構(gòu)建城市利益共同體是TOD落地最核心關(guān)鍵
——中日TOD對(duì)比與中國(guó)實(shí)踐感悟

西南交通大學(xué)（上海）TOD研究中心

近年來(lái)，在軌道交通持續(xù)高速建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化/城市高質(zhì)量發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革這三大浪潮的復(fù)合推動(dòng)下，我國(guó)TOD發(fā)展勢(shì)頭迅猛。本次新冠肺炎疫情過(guò)后，TOD更將伴隨著新基建浪潮高速發(fā)展?；仡櫧赥OD開展情況，雖然各城市對(duì)TOD的了解越來(lái)越深、積極出臺(tái)支持政策、不斷推出各類TOD項(xiàng)目，但實(shí)際推進(jìn)過(guò)程依然坎坷，多數(shù)項(xiàng)目無(wú)法完全按照預(yù)期設(shè)想落地。反觀日本，針對(duì)鐵路沿線的綜合開發(fā)實(shí)踐已持續(xù)百年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于90年代初美國(guó)提出TOD概念，涌現(xiàn)出早期的多摩田園都市、近期的二子玉川、柏葉新城、澀谷未來(lái)之光等大量TOD經(jīng)典作品。在此過(guò)程中，日本政府并沒(méi)有刻意倡導(dǎo)與強(qiáng)力推進(jìn)，TOD更似“自然生長(zhǎng)”。日本TOD成功秘訣何在？我國(guó)TOD落地的核心難點(diǎn)是什么、應(yīng)該如何破解？

一、日本TOD研究體會(huì)

筆者多次深入考察學(xué)習(xí)日本TOD，以下幾點(diǎn)體會(huì)尤為深刻：

以人為本深入骨髓。日本TOD的成功，不是體現(xiàn)在宏偉的地標(biāo)建筑，而是體現(xiàn)在處處從方便旅客出行和市民工作生活出發(fā)。為了營(yíng)造最安全、便捷、舒適的步行動(dòng)線和環(huán)境，不惜花費(fèi)巨大工程代價(jià)，同時(shí)，還處處照顧高齡與低幼群體，細(xì)節(jié)考慮周全極致。對(duì)人的深刻尊重和理解，換來(lái)的是舒適宜人的居住社區(qū)、繁華的商業(yè)氣氛和充滿活力的工作與娛樂(lè)場(chǎng)所，物業(yè)的銷售和長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)回報(bào)自然也更高。

珍惜善用土地資源。日本資源稀缺，絕大部分土地私有，大部分軌道也是由私企投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。與生俱來(lái)的珍惜資源意識(shí)加上對(duì)私產(chǎn)的尊重，日本幾乎沒(méi)有短期內(nèi)大建大拆的“大手筆”TOD項(xiàng)目，無(wú)論是軌道還是土地開發(fā)，都是數(shù)十年甚至上百年逐步迭代更新，以最為高效的資源和空間整合利用，保持著項(xiàng)目的長(zhǎng)期最佳成本效益。在日本，無(wú)論軌道和車站是何種敷設(shè)方式，都可以通過(guò)精心設(shè)計(jì)和建設(shè)，與周邊建筑實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。

工匠精神打造作品。日本大多數(shù)TOD項(xiàng)目的開發(fā)周期都很長(zhǎng)，例如二子玉川，從1982年就開始籌劃、歷經(jīng)30年才建成。而主城區(qū)結(jié)合都市更新的TOD項(xiàng)目，其歷程更為漫長(zhǎng)。在整個(gè)開發(fā)周期中，前期策劃設(shè)計(jì)以及與當(dāng)?shù)厥忻竦纳钊霚贤ń涣魉ㄙM(fèi)的時(shí)間，常常超過(guò)建造時(shí)間。正是因?yàn)榍捌谘芯砍浞帧⑹袌?chǎng)定位精準(zhǔn)，再加上不放過(guò)任何一個(gè)細(xì)節(jié)的精心設(shè)計(jì)與施工，方能打磨出一個(gè)個(gè)傳世精品。

