提供理論參考。

1 公共體育服務(wù)供給方式的演化

根據(jù)供給主體的特征，供給方式傳統(tǒng)上劃分為政府供給、市場供給和社會(huì)供給3種類型。為更深入地認(rèn)識公共體育服務(wù)供給方式的演化過程，本文將公共體育服務(wù)供給方式細(xì)分為政府直接供給、政府購買供給、政府委托購買供給和政府回購供給4種類型。

1.1 政府直接供給

受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系的影響，基于全能政府的認(rèn)識和對市場機(jī)制的不理解[3]，公共體育服務(wù)供給形成了政府直接供給的傳統(tǒng)。長期以來，各級體育行政部門利用公共財(cái)政積極提供公共體育服務(wù)，如建造體育設(shè)施、舉辦體育活動(dòng)和體育競賽等。在政府直接供給模式下，體育行政部門扮演著生產(chǎn)者和提供者的雙重角色，供給內(nèi)容以體育行政部門的意愿為主，自上而下供給偏好明顯。長期以來，我國體育行政部門服務(wù)國家戰(zhàn)略安排，將奧運(yùn)(全運(yùn))爭光服務(wù)作為供給重點(diǎn)，形成了公共體育服務(wù)供給的分層供給體制[4]，具體包括：中央和省級體育行政部門側(cè)重競技體育，即爭光類服務(wù)；省級以下體育行政部門側(cè)重群眾體育，即體育設(shè)施和體育活動(dòng)等。而縣級體育行政部門在獨(dú)立設(shè)置與合并設(shè)置之間擺動(dòng)，且資源獲取能力較弱，尤其是分稅制改革后，縣級體育經(jīng)費(fèi)依靠上級轉(zhuǎn)移支付的狀況突出，造成與民眾聯(lián)系密切的基本公共體育服務(wù)內(nèi)容供給狀況不理想[5]。

1.2 政府購買供給

政府購買公共體育服務(wù)是對政府直接供給模式的矯正[1]。長期以來，政府高度重視公共服務(wù)的供給創(chuàng)新問題。在政府公共體育服務(wù)購買政策出臺前，部分地方政府已積極開展公共體育服務(wù)供給方式的探索。廣東省佛山市禪城區(qū)體育部門2007年就采用了政府購買的形式，在部分場館部分時(shí)段實(shí)行免費(fèi)開放。由于該項(xiàng)政策深受群眾歡迎，后被推廣到佛山全市，并進(jìn)一步加大購買力度。常州市體育局與國家體育總局合作建設(shè)公共體育服務(wù)示范區(qū)，將政府購買服務(wù)作為改革的重要措施。2014年，常州市體育局、財(cái)政局在全國率先出臺《常州市關(guān)于購買公共體育服務(wù)的實(shí)施辦法》(暫行)。同年，江蘇省政府出臺《關(guān)于推進(jìn)公共體育服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的實(shí)施意見》，提出規(guī)范公共體育服務(wù)的政府職責(zé)，強(qiáng)化政府主導(dǎo)，落實(shí)政府責(zé)任，優(yōu)化公共體育服務(wù)購買方式。目前，政府購買公共體育服務(wù)已在全國推廣開來，成為我國公共體育服務(wù)供給的重要方式，政府及相關(guān)部門已經(jīng)從微觀生產(chǎn)中脫離出來，一定程度上提升了公共體育服務(wù)的供給效率與群眾的滿意度[6]。

1.3 政府委托購買供給

在政府購買公共體育服務(wù)逐步推進(jìn)過程中，依然面臨內(nèi)部人購買和政府行政導(dǎo)向等問題。在區(qū)域樞紐型社會(huì)組織能力成熟和體育社會(huì)組織數(shù)量增長的前提下，部分地區(qū)開始探索由體育總會(huì)承擔(dān)原本由體育行政部門負(fù)責(zé)的公共體育服務(wù)購買任務(wù)。與政府購買公共服務(wù)不同，政府委托購買是將購買權(quán)讓渡給相關(guān)樞紐型社會(huì)組織。2008年北京市政府將購買公共體育服務(wù)移交給北京市體育總會(huì)負(fù)責(zé)，區(qū)域體育總會(huì)開始承擔(dān)部分政府轉(zhuǎn)移的管理職能[7]，較好地實(shí)現(xiàn)了政府購買公共體育服務(wù)和培育體育組織的雙重目標(biāo)。地方政府委托樞紐型社會(huì)組織的作法逐漸在江蘇、廣東等地推行。部分單項(xiàng)體育總會(huì)利用市場化機(jī)制，積極履行責(zé)任，極大地提升了服務(wù)供給的針對性。政府委托體育總會(huì)實(shí)施購買服務(wù)行為，較為典型地演繹了政府借道體育總會(huì)進(jìn)行治理的思路[2]，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的政策設(shè)計(jì)。

