二戰(zhàn)后日本鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展歷程對我國的啟示

周力行 劉宇

摘要 近年來在美麗鄉(xiāng)村等鄉(xiāng)村再造運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和帶動(dòng)下，我國鄉(xiāng)村土地的利用、規(guī)劃以及原有環(huán)境的整改和優(yōu)化等鄉(xiāng)村建設(shè)，在取得了可觀成果的同時(shí)也暴露出空間利用不充分、管理不合理等問題。相比之下，同樣面臨人多地少等問題的鄰國日本在70多年的鄉(xiāng)村發(fā)展、建設(shè)和再造的過程中逐漸進(jìn)行著鄉(xiāng)村土地、空間的合理規(guī)劃以及環(huán)境的整改，在完成工業(yè)化和城市化的同時(shí)建成了均衡、穩(wěn)定的鄉(xiāng)村環(huán)境。以日本鄉(xiāng)村規(guī)劃的演變歷程、發(fā)展方向和采用的方法、手段為基礎(chǔ)，探究這一過程的經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示，以便為將來的研究和實(shí)踐提供借鑒。

關(guān)鍵詞 日本鄉(xiāng)村;鄉(xiāng)村規(guī)劃;空間;土地;環(huán)境

中圖分類號(hào) TU982.29? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2021）04-0209-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.04.057

The Enlightenment to China of the Development of Japanese Rural Planning after World War II

ZHOU Li-xing，LIU Yu

（Suqian College，Suqian， Jiangsu 223800）

Abstract In recent years， with the development and promotion of the rural reconstruction movement such as beautiful countryside， the rural construction and development in China are in full swing， including the use of rural land， planning and the rectification and optimization of the original environment， which has made considerable achievements， but also exposed the problems of insufficient space utilization and unreasonable management. In contrast， neighboring Japan， which is also faced with the problems of large population， less land， has gradually carried out reasonable planning of rural land and space and environmental rectification in the process of rural development， construction and reconstruction for more than 70 years， and has built a balanced and stable rural environment while completing industrialization and urbanization. Based on the evolution process， development direction， methods and means of rural planning in Japan， this paper explores the enlightenment of the experience of this process to China， so as to provide reference for future research and practice.

Key words Japanese Village;Rural planning;Space;Land;Environment

作者簡介 周力行（1994—），男，江蘇宿遷人，助教，碩士，從事風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)研究。

收稿日期 2020-07-11

二戰(zhàn)結(jié)束后的十幾年里，在土地私有制和地方自治的框架下，在推進(jìn)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，日本以“農(nóng)村計(jì)劃”為名推進(jìn)著鄉(xiāng)村環(huán)境及用地的規(guī)劃設(shè)計(jì)與建設(shè)，其中包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景觀營造、人居環(huán)境優(yōu)化等方面，這一過程中不同層次的國土規(guī)劃的方法、手段和相關(guān)規(guī)章制度都推動(dòng)著鄉(xiāng)村規(guī)劃的進(jìn)行[1]，不同時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和相關(guān)政策也對這一過程產(chǎn)生著不可忽視的影響。

經(jīng)過七十多年來的發(fā)展、建設(shè)和改進(jìn)，日本鄉(xiāng)村規(guī)劃成效顯著，通過合理的土地利用與空間規(guī)劃，結(jié)合相關(guān)法律條例與治理方式的完善。逐漸實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、居民生活、自然生態(tài)等領(lǐng)域的均衡發(fā)展?；旧蠈?shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，保證鄉(xiāng)村發(fā)展水平不落后于城鎮(zhèn)[2]。這些對于同樣人多地少且有著悠久農(nóng)耕文明傳統(tǒng)的中國而言，同樣具有參考價(jià)值。除了鄉(xiāng)村再造相關(guān)參與群體的參與與規(guī)章制度、方針政策等因素的作用，日本鄉(xiāng)村環(huán)境和用地規(guī)劃的體系、方法、法律條例等方面的形成、發(fā)展與完善，對于我國鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和發(fā)展建設(shè)同樣有著顯著的借鑒意義。

