完善緊急狀態(tài)法治的軟法制定程序

摘要：近年來，新冠肺炎疫情、SARS病毒、白銀馬拉松事故等各類公共安全事件的頻發(fā)，暴露出重大風(fēng)險挑戰(zhàn)任務(wù)的艱巨與國際國內(nèi)風(fēng)險形勢的嚴(yán)峻。緊急狀態(tài)法治軟法程序研究成為應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)、應(yīng)對社會治理、提升國家治理體系和治理能力的重要手段。但軟法內(nèi)容存在不合理之處、程序也存在創(chuàng)制瑕疵，仍需要通過提升軟法制定主體的法治素養(yǎng)、保障軟法規(guī)制對象對軟法立法的參與、協(xié)調(diào)軟法與硬法的關(guān)系三個方面規(guī)范軟法執(zhí)行的程序和內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：緊急狀態(tài);軟法機(jī)制;制定程序

一、緊急狀態(tài)法治軟法機(jī)制合法性與合理性危機(jī)

軟法雖然“軟”，突破了傳統(tǒng)硬法的法律規(guī)則體系，但是仍應(yīng)當(dāng)遵守憲法的規(guī)定。但防疫過程中有部分社區(qū)居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會一味強(qiáng)調(diào)硬核防疫，忽略對于其制定的軟法內(nèi)容合法性的審查。如某物業(yè)公司下發(fā)禁止外地租戶返回小區(qū)的通知;某居委會依據(jù)其內(nèi)部制定的規(guī)定對于外地歸來人員予以強(qiáng)制勸返。這類軟法規(guī)定侵犯了公民的基本權(quán)利，是有悖于憲法和法治精神，存在合法性危機(jī)。另一方面，在常態(tài)化防疫下不少居委會或物業(yè)公司根據(jù)其制定的規(guī)定要求居民填寫各種表格或掃碼，部分信息登記內(nèi)容涉及公民個人隱私，屬于非必須登記項(xiàng)，產(chǎn)生一定的公民個人信息泄露及隱私權(quán)被侵犯的法律風(fēng)險。防疫期間城市社區(qū)軟法對于公民的權(quán)利予以一定程度的限制是合理且必要的，基于合意犧牲個人的權(quán)利與自由從而實(shí)現(xiàn)秩序與安全價值，體現(xiàn)出社區(qū)自治的優(yōu)越性。但是這種限制應(yīng)當(dāng)控制在一定的范圍內(nèi)，否則就容易產(chǎn)生合理性危機(jī)。

二、緊急狀態(tài)軟法機(jī)制存在問題的成因分析

（一）制定體系不完善

軟法作為非國家機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，在制定過程中主體隨意性較大，軟法條文零散、不成體系等現(xiàn)象顯而易見。在緊急狀態(tài)治理體系中，相比國家制定法體系而言，軟法體系不健全的弊端源于不同主體在制定軟法時各自為政，無法協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致共同體內(nèi)部軟法和硬法并行，出現(xiàn)1+1<2的情況。即在緊急狀態(tài)法治體系中，軟法的缺陷與國家法的不足導(dǎo)致兩種法律規(guī)范共同存在，但無法達(dá)到預(yù)期的治理效果。這些問題并不能簡單的歸因于軟法實(shí)施效果不佳或軟法缺乏法定制定程序，其深層原因在于緊急狀態(tài)軟法體系尚不健全，軟法制定主體在創(chuàng)制軟法過程中忽視保障軟法內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致，軟法制定出臺后缺乏對軟法進(jìn)行清理的過程。

緊急狀態(tài)法治作為社會治理的重要組成部分，軟法在其中的作用也日漸增強(qiáng)。比如，在社區(qū)治理過程中，根據(jù)社區(qū)緊急狀態(tài)下發(fā)展的需要和居民的需求，為保障主體權(quán)益和約束主體行為而制定的軟法規(guī)范數(shù)量急劇增加，居民公約、業(yè)主公約、居民委員會自治章程等軟法形式在社區(qū)中層出不窮，但如此繁多的緊急狀態(tài)社區(qū)治理軟法尚未形成健全的軟法體系，導(dǎo)致社區(qū)治理軟法的泛化，將根本不是軟法的社會規(guī)范納入其中，這不僅減損了軟法的權(quán)威性，更導(dǎo)致社區(qū)治理法律體系被不合理的擴(kuò)大。