1.4 政府回購供給

推動(dòng)公共服務(wù)的市場化或民營化建設(shè)一直被認(rèn)為是提升供給效率的首要選擇。20世紀(jì)八九十年代，歐美國家開展公共服務(wù)民營化改革后，又出現(xiàn)了公共服務(wù)逆民營化趨勢[8]。我國也不例外，在推進(jìn)公共體育服務(wù)委托經(jīng)營的同時(shí)，也針對某些特定體育場館服務(wù)開展了逆民營化探索，一些領(lǐng)域開始出現(xiàn)公共體育服務(wù)回購現(xiàn)象。

長期以來，大型體育場館運(yùn)營普遍采取委托經(jīng)營管理的方式。但由于運(yùn)營主體對經(jīng)濟(jì)利益的過度訴求，導(dǎo)致體育場館偏離體育公益屬性，經(jīng)常引發(fā)委托方與受托方之間的糾紛。如采取PPP模式建設(shè)的北京奧運(yùn)會(huì)主場國家體育場，按照協(xié)議將在北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后由北京國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司委托中信集團(tuán)聯(lián)合體負(fù)責(zé)運(yùn)營30年。但2009年8月29日，雙方簽署委托運(yùn)營終止協(xié)議[9]，國家體育場運(yùn)營權(quán)收歸國有，這背后反映的是對體育場館本質(zhì)功能的重新回歸。長沙賀龍?bào)w育館2008年至2015年委托給湖南琴島文化娛樂傳播有限公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，但在運(yùn)行過程中受托方擅自改變用途，將其變成商業(yè)演藝中心。政府相關(guān)部門屢次糾正無果。經(jīng)測算合同結(jié)束后改造成本將遠(yuǎn)超租金收入。2015年主體育場合同到期后，經(jīng)過3個(gè)月的升級改造，實(shí)現(xiàn)退商還體，推動(dòng)部分場館免費(fèi)向市民開放[10]。現(xiàn)實(shí)中很多體育場館經(jīng)營主體擅自改變經(jīng)營性質(zhì)、范圍、用途、方式等，引發(fā)委托方與受托方之間的矛盾，導(dǎo)致部分體育場館委托經(jīng)營合同難以繼續(xù)，這客觀上加促了地方政府開展逆回購的行為。

2 公共體育服務(wù)供給方式演化的內(nèi)在邏輯

2.1 以政府有效作為替代全能政府的制度設(shè)計(jì)

政府直接實(shí)施公共體育服務(wù)供給源于傳統(tǒng)意義上全能政府的制度設(shè)計(jì)。在相關(guān)市場主體能力不足且參與積極性不強(qiáng)的背景下，政府利用自上而下的組織體系直接供給公共體育服務(wù)，大力實(shí)施競技體育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，夯實(shí)競技體育發(fā)展的組織基礎(chǔ)，通過在奧運(yùn)會(huì)等重大賽事中優(yōu)異的競技表現(xiàn)，凸顯社會(huì)主義國家發(fā)展體育事業(yè)的優(yōu)越性，提振民族自信心。但2008年北京奧運(yùn)會(huì)后，社會(huì)各界普遍期望我國體育事業(yè)轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大體育的社會(huì)福利價(jià)值。在此背景下，運(yùn)行多年的全民健身戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，國家體育總局也對國內(nèi)競賽體系進(jìn)行改革，取消全國農(nóng)運(yùn)會(huì)等大型賽事，改組全國城市運(yùn)動(dòng)會(huì)，對全運(yùn)會(huì)進(jìn)行系統(tǒng)改革，取消獎(jiǎng)牌榜排名和增加群眾體育項(xiàng)目比重，以滿足民眾對體育多元價(jià)值的訴求。近年來，大力推進(jìn)健康中國戰(zhàn)略，科學(xué)健身服務(wù)成為地方政府供給的重要內(nèi)容。但隨著全民健身運(yùn)動(dòng)如火如荼地開展，廣場舞擾民、體育場地短缺等問題，也在考驗(yàn)著地方政府的治理能力，亟待形成不同層級體育行政部門上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同供給的基本公共體育服務(wù)新局面。