1 二戰(zhàn)后日本鄉(xiāng)村規(guī)劃演變概況

1.1 戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期

1945—1955年，日本的國民經(jīng)濟(jì)逐漸從戰(zhàn)爭中恢復(fù)并進(jìn)入高速發(fā)展階段，同一時(shí)期隨著土地制度改革與地方自治化的進(jìn)行，鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展與建設(shè)逐漸展開。經(jīng)濟(jì)方面，從1947年起通過各地設(shè)立的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱“農(nóng)協(xié)”）將原本分散經(jīng)營的農(nóng)戶組織起來進(jìn)行農(nóng)業(yè)的統(tǒng)一化生產(chǎn)，顯著地提高了生產(chǎn)效率與產(chǎn)品競爭力[3]。從1949年起開始推行價(jià)格保護(hù)與農(nóng)戶補(bǔ)貼制度，并設(shè)立貸款和補(bǔ)貼制度保證農(nóng)民生活水平與經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)通過農(nóng)協(xié)進(jìn)行農(nóng)民的培訓(xùn)和教育，使之成為有獨(dú)立思考和處理能力的居民。

這一時(shí)期日本的鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)主要集中在農(nóng)業(yè)用地的整理、擴(kuò)展，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如市町村等地方自治體開始進(jìn)行大規(guī)模集資以建設(shè)道路、給排水、供電系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，以此改善鄉(xiāng)村居民的居住與生產(chǎn)生活條件[3]。

鄉(xiāng)村國土規(guī)劃方面，1950年由日本國會(huì)制定通過《國土綜合開發(fā)法》，國家、地區(qū)、特殊地域3個(gè)層次的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系初步形成，其中國家層面的規(guī)劃以國土綜合規(guī)劃為主導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上由都道府縣一級(jí)進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，市町村等基層行政單位根據(jù)所在地發(fā)展?fàn)顩r制定詳細(xì)鄉(xiāng)村規(guī)劃計(jì)劃，地區(qū)性的規(guī)劃則是將日本全國分成北陸、北海道等7個(gè)區(qū)域，并根據(jù)各地區(qū)的特色與條件制定配套的發(fā)展計(jì)劃[4]，特殊地域規(guī)劃多針對自然條件較為惡劣的邊遠(yuǎn)地區(qū)，如山村、漁村和雨雪災(zāi)害頻發(fā)的村落。

1.2 經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展期

1955—1973年，伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市開始大幅擴(kuò)張，日本城市化率由1955年的37%提高到了1970年的72%。與之相對應(yīng)的是農(nóng)業(yè)從業(yè)人口由1955年的1 610萬降至1970年的1 010萬，隨著以東京、大阪、名古屋為中心的三大都市圈的形成，市町村開始根據(jù)中小學(xué)的服務(wù)范圍展開合并[4]，從1953年的9 868個(gè)減少到1961年的3 472個(gè)。這一時(shí)期日本鄉(xiāng)村空心化開始出現(xiàn)，兼業(yè)農(nóng)戶的比重不斷提高。

針對這一時(shí)期出現(xiàn)的問題，1961年日本頒布實(shí)施的《農(nóng)業(yè)基本法》標(biāo)志著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)進(jìn)程的開始，次年頒布的《第二次全國綜合開發(fā)計(jì)劃》進(jìn)一步鞏固了“全國—區(qū)域—地方”的鄉(xiāng)村規(guī)劃框架[5]。隨后于1971年出臺(tái)的《鄉(xiāng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》鼓勵(lì)城市工業(yè)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，為鄉(xiāng)村居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。