利益共同無(wú)間合作。東京有51家客運(yùn)鐵路公司（2家原國(guó)鐵公司、9家大規(guī)模私有鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)、2家地方國(guó)企、38家中小規(guī)模私有鐵路運(yùn)輸企業(yè)），軌道制式和運(yùn)營(yíng)方式不盡相同。為了最大程度減少旅客換乘以及追求資源整合最大效益，各家鐵路公司的協(xié)作可以說(shuō)是想盡辦法做到了極致，諸如：共線運(yùn)營(yíng)、一列車搭載多套控制系統(tǒng)、兩家鐵路公司互換司機(jī)分段運(yùn)營(yíng)等。在有多條線路換乘的樞紐綜合開發(fā)中，也是相關(guān)鐵路公司合作進(jìn)行。

筆者認(rèn)為，日本TOD成功的奧秘可總結(jié)為在技術(shù)、體制和文化層面，形成了有利于TOD生長(zhǎng)的生態(tài)：技術(shù)層面，以東京為例，一方面軌道一直是東京公共交通主干，未像美國(guó)那樣受到小汽車巨大沖擊（因而也不需要倡導(dǎo)“公共交通導(dǎo)向”來(lái)糾偏）；另一方面，軌道建設(shè)與東京人口和城市擴(kuò)張同步，TOD迎合了軌道和城市發(fā)展兩方面的需求。體制層面，日本絕大部分土地私有，且軌道市場(chǎng)對(duì)民間開放，私營(yíng)企業(yè)在買地修建軌道時(shí)同時(shí)購(gòu)買開發(fā)用地，然后把全部土地進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計(jì)、按照市場(chǎng)規(guī)律統(tǒng)籌實(shí)施。文化層面，日本有濃郁的鐵路文化和強(qiáng)烈的珍惜土地意識(shí)，加上對(duì)私產(chǎn)的尊重以及工匠精神，十分有利于多方協(xié)作精心打造TOD。在此生態(tài)中，TOD成為市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)的各種資源整合、高效利用的自然選擇。

二、中日TOD對(duì)比

對(duì)比中日TOD，在國(guó)情體制、發(fā)展階段、發(fā)展模式等方面有諸多不同：

images/BZ_7_1119_447_1909_591.png發(fā)展歷程 近100年上世紀(jì)90年代末開始探索，2013年起進(jìn)入快速發(fā)展期發(fā)展背景適應(yīng)城市規(guī)模和人口快速增長(zhǎng)、以及中心城區(qū)都市更新的需求中國(guó)除少數(shù)幾個(gè)城市外，大部分發(fā)展軌道交通的城市面臨經(jīng)濟(jì)和人口增速下降、房地產(chǎn)走低的嚴(yán)峻局面發(fā)展基礎(chǔ)未經(jīng)歷小汽車無(wú)序發(fā)展階段，鐵路一直都是公共交通主干軌道基礎(chǔ)薄弱，大多數(shù)城市已出現(xiàn)類似美國(guó)過(guò)度發(fā)展小汽車而導(dǎo)致的城市病軌道市場(chǎng)鐵路市場(chǎng)向民間開放，大部分原國(guó)有公司也完成私有化軌道交通基本由國(guó)企投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，僅少數(shù)社會(huì)資本通過(guò)PPP參與軌交項(xiàng)目土地性質(zhì) 城市土地90%以上私有 國(guó)家或集體所有開發(fā)模式政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)；軌道與TOD由同一主體同步規(guī)劃建設(shè)政府主導(dǎo)、市場(chǎng)被動(dòng)配合；TOD參與主體多、軌道與TOD規(guī)劃建設(shè)時(shí)序錯(cuò)位嚴(yán)重配套政策TOD主要靠市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)，亦有土地區(qū)劃整理、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等輔助政策TOD主要靠行政驅(qū)動(dòng)，部分先行先試城市出臺(tái)系列政策，但普遍存在系統(tǒng)性不夠、缺乏實(shí)施細(xì)則、不切合市場(chǎng)等問(wèn)題開發(fā)周期通常在20～30年以上，前期研究、市民征詢時(shí)間長(zhǎng)推進(jìn)速度快，前期研究時(shí)間短開發(fā)效果TOD與城市和軌道同步發(fā)展，前期研究充分、市場(chǎng)定位精準(zhǔn)、產(chǎn)品成功率高重設(shè)計(jì)、輕策劃；重房地產(chǎn)、輕產(chǎn)業(yè)；在人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行形勢(shì)下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)對(duì)人口超老齡化挑戰(zhàn)、迎合城市新發(fā)展方式；TOD項(xiàng)目結(jié)合智慧城市、注重新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)孵化、吸引年輕人、倡導(dǎo)新生活方式和場(chǎng)景打造。部分城市已把TOD提升到城市戰(zhàn)略高度，TOD從解決軌道交通投融資問(wèn)題向“TOD+”軌道交通產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈發(fā)展

