基于資源配置的高校預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用研究

摘 要：高校預(yù)算績效管理仍處于探索階段，面臨很多的新問題與新挑戰(zhàn)，特別是預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用仍然是高校預(yù)算績效管理的一個薄弱環(huán)節(jié)，其優(yōu)化資源配置的作用未體現(xiàn)。本文將從預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用角度切入，分析高校預(yù)算績效管理現(xiàn)狀，重塑高校預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用和反饋流程，以期優(yōu)化高等教育資源配置，提升高校治理能力。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效評價;績效評價結(jié)果應(yīng)用;資源配置

中圖分類號：F23???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.12.060

0 引言

近年來，我國在預(yù)算績效管理改革的道路上積極探索。2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》指出應(yīng)加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將其作為科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù);2015年新《預(yù)算法》突出績效評價結(jié)果應(yīng)作為各級預(yù)算編制的依據(jù)之一;2018年黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”，隨后《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出要“開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用”。

預(yù)算績效管理也掀起了學(xué)者的研究浪潮，但目前我國關(guān)于績效評價結(jié)果應(yīng)用的研究屈指可數(shù)。從現(xiàn)有文獻，學(xué)者認為預(yù)算績效評價結(jié)果的有效應(yīng)用是全面落實預(yù)算績效管理的重點和難點，加強預(yù)算績效評價結(jié)果在行政治理、資源配置、經(jīng)濟管理等方面的應(yīng)用，有助于建立健全現(xiàn)代財政制度，提升國家治理治理能力;但關(guān)于國內(nèi)高?？冃гu價管理的研究寥寥數(shù)篇，且大多從必要性、評價體系等進行探討，鮮有具體分析如何將績效評價結(jié)果應(yīng)用于資源分配、預(yù)算安排，特別是針對高校的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用，更是幾乎空白。于此，本文基于現(xiàn)有研究和高校的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的研究空白，從高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀出發(fā)，重塑預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用流程，旨在對高校預(yù)算績效管理的實踐提供可操作性的建議和意見。

1 績效管理評價結(jié)果應(yīng)用與預(yù)算管理的內(nèi)在邏輯

1.1 績效管理評價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算“閉環(huán)”管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

理論上預(yù)算績效評價管理是嵌入預(yù)算管理“閉環(huán)”中的重要管理過程：從預(yù)算申報時設(shè)定績效目標，到預(yù)算決策過程中績效目標的論證，形成預(yù)算安排;再到預(yù)算執(zhí)行時的績效監(jiān)控，決策對預(yù)算進行調(diào)整、整改或繼續(xù)執(zhí)行;最終在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后進行績效評價，形成績效評價結(jié)果，運用到下一年度的預(yù)算申報環(huán)節(jié)?？冃гu價有機的嵌入預(yù)算閉環(huán)管理中，成為預(yù)算管理的重要組成部分，績效評價結(jié)果應(yīng)用是銜接上一年度預(yù)算結(jié)束和下一年度預(yù)算開始的環(huán)節(jié)，如此周而復(fù)始，才能真正發(fā)揮績效評價的作用。而績效評價結(jié)果的運用直接影響到“閉環(huán)”管理的狀態(tài)和有效性。

1.2 預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用是資源配置的重要依據(jù)

新《預(yù)算法》要求 “各級預(yù)算應(yīng)當根據(jù)……參考有關(guān)支出績效評價結(jié)果和……進行編制”?？冃гu價可以通過對比績效目標與實際執(zhí)行結(jié)果，反映項目的執(zhí)行效果是否達到預(yù)期目標。根據(jù)績效評價結(jié)果匹配下一年度預(yù)算資金，可以豐富預(yù)算項目論證依據(jù)，避免僅從預(yù)算申報材料論證項目的單一性，增加預(yù)算論證的經(jīng)驗維度，強化預(yù)算安排的科學(xué)性和可行性，以達到優(yōu)化資源配置的目的。

1.3 預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用是提高預(yù)算管理水平的助推器

績效評價不僅直接反映預(yù)算項目的效益和產(chǎn)出成果，通過對績效評價結(jié)果的分析，還可以反映項目是否達到執(zhí)行條件，流程管理中是否存在漏洞等問題;也可以通過總結(jié)目標的完成情況，為以后年度預(yù)算管理積累良好的經(jīng)驗;這就是為什么預(yù)算績效評價結(jié)果是未來預(yù)算年度設(shè)置財政績效目標的重要依據(jù)。績效信息反饋的過程，可以增強績效信息使用者和預(yù)算管理者的內(nèi)控感，進一步對以后年度的績效目標設(shè)置以及項目績效的完成產(chǎn)生積極的促進作用。