隨著鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中城鄉(xiāng)差距拉大、鄉(xiāng)村勞力不足等問題不斷顯現(xiàn)，需要根據(jù)鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)律制定相應(yīng)的規(guī)范條例。在此背景下1969年日本《農(nóng)業(yè)振興地區(qū)整治建設(shè)法》出臺(tái)，農(nóng)業(yè)振興地區(qū)規(guī)劃制度從此確立。許多地區(qū)開始實(shí)施鄉(xiāng)村振興計(jì)劃，劃定相應(yīng)的試點(diǎn)并展開建設(shè)。鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展重點(diǎn)逐漸由經(jīng)濟(jì)振興轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村中土地的分類、規(guī)劃，以及基礎(chǔ)設(shè)施與人居環(huán)境的整治優(yōu)化。鄉(xiāng)村規(guī)劃方法的研究隨之提上日程，日本建筑學(xué)會(huì)和農(nóng)業(yè)土木學(xué)會(huì)都設(shè)立了相應(yīng)分支機(jī)構(gòu)，展開對鄉(xiāng)村規(guī)劃理論與方法的研究。

1.3 平穩(wěn)發(fā)展期

從1973年起由于石油危機(jī)的影響，日本經(jīng)濟(jì)結(jié)束高速增長進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期。鄉(xiāng)村經(jīng)歷了近30年的平穩(wěn)發(fā)展后人口凈流出開始減少，同時(shí)農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入占比從1970年的60%上升至1985的80%。這一時(shí)期日本鄉(xiāng)村文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承開始受到立法保護(hù)，如1975年日本文化省頒布的《文化財(cái)保護(hù)法》，不僅定義了傳統(tǒng)建筑保護(hù)區(qū)域的實(shí)質(zhì)和評定標(biāo)準(zhǔn)，還首次將民俗、工藝等非物質(zhì)遺產(chǎn)納入保護(hù)范圍。在其推動(dòng)下，一些歷史文化遺產(chǎn)豐富的地區(qū)如白川村、古川町等地也展開了對古建筑等文化遺跡的修復(fù)與保護(hù)。

這一時(shí)期鄉(xiāng)村的定位以及與城市間的關(guān)系開始被重新認(rèn)識(shí)，在規(guī)劃中開始嘗試鄉(xiāng)村在空間與功能上同城市相融合。鄉(xiāng)村地區(qū)在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，突出自身在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境美化、生態(tài)修復(fù)方面的功能與價(jià)值。其規(guī)劃開始注重區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，努力縮小地域差距。為此日本國土廳制定了1977年的第三次全國綜合開發(fā)規(guī)劃與1985年的第四次全國開發(fā)規(guī)劃，前者以鄉(xiāng)村中自然和與人居環(huán)境的重塑為重點(diǎn)，后者強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)鄉(xiāng)村與城市的交流與聯(lián)系[5]。同時(shí)為了改善環(huán)境、縮小城鄉(xiāng)差距，相關(guān)法律條例不斷出臺(tái)并完善，如規(guī)范鄉(xiāng)村土地利用秩序、促進(jìn)鄉(xiāng)村建聚落設(shè)的《村落地域建設(shè)法》、支援邊遠(yuǎn)地區(qū)的《半島振興法》《綜合保養(yǎng)地區(qū)建設(shè)法》，振興特定地域的《農(nóng)林業(yè)活性化基礎(chǔ)設(shè)施整治法》《過疏地域振興特別措施法》等一系列法律條例。

到了1990年，隨著經(jīng)濟(jì)低迷期的到來與進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，日本鄉(xiāng)村開始面臨產(chǎn)業(yè)衰退、文化凋零、自然環(huán)境惡化與人口老齡化的困境。這一時(shí)期農(nóng)業(yè)在國家安全、文化傳承、自然保護(hù)與生態(tài)平衡等方面的價(jià)值開始受到重視，許多地區(qū)在新一輪國土規(guī)劃與地區(qū)自治的框架下開始了鄉(xiāng)村環(huán)境的重新整治與規(guī)劃設(shè)計(jì)，其中包括藝術(shù)家參與的越后妻有地區(qū)藝術(shù)化再造、北海道美瑛町山丘花田、飯仁町村落風(fēng)貌整頓等。