三、有關(guān)我國(guó)TOD推進(jìn)的思考

提升認(rèn)識(shí)，構(gòu)建TOD城市戰(zhàn)略。東京、香港、波特蘭等公交都市已證明TOD是未來(lái)城市發(fā)展的必由之路，后來(lái)者也必須站在城市戰(zhàn)略的高度來(lái)深刻認(rèn)識(shí)TOD。成都市政府提出“TOD模式是軌道交通時(shí)代城市發(fā)展的一場(chǎng)思想解放運(yùn)動(dòng)，是城市開發(fā)理念的更新和城市運(yùn)營(yíng)方式的重構(gòu)”，“TOD開發(fā)推動(dòng)城市“生產(chǎn)空間”集約集聚、城市“生活空間”多元復(fù)合、城市“生態(tài)空間”自然和諧、城市“動(dòng)能空間”重組擴(kuò)張等。政府有如此深刻之認(rèn)識(shí)，當(dāng)屬世界領(lǐng)先。

圍繞“市場(chǎng)主導(dǎo)”開展頂層設(shè)計(jì)。日本TOD能夠成功的最大秘訣就是圍繞市場(chǎng)需求、由同一主體（或是利益共同體）同步規(guī)劃建設(shè)軌道交通與TOD項(xiàng)目。我國(guó)在推進(jìn)TOD工作時(shí)，要把“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)主導(dǎo)”的口號(hào)落到實(shí)處，切實(shí)圍繞有利于TOD項(xiàng)目能夠在市場(chǎng)上落地來(lái)開展頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，要發(fā)揮我國(guó)土地非私有、規(guī)劃統(tǒng)籌能力強(qiáng)、政府協(xié)調(diào)力度大、以及軌道交通和TOD發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在“政府引導(dǎo)”層面出臺(tái)更為完善的支持政策、建立更為有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)主導(dǎo)”雙輪驅(qū)動(dòng)。

探索“TOD+”復(fù)合發(fā)展模式。“TOD+”指在TOD區(qū)域內(nèi)以產(chǎn)業(yè)落地為導(dǎo)向主動(dòng)開展策劃規(guī)劃，通過(guò)提高基礎(chǔ)設(shè)施與公服配套的集聚度和智能度等舉措，促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新場(chǎng)景應(yīng)用和人口快速導(dǎo)入，引領(lǐng)嶄新工作和生活方式。目前我國(guó)TOD推進(jìn)存在著政府行政主導(dǎo)、產(chǎn)品以房地產(chǎn)為主、注重短期利益等情況，還未真正形成政府、軌道公司與城市開發(fā)運(yùn)營(yíng)商，尤其是與相關(guān)新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)共同策劃規(guī)劃、共同建設(shè)運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期合作共贏模式。建議充分利用軌道交通建設(shè)和TOD發(fā)展契機(jī)，搭建“TOD+”資源整合平臺(tái)，探索政、產(chǎn)、學(xué)、研、金、用一體化發(fā)展，共同構(gòu)建“TOD+”產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，形成可復(fù)制推廣的“TOD+”復(fù)合發(fā)展模式。

