“十四五”雙循環(huán)格局下的 中國金融法治的應(yīng)對(duì)及其趨勢

時(shí)苗

摘要：在“十四五”雙循環(huán)新發(fā)展格局下，伴隨著金融科技的飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求為我國金融法治帶來了許多挑戰(zhàn)。在這個(gè)大背景下，我國金融法治建設(shè)在金融立法、金融執(zhí)法和金融司法建設(shè)中都必須不斷完善，既要能規(guī)范創(chuàng)新帶來的空白領(lǐng)域和交叉地帶，又要讓創(chuàng)新的活力與金融的穩(wěn)定有效結(jié)合與平衡，更好的突破原來的金融分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致的法律空白。

關(guān)鍵詞：雙循環(huán);金融法治;金融監(jiān)管

一、十四五雙循環(huán)下的金融法治

“十四五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，趁勢而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，我國發(fā)展仍然處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。雙循環(huán)新發(fā)展格局是新時(shí)代的戰(zhàn)略選擇，也是“十四五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線和指導(dǎo)思想?！半p循環(huán)”新發(fā)展格局中“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”，要求我們把經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的立足點(diǎn)主要放在國內(nèi);“國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”，則要求我們?cè)诎l(fā)展好內(nèi)循環(huán)的同時(shí)更要主動(dòng)引領(lǐng)、積極參與更高層次和水平的國際交流與合作。這也為我國“十四五”經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。

“十四五”規(guī)劃中曾經(jīng)多次提到金融，凸顯出中國金融在“十四五”階段的戰(zhàn)略重器作用，基于此，我國金融法治的完善也就顯得十分重要，在金融監(jiān)管者不斷探索新形勢下的監(jiān)管理念和方法形成監(jiān)管與市場的良性互動(dòng)和正向激勵(lì)時(shí)以法律的形式對(duì)其加以保障，增強(qiáng)其穩(wěn)定性，為金融監(jiān)管者處理好金融發(fā)展、金融科技和金融穩(wěn)定的關(guān)系保駕護(hù)航。

高質(zhì)量發(fā)展需要精細(xì)化的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展舉措和發(fā)展步驟，更需要我們的法制保障，尤其是金融法治保障。在“十四五”雙循環(huán)新發(fā)展格局下，科技創(chuàng)新水平明顯提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)不斷推進(jìn)。提升創(chuàng)新能力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、邁向高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然，也是國內(nèi)外環(huán)境深刻變化下的必然選擇。未來我國經(jīng)濟(jì)將從要素驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從全球價(jià)值鏈的中低端向中高端不斷邁進(jìn)。金融越是技術(shù)化、智能化、高科技化，就越是需要更為嚴(yán)格的治理和監(jiān)管體系。就目前來看，我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體系是基于分業(yè)經(jīng)營進(jìn)行金融監(jiān)管，而隨著金融科技的發(fā)展，金融領(lǐng)域的糾紛呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜局面，以及在“十四五”雙循環(huán)新發(fā)展格局下對(duì)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，無不在對(duì)我國金融立法、執(zhí)法、司法發(fā)起了新的挑戰(zhàn)。

二、我國現(xiàn)行金融法治存在的主要問題與原因

第一，金融市場化深度有待提升?，F(xiàn)代金融體系是高度市場化的體系。當(dāng)前中國金融仍存在利率調(diào)控機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制不完善、人民幣匯率市場化形成機(jī)制不健全、資本市場定價(jià)機(jī)制不通暢等問題。從利率角度看，中國金融市場對(duì)存貸款利率水平的顯性管制已經(jīng)解除，但是，利率市場化形成機(jī)制尚未真正建立，利率型政策調(diào)控工具效果有待加強(qiáng)，利率傳導(dǎo)機(jī)制仍待完善，且市場化利率水平在資金定價(jià)過程中的影響力偏小。從匯率角度來看，近年來，人民幣匯率改革主要強(qiáng)調(diào)了人民幣在合理水平上基本穩(wěn)定這一目標(biāo)，并在此前提下盡可能推動(dòng)其它目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民幣的風(fēng)險(xiǎn)管理、跨境流動(dòng)、國際影響力提升等需求變得越來越重要。解決這些問題的關(guān)鍵在于推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制的市場化。