1998年日本第五次國土綜合規(guī)劃出臺(tái)，鄉(xiāng)村規(guī)劃的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向使鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活同原有自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)相協(xié)調(diào)[5]。如石川縣下轄地區(qū)的用地規(guī)劃中，便將鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合、環(huán)境治理、未開發(fā)區(qū)域規(guī)劃以及地震等自然災(zāi)害的防治（圖1～3）[4]。這一時(shí)期以農(nóng)村規(guī)劃學(xué)會(huì)為代表的鄉(xiāng)村規(guī)劃研究領(lǐng)域的研究重點(diǎn)逐漸由用地規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)一體化與以鄉(xiāng)村景觀營造為代表的鄉(xiāng)村環(huán)境與特色的塑造。其中包括離島等邊遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)村景觀規(guī)劃、建設(shè)與管理，逐漸完善的研究和實(shí)際成果，也使社會(huì)日本各界加深了鄉(xiāng)村空間中景觀營造的思考。

2 戰(zhàn)后日本鄉(xiāng)村規(guī)劃體系及其特色

2.1 規(guī)劃體系

日本的鄉(xiāng)村規(guī)劃可分為全國、地區(qū)、地方3個(gè)層次，其中國家層面由國土交通省等主管部門制定用地規(guī)劃方針進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。頒布相關(guān)條例與制度作為規(guī)劃實(shí)踐必須遵守的規(guī)范，并在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中根據(jù)既定的規(guī)章制度進(jìn)行管理與指導(dǎo)。

地方層面以都道府縣與市町村兩級(jí)地方自治團(tuán)體為主體，其中都道府縣根據(jù)國家的方針政策與法律條例，同中央的國土交通省等部門一道對市町村一級(jí)的鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行財(cái)政方面的援助，并調(diào)整其發(fā)展方向。市町村根據(jù)所在地的發(fā)展?fàn)顩r與地域條件、特點(diǎn)，劃定需要進(jìn)行整備的區(qū)域并制定規(guī)劃計(jì)劃，進(jìn)而展開用地、環(huán)境與空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)[6]。

各種研究性的學(xué)術(shù)團(tuán)體在實(shí)踐中同各地行政管理機(jī)關(guān)合作，展開規(guī)劃設(shè)計(jì)。其中1981年農(nóng)村規(guī)劃學(xué)會(huì)的成立標(biāo)志著日本鄉(xiāng)村規(guī)劃研究體系逐漸臻于成熟，研究領(lǐng)域開始轉(zhuǎn)向居住空間與農(nóng)業(yè)用地的協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)村環(huán)境的進(jìn)一步整治與建設(shè)，鄉(xiāng)村景觀的營造、評價(jià)與保護(hù)，以及居民參與下的鄉(xiāng)村特色的體現(xiàn)[6]。同一時(shí)期隨著政府對于鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)與景觀營造的不斷推進(jìn)，研究機(jī)構(gòu)也開始同官方與民間的相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，推動(dòng)山林、農(nóng)田、水域、人文古跡等構(gòu)成的鄉(xiāng)村景觀資源的分類分析與規(guī)劃設(shè)計(jì)的相關(guān)研究進(jìn)一步深化。

2.2 實(shí)際案例

作為重要的糧食產(chǎn)地，秋田縣大潟村土地規(guī)劃主要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、聚落建設(shè)、行政管理三方面入手。在1957年的最初規(guī)劃中規(guī)劃有農(nóng)戶4 700戶，單戶耕作面積為2.5 hm2（圖4、5）[6]，在后來的計(jì)劃中為了適應(yīng)未來日本鄉(xiāng)村發(fā)展的指標(biāo)，聚落形態(tài)、生活環(huán)境、生產(chǎn)設(shè)施、土地規(guī)劃方式都進(jìn)行了重新探討和更新[6]。至1961年戶數(shù)減值2 400戶，單戶耕作面積擴(kuò)大至5 hm2（圖6）[6]，1973年的重新規(guī)劃中戶數(shù)和單戶耕作面積變?yōu)?80戶和15 hm2以適應(yīng)農(nóng)業(yè)協(xié)同作業(yè)和機(jī)械化生產(chǎn)。同時(shí)聚落的規(guī)劃形式也由1957年六村落+兩綜合組團(tuán)，調(diào)整為1961年的三村落+一綜合組團(tuán)（圖7）[6]，最終定型為綜合組團(tuán)融合居住用地的方案[6]。