依托本土力量策劃推進(jìn)路徑。TOD理念簡(jiǎn)單，難在實(shí)施！中日TOD所面臨的挑戰(zhàn)和賴以發(fā)展的環(huán)境不同，可以學(xué)習(xí)日本TOD的先進(jìn)業(yè)態(tài)、先進(jìn)設(shè)計(jì)方法和先進(jìn)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，但無(wú)法照搬其發(fā)展模式。目前很多城市都聘請(qǐng)頂級(jí)國(guó)際顧問(wèn)開展策劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)，但往往發(fā)現(xiàn)方案難以落地，其主要問(wèn)題是缺乏可供國(guó)際顧問(wèn)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的工作基礎(chǔ)和邊界條件。我國(guó)城軌的TOD探索已有十多年，先行先試城市的軌道公司和部分咨詢機(jī)構(gòu)已經(jīng)積累了本土TOD實(shí)施推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，建議鼓勵(lì)“TOD全過(guò)程總顧問(wèn)”做法，依托這些具備實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的本土專家策劃“TOD推進(jìn)路線圖”，制定符合中國(guó)國(guó)情的工作推進(jìn)方案；同時(shí)開展相關(guān)基礎(chǔ)研究，用來(lái)明確和穩(wěn)定開展業(yè)態(tài)策劃以及TOD一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)的邊界條件，這樣才能確保后續(xù)規(guī)劃設(shè)計(jì)及工作推進(jìn)在夯實(shí)的基礎(chǔ)上有序開展。

四、新津?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)

筆者認(rèn)為在我國(guó)推進(jìn)城市軌道交通TOD所面臨的諸多挑戰(zhàn)中，最具代表性、最難解決的問(wèn)題是：如何讓市政府/市軌道集團(tuán)、區(qū)（縣）政府/平臺(tái)公司、社會(huì)資本形成真正利益共同體。成都市新津縣近期的探索實(shí)踐，為解決該難題提供了非常好的成功經(jīng)驗(yàn)。

提高思想認(rèn)識(shí)，主動(dòng)擁抱地鐵時(shí)代。新津牢固樹立“參與TOD開發(fā)就是融入城市利益共同體”、“支持TOD開發(fā)就是支持城市發(fā)展”的清醒認(rèn)識(shí)，始終將TOD綜合開發(fā)擺在大成都提升城市未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)能級(jí)的大格局下考慮，堅(jiān)持市、縣兩級(jí)“一盤棋”，堅(jiān)決執(zhí)行成都市政府相關(guān)政策文件，積極主動(dòng)匹配資源，將TOD綜合開發(fā)作為引領(lǐng)縣域空間重塑、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理、塑造公園城市品質(zhì)的重要力量和共建高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)的重要路徑。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建高效TOD工作架構(gòu)。TOD是典型的跨界、多專業(yè)、多產(chǎn)業(yè)鏈、全過(guò)程整合產(chǎn)品，需強(qiáng)化源頭策劃和頂層設(shè)計(jì)，搭建多方參與、全程連續(xù)、前后閉環(huán)的工作架構(gòu)。通過(guò)構(gòu)建多元參與的工作架構(gòu)，可彌補(bǔ)政府和合資公司在TOD專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)方面的不足，同時(shí)在前期充分考慮后續(xù)運(yùn)營(yíng)需求，有利于TOD項(xiàng)目貼近市場(chǎng)、優(yōu)化資源組合、形成城市利益共同體，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期合作共贏。新津遵循“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)主導(dǎo)”原則，探索“政府+政府顧問(wèn)+市縣公司+策劃/設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)+品牌城市運(yùn)營(yíng)商”工作架構(gòu)，成立TOD領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部，聘請(qǐng)西南交大（上海）TOD研究中心作為全縣TOD綜合開發(fā)總顧問(wèn)和全流程顧問(wèn)，制定新津TOD總體工作框架和實(shí)施推進(jìn)線路圖，提供頂層設(shè)計(jì)；與成都軌道集團(tuán)組建新津軌道城市發(fā)展有限公司，招引國(guó)際知名策劃、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)和品牌城市運(yùn)營(yíng)商，形成多元力量參與TOD綜合開發(fā)的工作格局。