第二，金融國際化范圍亟待擴(kuò)大?，F(xiàn)代金融體系是開放的體系。開放不但使一個(gè)國家能夠在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源配置和風(fēng)險(xiǎn)分散，還能夠通過相關(guān)制度和法治的建設(shè)，促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長期穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家文明與現(xiàn)代化。當(dāng)前，我國金融開放程度落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全面開放的要求，沒有充分發(fā)揮好以開放促改革、以開放促發(fā)展的作用。

第三，金融科技化程度有待提高?，F(xiàn)代金融體系是科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的體系，要求科技成為金融脫媒和金融開放之外推動(dòng)金融發(fā)展的第三種重要力量。金融科技的力量在一定程度上打破了金融供給在時(shí)間、空間上的約束，提升了金融服務(wù)的質(zhì)量、效率和可獲得性，不僅獨(dú)立形成了一種金融業(yè)態(tài)，還將幫助傳統(tǒng)金融業(yè)更具效率地管理風(fēng)險(xiǎn)、拓展客戶。當(dāng)前我國金融科技在增加金融服務(wù)供給、提高金融效率、推動(dòng)普惠金融、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面仍有較大發(fā)展空間。

第四，金融監(jiān)管能力尚需加強(qiáng)?，F(xiàn)代金融體系必須是能夠識(shí)別并有效防范風(fēng)險(xiǎn)的體系。隨著中國金融向現(xiàn)代金融體系轉(zhuǎn)變，單一信貸資產(chǎn)逐漸發(fā)展為多元化金融資產(chǎn)，證券化資產(chǎn)占比將提升。這將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的來源從資本不足為主轉(zhuǎn)向資本不足和透明度不足雙重風(fēng)險(xiǎn)并存。一方面，識(shí)別出具體的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)幫助更好地完善金融監(jiān)管;另一方面，不同風(fēng)險(xiǎn)互相擴(kuò)散、交織，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)存在異變性和復(fù)雜性，給金融監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。

三、金融法治的出路

第一，從立法上來看，要從源頭上防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，從根本上保障金融安全穩(wěn)定，強(qiáng)化金融法治建設(shè)要不斷完善金融法律法規(guī)。從我國現(xiàn)有金融立法建設(shè)來看，我國金融立法仍然存在許多問題。我國金融立法體系中的一些關(guān)鍵領(lǐng)域存在法律缺失，包括金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法、政策性銀行法、金融控股公司法以及統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)法等，造成金融法律體系基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)。我國金融法律條文普遍寬泛、簡單，原則性規(guī)定多，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致執(zhí)法過程只能以大量行政規(guī)章和規(guī)范性文件等為依據(jù)，進(jìn)一步放大行政監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)。法律修訂周期過長，更新不及時(shí)，難以跟上金融市場創(chuàng)新多、變動(dòng)快、變化大的節(jié)奏，無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化。我國現(xiàn)有金融法律覆蓋范圍過窄，注重對(duì)正規(guī)金融體系的調(diào)整，缺乏對(duì)民間金融、地方金融的關(guān)注和調(diào)節(jié)，地方金融立法剛剛破題。

我國金融立法建設(shè)在“雙循環(huán)”的背景下，要在總結(jié)國內(nèi)外金融實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，把主要發(fā)力點(diǎn)放在國內(nèi)金融市場上，結(jié)合國際金融市場情況不斷制定和完善相關(guān)的金融法律法規(guī)。同時(shí)要適應(yīng)信息經(jīng)濟(jì)、金融科技的發(fā)展，對(duì)影子金融、網(wǎng)絡(luò)金融、數(shù)字金融、數(shù)字貨幣、金融信息披露與保護(hù)等制定法律規(guī)范。在完善金融立法的過程中，既要注意優(yōu)化金融立法程序和流程，避免過度授權(quán)，改變將本應(yīng)由法律調(diào)整和規(guī)范的權(quán)利義務(wù)授權(quán)給行政部門制定的做法，又要切實(shí)增強(qiáng)法律條文的司法性與可操作性。通過金融立法的指引作用，讓金融從業(yè)者在從業(yè)過程中有法可依，有章可循。我國在“十四五”雙循環(huán)新發(fā)展格局下的金融法治建設(shè)既要能規(guī)范創(chuàng)新帶來的空白領(lǐng)域和交叉地帶，又要讓創(chuàng)新的活力與金融的穩(wěn)定有效結(jié)合與平衡，這也是我國金融法治建設(shè)的大趨勢。