2 高校預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用現(xiàn)狀分析

目前我國高?？冃гu價制度尚不健全，無論是從績效評價制度的建立，還是在制度建立過程中對績效評價的落實，均還屬于探索階段。部分高校走在前面，已經(jīng)著手建立了績效評價管理制度，且在制度中對績效評價結(jié)果的應(yīng)用覆蓋面、結(jié)果應(yīng)用方式、程度以及公開度都做了相應(yīng)的規(guī)定，但這些高校在落實績效評價管理方面，并未切實做到“全方位、全過程、全覆蓋”。而大部分高校尚處于制度研究階段，但值得欣慰的是，這些高校的財務(wù)人員已初步樹立了績效管理理念，對績效評價管理有一定程度認知，這對推進高?？冃гu價制度的建立健全是有促進作用的。

3 基于流程的績效評價結(jié)果應(yīng)用

3.1 績效評價結(jié)果應(yīng)用的流程分解

理論上，績效評價管理機制應(yīng)包含事前申請、事中監(jiān)控、事后評價的全過程;涉及績效評價結(jié)果的，主要為預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)控環(huán)節(jié)與預(yù)算執(zhí)行結(jié)束的績效評價環(huán)節(jié)，本文將從這兩個環(huán)節(jié)重點展開研究。

3.2 預(yù)算績效監(jiān)控流程

績效監(jiān)控是指高校在預(yù)算執(zhí)行中，對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度開展的監(jiān)督、控制和管理活動。預(yù)算績效監(jiān)控一般會出現(xiàn)兩種情況：一是預(yù)算執(zhí)行符合預(yù)期，預(yù)測績效執(zhí)行結(jié)果與年初設(shè)置的績效目標一致;二是預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)期，預(yù)測績效執(zhí)行結(jié)果不能達到年初設(shè)置的績效目標。高?？梢愿鶕?jù)績效監(jiān)控環(huán)節(jié)，判斷項目執(zhí)行是否偏離績效目標，如若偏離績效目標，則應(yīng)通過分析偏離原因選擇整改后繼續(xù)執(zhí)行或調(diào)整預(yù)算，而不能整改的，則應(yīng)終止預(yù)算執(zhí)行。

3.3 預(yù)算績效評價流程

績效評價組織方式包括項目單位自評、主管部門組織評價和財政部門組織評價。預(yù)算績效評價應(yīng)該在預(yù)算年度結(jié)束時及時開展，才能及時運用其評價結(jié)果，作為下一年度項目立項和預(yù)算安排的重要依據(jù)。文本根據(jù)高校預(yù)算項目的特點，將項目劃分為常規(guī)性項目、連續(xù)性項目以及一次性項目;基于項目類型，重塑了績效評價結(jié)果應(yīng)用流程：

（1）常規(guī)性項目，其內(nèi)容是每年高校的常規(guī)性工作或為了保證事業(yè)發(fā)展而必須展開的工作，一般情況下需要每年安排預(yù)算，如行政運行項目，這類項目在績效評價結(jié)果應(yīng)用時，主要考慮對項目經(jīng)費的安排上的增加或減少。

（2）連續(xù)性項目，主要是需要達到某個目標連續(xù)在兩個及兩個以上年度開展的項目，其預(yù)算周期是跨年度的，如部分改善基本辦學(xué)條件專項。在績效評價結(jié)果為優(yōu)秀或者良時，應(yīng)當在下一年度預(yù)算中優(yōu)先保障該項目;當績效結(jié)果為中或者合格時，應(yīng)控制延續(xù)項目的下一年度預(yù)算;當績效評價結(jié)果為差時，應(yīng)分析是否項目有延續(xù)下一年度的需要，若確需延續(xù)的，可減少項目資金預(yù)算，若前期績效已經(jīng)不能夠使得項目完成既定目標，則可以終止項目，取消下一年度預(yù)算。

（3）一次性項目，主要為需要達到某個目標僅需在一個年度內(nèi)實施的項目，因其項目的特性無需在以后年度實施。當績效評價結(jié)果為差或不合格，因該項目為一次性項目無法在原項目上縮減預(yù)算，則可在下一年度考慮不安排類似新增的一次性項目。

實際上，不同高校針對自身情況，可制定不同掛鉤程度、不同掛鉤范圍的績效評價結(jié)果應(yīng)用方案。結(jié)合調(diào)研，文本建議各高校提升結(jié)果應(yīng)用的可操作性，在績效評價管理辦法中指明資金調(diào)整的具體數(shù)值或比例，對預(yù)算安排與上一年度績效評價結(jié)果予以同步公開。