受到當(dāng)時(shí)西方國家中出現(xiàn)的職住分離、農(nóng)家小規(guī)模住宅區(qū)化規(guī)劃思潮的影響，大潟村在規(guī)劃中出現(xiàn)了生活場所和生產(chǎn)用地完全分離的趨勢，表現(xiàn)為居住用地集約化，生產(chǎn)場所與配套設(shè)施集中分布于居住空間的外圍。另一特征是規(guī)劃有相對集中且徒步可達(dá)的生活圈，如村落中心的公共設(shè)施帶，其中布置有學(xué)校、商店、郵局等設(shè)施，最大程度地滿足了所在地居民生產(chǎn)活動(dòng)與日常生活的需求。

2.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃體系的調(diào)整與改善

20世紀(jì)50年代初到60年代末，近20年的經(jīng)濟(jì)高速增長使日本城市近乎無序擴(kuò)張，鄉(xiāng)村大片空間被占據(jù)，許多土地的功能性質(zhì)快速轉(zhuǎn)變，大量農(nóng)林漁業(yè)用地被開發(fā)為居住區(qū)和生產(chǎn)區(qū)域，生產(chǎn)、生活用地

空間和原有自然環(huán)境日益混雜，為了控制這一局面1968年頒布的《新都市規(guī)劃法》開始對已建成的城市用地與鄉(xiāng)村中的城市規(guī)劃預(yù)留地的空間范圍進(jìn)行劃分，次年頒布的《農(nóng)業(yè)振興地區(qū)整治法》將鄉(xiāng)村環(huán)境中需要規(guī)劃建設(shè)的區(qū)域劃定為

農(nóng)業(yè)振興地區(qū)，并制定了其土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求和規(guī)范。

從1980年代初起在鄉(xiāng)村人口流失、產(chǎn)業(yè)凋敝、公害污染加劇的同時(shí)，許多大城市開始出現(xiàn)人口擁擠、用地緊張、自然環(huán)境惡化的問題。為擺脫這一困境，以發(fā)掘鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿Φ木C合性地方規(guī)劃開始提上日程。其要點(diǎn)之一是通過完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施，改善居民生活環(huán)境和生活質(zhì)量，為年輕人提供就業(yè)機(jī)會(huì)，并傳承所在地歷史文化。二是在當(dāng)時(shí)“一村一品”運(yùn)動(dòng)的帶動(dòng)下規(guī)劃各地特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)其進(jìn)一步創(chuàng)造價(jià)值，并引入其他產(chǎn)業(yè)為居民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。三是土地和環(huán)境的規(guī)劃上順應(yīng)自然，保持動(dòng)植物棲息地的原生狀態(tài)，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)并控制其噪音、污染物對自然環(huán)境的影響。四是開通自治體和居民間的溝通渠道，使居民意見得以及時(shí)反映[7]。其中最典型的當(dāng)屬茨城縣的鄉(xiāng)村用地規(guī)劃，其境內(nèi)多個(gè)市町村根據(jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r，在保障糧食供給量的前提下展開了鄉(xiāng)村環(huán)境的整頓與基礎(chǔ)設(shè)施的完善。包括改造住宅以優(yōu)化生活條件，這一切都由當(dāng)?shù)鼐用窈妥灾误w共同出資完成，在此過程中也充分的采納了居民的建議。

在同一時(shí)期德國“多核分散型規(guī)劃”理念的影響下，祖田修等農(nóng)學(xué)學(xué)者開始了對建設(shè)“農(nóng)村都市”空間的研究，其本質(zhì)是在各個(gè)區(qū)域中心都市的周圍建立起田園式的城鄉(xiāng)融合空間。其中既有農(nóng)田、工廠等生產(chǎn)場所，也有醫(yī)院、學(xué)校、商店、銀行等服務(wù)設(shè)施，并保留有相對完整的自然環(huán)境[7]。從而在緩解了大城市資源匱乏、人口擁擠、自然環(huán)境退化等問題的同時(shí)，也滿足了鄉(xiāng)村維持人口、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、改善生活、保持自然環(huán)境的需求，尤其是居民在醫(yī)療、教育、文化方面的需要。