引入社會(huì)資本，促進(jìn)國(guó)有公司轉(zhuǎn)型升級(jí)。軌交企業(yè)以及與之合作的區(qū)（市）縣屬國(guó)有公司，是大多數(shù)TOD項(xiàng)目的實(shí)際操盤者，肩負(fù)著軌道交通和城市可持續(xù)發(fā)展的使命，引入社會(huì)資本參與合作開發(fā)，有利于國(guó)有公司在格局擔(dān)當(dāng)、思維方式、專業(yè)人才儲(chǔ)備等方面全面升級(jí)，完成從“軌道建設(shè)運(yùn)營(yíng)方”向“城市綜合運(yùn)營(yíng)商”的角色轉(zhuǎn)變。新津主動(dòng)開放股權(quán)實(shí)施TOD綜合開發(fā)，旨在破除TOD開發(fā)效益等同于土地收益、杜絕“一錘子買賣”，讓國(guó)有公司深度參與項(xiàng)目建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)，不但實(shí)現(xiàn)前端土地溢價(jià)收益，亦獲取中端地產(chǎn)開發(fā)收益和后端物業(yè)運(yùn)營(yíng)收益，完成“股權(quán)轉(zhuǎn)讓+地產(chǎn)開發(fā)+商業(yè)運(yùn)營(yíng)”資金“三回流”，形成持續(xù)反哺地鐵建設(shè)和TOD綜合開發(fā)的良性循環(huán)。

更新營(yíng)建理念，以“TOD+5G”科創(chuàng)賦能。TOD是精明增長(zhǎng)的產(chǎn)城融合單元，新津提出5G時(shí)代應(yīng)堅(jiān)持以“物理+數(shù)字”雙開發(fā)模式更新城市營(yíng)建理念，以“空間載體+數(shù)字賦能”提升城市能級(jí)，以場(chǎng)景植入和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入引導(dǎo)上下游產(chǎn)業(yè)聚集，推動(dòng)“城市+產(chǎn)業(yè)”雙運(yùn)營(yíng)，構(gòu)建人城產(chǎn)融合發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)一個(gè)TOD綜合開發(fā)項(xiàng)目就是一個(gè)產(chǎn)業(yè)社區(qū)目標(biāo)。新津創(chuàng)新建立“物理+數(shù)字”雙開發(fā)體制機(jī)制，通過(guò)公園城市領(lǐng)導(dǎo)小組+公園城市建設(shè)局+西南交大（上海）TOD研究中心，制定“公園城市+全域旅游”規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則，打造公園城市物理底板；通過(guò)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組+數(shù)字經(jīng)濟(jì)中心（智慧治理中心）+5G技術(shù)團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建“1+3+N”智慧服務(wù)體系，打造公園城市數(shù)字底板，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目高效推進(jìn)。

TOD綜合開發(fā)知易行難，需要打破城市既有工作格局進(jìn)行優(yōu)化重組，TOD參與各方能否形成城市利益共同體是TOD能否落地的最核心關(guān)鍵。在解決好此問(wèn)題的基礎(chǔ)上，發(fā)揮我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)以及軌道交通TOD后發(fā)優(yōu)勢(shì)，完全可以打造出世界一流的完美TOD作品。