2.2 由政府動(dòng)員向政府與社會(huì)結(jié)合動(dòng)員轉(zhuǎn)換

我國基于“思想一盤棋、組織一條龍、訓(xùn)練一貫制”建構(gòu)的三級訓(xùn)練網(wǎng)，較好地承擔(dān)了培養(yǎng)體育后備人才的任務(wù)，有效保障了奧運(yùn)(全運(yùn))爭光服務(wù)的人才供給，實(shí)現(xiàn)了競技體育的超越式發(fā)展。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立與發(fā)展，我國傳統(tǒng)競技體育人才培養(yǎng)模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國體育社會(huì)組織不斷壯大，開始承擔(dān)體育健身服務(wù)乃至競技體育后備人才培養(yǎng)的任務(wù)。江西萍鄉(xiāng)、廣東廣州等地體育行政部門采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，委托專業(yè)的體育社會(huì)組織培養(yǎng)競技體育后備人才，體育行政部門根據(jù)競賽成績給予一定的補(bǔ)貼。上海市將最近幾屆參與全運(yùn)會(huì)足球比賽的任務(wù)交由根寶足校承擔(dān)，并取得了良好的成績。廣州市體育局則與萬國擊劍俱樂部聯(lián)合培養(yǎng)擊劍后備人才，萬國擊劍選手在體育局注冊，代表體育局參加比賽。天津市體育局也嘗試與社會(huì)力量共建擊劍館，既開展專業(yè)隊(duì)訓(xùn)練，也對外招收擊劍愛好者。擊劍俱樂部選派優(yōu)秀學(xué)員代表天津市參加青少年比賽，也取得了良好的成績?？陀^而言，我國體育發(fā)展中的國家動(dòng)員優(yōu)勢和能力在逐漸弱化，曾經(jīng)賴以發(fā)展的基層體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，但專業(yè)的體育社會(huì)組織積極參與，能夠有效地彌補(bǔ)上述問題，我國公共體育服務(wù)供給中政府和社會(huì)結(jié)合動(dòng)員的格局在逐漸形成。

2.3 以競爭替代壟斷，保證公平與效率

盡管部分地方政府購買服務(wù)為市場主體參與創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，但市場主體參與公共體育服務(wù)供給依然面臨理念和制度等多方面的限制。在政府購買公共體育服務(wù)中，對企業(yè)性質(zhì)的體育組織表現(xiàn)出一定的歧視，企業(yè)無法得到與社會(huì)組織相同的對待。訪談中部分體育行政部門負(fù)責(zé)人表示，將政府公共財(cái)政交由體育企業(yè)，有可能存在財(cái)務(wù)資源濫用的風(fēng)險(xiǎn)，而交由體育社會(huì)組織則符合國家培育社會(huì)組織的政策精神，因此公共體育服務(wù)承擔(dān)者基本以體育社會(huì)組織為主。其次，政府公共體育服務(wù)購買的屬地特征明顯。為優(yōu)化競爭購買環(huán)境，地方政府應(yīng)積極鼓勵(lì)體育類企業(yè)參與，利用競爭性購買激活體育組織的成長活力。對不同性質(zhì)主體要一視同仁，以效益為考量第一要素，以競爭替代壟斷，不斷提升供給質(zhì)量與效率。

2.4 以服務(wù)績效導(dǎo)向取代運(yùn)營績效評估

公共體育服務(wù)供給方式演變體現(xiàn)著政府治理思維的轉(zhuǎn)化，內(nèi)隱著調(diào)動(dòng)多元力量參與社會(huì)治理的設(shè)計(jì)思路，但是要注意在其轉(zhuǎn)型中不能脫離公益性和服務(wù)性的核心價(jià)值。在公共體育服務(wù)民營化過程中，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，經(jīng)營主體時(shí)常發(fā)生損害服務(wù)公共性、服務(wù)價(jià)格虛高和偏離本質(zhì)功能等問題。市場化或民營化無法徹底清除政府的供給弊端，因此，在關(guān)注運(yùn)營績效的同時(shí)，更要關(guān)注服務(wù)績效，保證其不脫離公共體育服務(wù)的本質(zhì)功能，符合公共體育服務(wù)供給的原則，要堅(jiān)持以公共體育服務(wù)內(nèi)在價(jià)值為約束，將“以人民為中心”作為提供體育服務(wù)的最終旨?xì)w，堅(jiān)決杜絕以公益之名行營利之實(shí)的行為。

3 推進(jìn)公共體育服務(wù)供給方式分類改革的設(shè)想

為了更好地推動(dòng)我國公共體育服務(wù)改革，實(shí)現(xiàn)普惠型公共體育服務(wù)發(fā)展格局，消除區(qū)域、城鄉(xiāng)和人群之間的差異，應(yīng)倡導(dǎo)公共體育服務(wù)的分類供給，針對不同地區(qū)、不同類型的公共體育服務(wù)采取多元化、精準(zhǔn)性改革。具體來說，公共體育服務(wù)包含體育設(shè)施、體育活動(dòng)、體育信息、體育組織、體質(zhì)監(jiān)測和奧運(yùn)(全運(yùn))爭光服務(wù)等內(nèi)容(表1)。