4 政策建議

基于以上對績效評價結(jié)果應(yīng)用的分析，文本在此提出“三二一”政策建議。

4.1 以“三年滾動預(yù)算框架”為支撐

績效目標管理可通過與中期規(guī)劃下的項目庫建設(shè)有機結(jié)合來實現(xiàn)。中期規(guī)劃是具有強約束力的預(yù)算框架，以項目庫管理為基礎(chǔ)，在中期三年的時間跨度內(nèi)以中期績效目標為指導(dǎo)，優(yōu)化資源配置。在此預(yù)算框架下，高校應(yīng)建立“全過程”和“動態(tài)化”績效評價管理機制，完善以項目庫為基礎(chǔ)的績效目標與評價結(jié)果應(yīng)用之間的回應(yīng)性機制，將績效評價嵌入中期預(yù)算和年度預(yù)算當中，及時反饋績效評價結(jié)果，以此解決績效評價帶來的“錯期”和“滯后”問題，保障預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的可持續(xù)性。同時，績效評價結(jié)果應(yīng)用也在時間維度上增加了資金配置的靈活性、自主性。

4.2 圍繞“兩個維度”

第一是“技術(shù)維度”，其“技術(shù)”有兩層含義：第一層含義是指信息技術(shù);第二層含義是評價技術(shù)。從信息技術(shù)角度，基礎(chǔ)工作是預(yù)算績效評價工作的基石，預(yù)算績效評價需要依托信息收集和信息處理，技術(shù)手段不可或缺。一方面，校內(nèi)各部門應(yīng)搭建信息共享平臺，通過績效信息聯(lián)動機制實現(xiàn)信息共享、長效監(jiān)督和管理協(xié)同。另一方面，需要建立績效數(shù)據(jù)全過程、動態(tài)采集機制，強化數(shù)據(jù)整合和識別，分類分層提供績效信息，提升評價結(jié)果的應(yīng)用效果，促進績效目標實現(xiàn)的同時不斷提升學(xué)校的管理能力。在“技術(shù)維度”上，評價技術(shù)是具體落實預(yù)算績效評價操作的必要手段。在這一點上，高?？梢赃\用自身優(yōu)厚資源，積極建立績效評價的專家?guī)?、監(jiān)督指導(dǎo)庫、第三方中介機構(gòu)庫，為績效評價提供智力支持。

第二是“責任維度”。高校內(nèi)部應(yīng)樹立績效問責理念，將“花錢必問效、無效必問責”貫穿高校預(yù)算管理全過程。其次，應(yīng)結(jié)合高校實際情況制定預(yù)算績效問責辦法，多形式落實績效問責的程序、范圍、條件等，如可將績效評價結(jié)果納入經(jīng)濟責任審計范圍，加強預(yù)算編制和執(zhí)行主體責任，切實增強績效評價的約束力。當然，問責并不是單方面的，高校應(yīng)將“績效問責”與“績效獎勵”結(jié)合起來，提高預(yù)算執(zhí)行主體的積極性，推動預(yù)算執(zhí)行單位更好的履行職責。

4.3 堅持“一個關(guān)鍵”

績效評價結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)是銜接預(yù)算決策和績效評價的中間環(huán)節(jié)。首先，堅持以結(jié)果應(yīng)用為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上游管理存在的問題，總結(jié)績效目標的完成情況，改進和完善預(yù)算管理中的薄弱環(huán)節(jié)。其次，可以為關(guān)鍵環(huán)節(jié)下游提供預(yù)算安排和設(shè)置下一年度預(yù)算績效目標的重要依據(jù)，強化對年度預(yù)算編制的引導(dǎo)和約束。最后，堅持以績效評估結(jié)果應(yīng)用為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以保障預(yù)算閉環(huán)管理的流暢性和完整性，避免預(yù)算流程的斷崖，提高預(yù)算管理工作效率。

參考文獻

[1]國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定[EB/OL].（2014-10-08）[2020-06-01].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.

[2]朱俊立.財政預(yù)算績效目標和績效評價結(jié)果應(yīng)用之間的回應(yīng)性制度安排研究[J].經(jīng)濟研究參考，2018，（27）：42-48.

[3]姜愛華，盧真，孫欣，等.績效評價結(jié)果應(yīng)用于部門預(yù)算編制的研究[J].財政科學(xué)，2019，（01）：77-87.

基金項目：四川省教育會計學(xué)會課題“基于資源配置的高校預(yù)算績效評價研究”（xhy201934）。

作者簡介：卓越（1989-），女，重慶人，四川大學(xué)財務(wù)處，會計師，研究方向：預(yù)算管理、教育財政。