第二，從金融執(zhí)法上來看，我國金融執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)較為寬泛，這也就是我們?cè)诹⒎ǚ矫嫣岬降淖灾鞑昧繖?quán)問題，保障和約束“一行二會(huì)一局”依法履行監(jiān)管職責(zé)的程序性規(guī)范和實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)存在欠缺。行政執(zhí)法程序與刑事司法程序不能有效銜接，相關(guān)行政執(zhí)法證據(jù)難以直接有效轉(zhuǎn)換為刑事司法證據(jù)，造成大量重復(fù)調(diào)查、重復(fù)取證，浪費(fèi)國家執(zhí)法資源，加大執(zhí)法成本。

我國各地都在著力建設(shè)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在“十四五”雙循環(huán)新格局下，金融執(zhí)法機(jī)構(gòu)的改革迫在眉睫，金融的專業(yè)性、復(fù)雜性比較強(qiáng)，波及面和危害性比較大，必須建立專業(yè)的金融執(zhí)法體系，使金融民事案件得到及時(shí)處理，違法違規(guī)行為得到及時(shí)懲戒。金融執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)金融監(jiān)管執(zhí)法的特殊性，在基本法中作出特殊安排。進(jìn)一步明確一行二會(huì)之間、中央金融管理部門與地方政府之間在金融監(jiān)管上的職責(zé)職能分工，從制度上消除監(jiān)管職能交叉甚至打架的現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上完善監(jiān)管執(zhí)法程序、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，使金融執(zhí)法人員直接依據(jù)規(guī)章執(zhí)法，增強(qiáng)了金融執(zhí)法的可操作性，一定程度上縮小金融執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，規(guī)避執(zhí)法人員可能出現(xiàn)的一些違規(guī)執(zhí)法行為。

第三，從金融司法上來看，我國金融司法制度經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)審判時(shí)代、大民事審判時(shí)代和后金融危機(jī)時(shí)代三個(gè)階段最終形成了具有中國特色的金融司法制度，在“十四五”雙循環(huán)發(fā)展格局下，我國金融司法體系的一些弊端逐漸顯露，事實(shí)上存在的司法篩選機(jī)制使大量金融爭議案件沒有機(jī)會(huì)通過司法程序加以解決，或者在進(jìn)入法院的過程中被設(shè)置了某些人為的障礙。金融爭端解決機(jī)制比較單一，金融審判專業(yè)性不強(qiáng)，訴訟、執(zhí)行成本過高。金融仲裁等多元化爭端解決機(jī)制發(fā)展尚不充分。金融爭端解決實(shí)踐中對(duì)違法行為的懲罰標(biāo)準(zhǔn)過低，且以行政處罰為主，缺乏有效的民事賠償和刑事處罰機(jī)制。

在把經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的立足點(diǎn)主要放在國內(nèi)的“國際國內(nèi)雙循環(huán)”倡導(dǎo)下，我們要不斷完善國內(nèi)的金融司法體系。其中要有效維護(hù)金融秩序，關(guān)鍵在于平衡交易雙方的整體權(quán)利，既賦予投資人可行的司法訴訟渠道，使之能通過司法途徑有效維權(quán)，同時(shí)強(qiáng)化融資者責(zé)任，加大對(duì)各類金融違法犯罪行為的打擊力度，發(fā)揮刑罰威懾作用。

四、結(jié)語

國家治理、社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)治理要依靠法治，金融治理同樣要依靠法治。銀行金融機(jī)構(gòu)是高負(fù)債、高杠桿、經(jīng)營貨幣、管理風(fēng)險(xiǎn)的特殊企業(yè)，涉及眾多企業(yè)、個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益及財(cái)產(chǎn)安全，具有非常強(qiáng)的敏感性、涉眾性和外溢性，其安全穩(wěn)健至關(guān)重要。因此，經(jīng)營管理金融機(jī)構(gòu)，金融專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)自然重要，但道德操守和法律約束更為重要。上千年的金融發(fā)展史告訴我們，金融的運(yùn)行、發(fā)展與穩(wěn)定，主要靠的是誠實(shí)信用、恪守承諾。完善、穩(wěn)定的法律是最根本最有效的支撐與保障。金融或銀行的根基與生命是信用，信用的基礎(chǔ)和保障是法治。在“十四五”雙循環(huán)格局下，我們金融法治建設(shè)勢必面臨更多的挑戰(zhàn)，問題的顯露也是我們法治進(jìn)一步完善的動(dòng)力。

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