（二）軟法制定主體地位不平等

軟法的制定過程區(qū)別于國家法的法定程序，具有明顯的自主性，因此，在軟法制定過程中，多元主體法律地位的平等是確保緊急狀態(tài)實(shí)施軟法在效力位階上處于同位法的依據(jù)，也是保障主體在社區(qū)治理事務(wù)中的各項(xiàng)權(quán)利平等實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。緊急狀態(tài)下的軟法由于其主體的多元化充分體現(xiàn)了廣泛的公共意識，因此，能夠快速實(shí)現(xiàn)對社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需求做出回應(yīng)，同時及時保障不同主體的權(quán)利。但在實(shí)際的軟法制定過程中，不同軟法制定主體之間平等法律地位的實(shí)現(xiàn)卻遭遇了現(xiàn)實(shí)困境。以社區(qū)的緊急狀態(tài)下軟法治理為例，我國社會組織發(fā)展起步較晚，目前在社會組織制定軟法的過程中，多從保障自身利益出發(fā)，不重視吸納共同體成員參與軟法制定過程，無法充分聽取居民的意見和訴求，從而使共同體成員常處于弱勢地位，成員作為受共同體利益影響者，其合法權(quán)益無法獲得充分的保障。這些實(shí)踐中的軟法制定主體地位不平等的現(xiàn)象，容易引發(fā)主體間的糾紛，更容易降低軟法在社區(qū)治理中發(fā)揮的實(shí)際效果。例如疫情期間社區(qū)的居民公約在限制居民出行，未給予合理的表達(dá)利益訴求的機(jī)會，公約的制定不征求居民的意見，而直接約束居民的出行，體現(xiàn)了緊急狀態(tài)下軟法治理中各類主體地位的不平等。

三、規(guī)范軟法制定的程序與內(nèi)容

（一）提升軟法制定主體的法治素養(yǎng)

應(yīng)弘揚(yáng)法治精神，提升制定主體的法治素養(yǎng)。法治精神是構(gòu)建法律制度的核心，當(dāng)法律規(guī)范與法治精神相違背，法律規(guī)范便失去了其正當(dāng)性。軟法與硬法作為法律治理的兩個方面，需要與法治精神形成高度的一致性，軟法與硬法的區(qū)別不足以使其產(chǎn)生法治精神的豁免與例外。首先，軟法治理應(yīng)當(dāng)遵守普適性法治精神。諸如誠實(shí)守信精神、程序正當(dāng)精神以及公平公正精神。其次，軟法治理應(yīng)當(dāng)遵守特定領(lǐng)域的法治精神。以緊急狀態(tài)軟法治理為例，需要遵循維護(hù)公民自由權(quán)的精神、保障人權(quán)的精神與監(jiān)督精神以及平等自愿、意思自治精神。另外，軟法必須遵從本國的立法原理，不得與立法原理相違背，從而造成規(guī)范之間的沖突。軟法也必須尊崇理性精神，避免主觀性、隨意性以及權(quán)力的濫用。

（二）保障軟法規(guī)制對象對軟法立法的參與

要實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)下中各類軟法制定主體地位的平等，必須確保各類軟法制定主體有平等的機(jī)會參與社區(qū)治理活動，能夠擁有平等發(fā)表自身意見的平臺。由此必須注意以下幾點(diǎn)：首先，必須尊重各類軟法制定主體的選擇自由，即不同主體在制定軟法過程中選擇何種形式的軟法、設(shè)定何種行為模式等方面的自由，在不違背法治原則的前提下，這種選擇自由應(yīng)得到充分滿足，國家機(jī)關(guān)不得強(qiáng)加干涉，只在必要時提供幫助和指導(dǎo)，通過發(fā)揮組織居民等職能實(shí)現(xiàn)對居民共同體制定軟法的幫助。其次，要確保各類主體平等參與軟法的制定和實(shí)施，這種平等可以通過制定過程中的廣泛參與和協(xié)商予以實(shí)現(xiàn)，也可以通過在實(shí)施過程中平等的承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任來體現(xiàn);再次，在平等共享資源的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各類軟法制定主體的平等法律地位，在制定軟法過程中，不同主體通過良性互動實(shí)現(xiàn)資源、信息的共享，更加有利于制定的軟法具有針對性，能夠切實(shí)解決緊急狀態(tài)下不同社會組織成員的現(xiàn)實(shí)問題;最后，還需要國家機(jī)關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，為各類主體提供公平參與軟法制定活動的機(jī)會各類治理主體平等地位的實(shí)現(xiàn)。

（三）協(xié)調(diào)軟法與硬法的關(guān)系

應(yīng)當(dāng)明確的是，實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)下的軟法良治并非簡單地只依靠軟法而舍棄硬法。事實(shí)上，更好地實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)下的穩(wěn)定有序社會狀態(tài)有賴于軟法與硬法的雙管齊下。因此，在緊急狀態(tài)法治體系的構(gòu)建時，軟法與硬法的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：軟硬兼施、軟法優(yōu)先。兼顧硬法與軟法并非意味著簡單地將硬法與軟法兩者等同起來，不分輕重、不論主次。因?yàn)?，我國緊急狀態(tài)法治領(lǐng)域?yàn)檐浄I造了生成空間?，F(xiàn)代社會是已實(shí)現(xiàn)了高度分工的復(fù)雜社會，面對非常態(tài)的治理環(huán)境、多變多樣的社會訴求，軟法有其天然的生存場域。比如，疫情防控封管時期，不同地區(qū)社區(qū)地理環(huán)境對于如何做好物理隔離顯然不能采取一刀切的態(tài)度，有的社區(qū)防疫公約要求加派人員值守、巡查，做好物理隔離，有的人員較少的社區(qū)則采取疫情防控居民公約獎勵機(jī)制，并逐戶宣傳，引導(dǎo)居民遵守防控居民公約，提高了居民疫情防控的積極性和主動性。

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作者簡介：

李金穎（1996-10），女，漢族，山東濱州人，西北政法大學(xué)2019級在讀研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。