表1 公共體育服務(wù)供給分類改革策略

3.1 降低政府直接供給的比重，加強(qiáng)中央對地方體育事權(quán)的支持

近年來，我國政府已經(jīng)積極推動(dòng)奧運(yùn)(全運(yùn))服務(wù)的監(jiān)管主體——運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心改革，探索更多元的服務(wù)供給方式。借鑒歐美國家成熟的職業(yè)體育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以社會(huì)化方式培養(yǎng)奧運(yùn)會(huì)等重大賽事參賽運(yùn)動(dòng)員，是未來我國爭光類體育服務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)。我國體育設(shè)施的供給，長期以來以地方政府為主，但國家體育總局等會(huì)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式實(shí)現(xiàn)對地方體育事權(quán)的支持。2018年，國家體育總局共投入5.9億元支持地方建設(shè)了166個(gè)社區(qū)體育中心、115個(gè)體育公園和154條健身步道。為實(shí)施體育設(shè)施補(bǔ)充計(jì)劃，體育總局共投入5.2億體彩公益金。但上述體育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也限制了地方發(fā)展體育等公共事業(yè)的自主性，因此中央倡導(dǎo)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，支持地方開展建設(shè)區(qū)域性、地方性和民族性且符合規(guī)則的公共體育設(shè)施[11]。要充分發(fā)揮中央政府轉(zhuǎn)移支付的引導(dǎo)和示范作用，帶動(dòng)地方政府履行政府責(zé)任，行使政府體育事權(quán)。

3.2 大力推動(dòng)政府購買和政府委托購買服務(wù)，發(fā)展多元供給主體

現(xiàn)在政府購買和政府委托購買成為扶持體育社會(huì)組織發(fā)展的有效工具，但需要明確的是兩種政府購買方式均針對“服務(wù)”性質(zhì)的內(nèi)容，即體育活動(dòng)、體質(zhì)監(jiān)測、組織管理、信息服務(wù)等。大部制改革后，基層體育行政部門撤并嚴(yán)重，多元化體育社會(huì)組織可以有效發(fā)揮其數(shù)量和專業(yè)性等優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府“退卻”的空白。面對組織力量薄弱的實(shí)際問題，臨沂市體育局授權(quán)自發(fā)成立的山鷹戶外登山協(xié)會(huì)對該市健步走活動(dòng)進(jìn)行整合，通過區(qū)域劃分和帶頭人遴選，較好解決了健步走占路問題。臨沂市馬拉松賽的志愿者服務(wù)也交由戶外運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)指導(dǎo)、負(fù)責(zé)，這充分發(fā)揮了戶外運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)在運(yùn)動(dòng)傷害和急救方面的專業(yè)優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)了體育社會(huì)組織的廣泛參與。但在推進(jìn)政府購買和政府委托購買過程中，要有效規(guī)避屬地限制和“一地一業(yè)一會(huì)”競爭限制等問題，鼓勵(lì)、引導(dǎo)市場組織參與政府購買競爭，擴(kuò)大公共體育服務(wù)承接主體的遴選范圍。

3.3 通過政府回購重塑公共體育服務(wù)理念，回歸公共服務(wù)本質(zhì)功能

面對公共體育場館的運(yùn)營困境，很多地方政府傾向通過委托運(yùn)營實(shí)現(xiàn)“所有權(quán)、管理權(quán)和運(yùn)營權(quán)”分離，推動(dòng)體育場館市場化運(yùn)營。地方政府與運(yùn)營主體簽訂合作合同，將運(yùn)營壓力轉(zhuǎn)移給運(yùn)營主體。但經(jīng)營主體逐利至上，往往會(huì)改變體育場館的本質(zhì)功能，大量增加非體育服務(wù)內(nèi)容，背離公共體育服務(wù)的初衷，引起社會(huì)公眾的不滿。徐州市為了保證體育場館公共屬性，成立了隸屬于國資委的國有體育場館運(yùn)營公司，通過政府回購和改革，調(diào)整運(yùn)營考核標(biāo)準(zhǔn)，使考核向公共服務(wù)集中、傾斜。經(jīng)過5年精心運(yùn)營，政府補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由2 000萬下降到1 000萬，多措施的市場運(yùn)營手段已現(xiàn)效果。其中，該體育場館創(chuàng)辦的“第二體育課堂”和“奧體青少年體育俱樂部”也已發(fā)展為知名品牌，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效應(yīng)。之后，國資委將徐州奧體體育場館管理公司的所有權(quán)移交給市體育局，以使其發(fā)揮更大的專業(yè)管理功能。