這一方面以福井縣上中町較為典型，作為一處以農(nóng)業(yè)為主的村鎮(zhèn)，自20世紀(jì)60年代起在完成了農(nóng)業(yè)用地統(tǒng)一規(guī)劃與農(nóng)業(yè)系統(tǒng)化生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)上，開始咨詢當(dāng)?shù)鼐用褚庖姡贫ǔ鲋荚谡D聚落生產(chǎn)生活環(huán)境，改善居民生活質(zhì)量的規(guī)劃計(jì)劃。從20世紀(jì)70年代末到80年代初，鎮(zhèn)上的道路等基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模整修，健身廣場、村鎮(zhèn)公園等也相繼落成，極大地豐富了居民的文化與體育生活。許多神社、寺院、舊民居也在改造之后面貌煥然一新，并且都在增加綠化植被的同時(shí)最大程度地保持了原有風(fēng)貌。環(huán)境的改善帶來了產(chǎn)業(yè)的振興，加工工廠的加入為當(dāng)?shù)靥峁┝烁嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)。

20世紀(jì)80年代末日本許多納入城市規(guī)劃區(qū)域范圍的土地開始兼作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，而此類用地并不屬于農(nóng)林水產(chǎn)省的制度適用范圍。為了應(yīng)對這一變化，都市生產(chǎn)綠地規(guī)劃制度由此建立，至2017年日本《都市農(nóng)業(yè)振興基本法》開始實(shí)施，標(biāo)志著這一過程的完成[8]。

經(jīng)過60多年的穩(wěn)定發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容從最初的用地安排、設(shè)施保障與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐漸擴(kuò)展為通過社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與空間三位一體統(tǒng)籌規(guī)劃，對鄉(xiāng)村的土地利用、社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)振興、環(huán)境優(yōu)化、生態(tài)平衡進(jìn)行協(xié)調(diào)和完善。鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展也促使鄉(xiāng)村的功能由單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向多方面綜合功能，其中包括糧食和能源的保障，生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性的維持，水源的保護(hù)涵養(yǎng)，景觀塑造、環(huán)境美化，以及歷史人文的展示與傳承。

3 日本鄉(xiāng)村規(guī)劃體系的借鑒意義

3.1 健全規(guī)章條例體系

在日本鄉(xiāng)村大發(fā)展的20世紀(jì)50—70年代，鄉(xiāng)村建設(shè)所用的資金中中央政府撥款、都道府縣出資和市町自籌款的比重分別為60%、20%、10%，20世紀(jì)80年代以后隨著中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的逐漸健全，中央投入的比重下降至50%，此后地方投入資金的比重日漸增加，至2012年全國市町村對鄉(xiāng)村建設(shè)的投入為5 566萬日元，超過了都道府縣一級(jí)的4 948萬日元。在財(cái)政投入不斷加大的背景下，相應(yīng)的管理制度與規(guī)章條例亦不斷完善。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著日本國土一體化規(guī)劃時(shí)代的到來，為了在人口大量流出的同時(shí)保障鄉(xiāng)村的發(fā)展動(dòng)力，不僅對《國土利用規(guī)劃法》《農(nóng)業(yè)振興地域整治建設(shè)法》等已有的法律條例進(jìn)行了與時(shí)俱進(jìn)的修改與完善，還根據(jù)當(dāng)時(shí)的發(fā)展?fàn)顩r，制定并出臺(tái)了《國土形成規(guī)劃法》《過疏地區(qū)自立促進(jìn)特別措施法》《國土形成規(guī)劃法》等針對性的相關(guān)法律[9]。2015—2020年，日本又修訂頒布了《村落地域整治法》《景觀法》等更加符合地方基層現(xiàn)狀的非剛性條例。法律法規(guī)體系的建立與完善，促進(jìn)了國家、區(qū)域（都道府縣）、地方基層（市町村）3個(gè)層面的鄉(xiāng)村用地規(guī)劃的推進(jìn)，為其提供了可靠的法律依據(jù)與保障。如在《村落地域整治法》中村落農(nóng)業(yè)振興用地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定具體的農(nóng)村綜合整治計(jì)劃。從而保證了鄉(xiāng)村規(guī)劃有法可依，建設(shè)實(shí)踐有條不紊地推進(jìn)[10]。

3.2 因地制宜、尊重自然、突出特色 基于適時(shí)出臺(tái)的政策與規(guī)章制度，在實(shí)踐中日本的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)亦遵循著因地制宜原則。即根據(jù)所在地的自然、人文、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等指標(biāo)，采取相應(yīng)手段對環(huán)境進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)與重新改造，為鄉(xiāng)村賦予新的發(fā)展動(dòng)力與活力[11]。如近年來的生態(tài)村規(guī)劃，便是所在地根據(jù)城市郊區(qū)與鄉(xiāng)村的自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)基底，進(jìn)行鄉(xiāng)村環(huán)境的生態(tài)化改造（圖8）[13]。前者主要是建設(shè)能源循環(huán)利用的低碳型居住區(qū)與高效利用各種堆肥的市民農(nóng)園，后者則是建設(shè)以生態(tài)農(nóng)業(yè)為主打的，提倡融合自然并高效利用動(dòng)物、植物等生物資源的新型生態(tài)鄉(xiāng)村。從而在保障原有鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，顯著地提升了其生態(tài)效益與價(jià)值[12]。

在推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)化建設(shè)的同時(shí)，鄉(xiāng)村環(huán)境的美化提升與改造建設(shè)成為規(guī)劃中的重要組成部分，以保留原有景物與建設(shè)新景觀為主。前者主要內(nèi)容是保留村落周圍的寺廟、橋梁、古建筑等歷史遺跡盡可能恢復(fù)其原有的風(fēng)貌與樣式，同時(shí)與節(jié)日、慶典、歷史傳說等非物質(zhì)性要素相結(jié)合，使歷史遺存以更加生動(dòng)形象的樣貌展示于游人面前[13]。后者則是基于現(xiàn)有的自然環(huán)境及其中出產(chǎn)的木材、石材、植物，以及各種工業(yè)生產(chǎn)中遺留的廢料，在不破壞原有生態(tài)系統(tǒng)完整性的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造順應(yīng)自然景觀風(fēng)貌，且具有美化環(huán)境、傳承文化、社交活動(dòng)、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的景觀空間與設(shè)施（圖9）[13]。最具有代表性的例子，當(dāng)屬北海道美瑛町的五色花海、岐阜縣古川町以及越后妻有地區(qū)的鄉(xiāng)村藝術(shù)祭，其共同特征是基于現(xiàn)有條件改造或新建景觀設(shè)施，吸引外地游客，最大程度地體現(xiàn)了當(dāng)?shù)靥厣玔14]。

3.3 廣泛聽取意見、積極溝通協(xié)調(diào)

經(jīng)過戰(zhàn)后近70年的發(fā)展演變，日本的地方自治制度已經(jīng)相當(dāng)成熟與完善。在行政管理體制上，隨著20世紀(jì)60—80年代的多次市町村合并與20世紀(jì)90年代以來的地方分權(quán)改革，日本中央政府、地方政府（都道府縣）、基層自治體（市町村）3級(jí)體系進(jìn)一步強(qiáng)化，確保了高效管理與政令暢通。同時(shí)地方基層自治制度的改進(jìn)，使得市町村一級(jí)的基層自治團(tuán)體皆由當(dāng)?shù)刈∶襁x舉選出，并對其負(fù)責(zé)[15]。一方面保證了中央制定的方針政策與法律條例能夠執(zhí)行并落實(shí)到位，另一方面也使得基層最真實(shí)的民意得以充分反映。許多地區(qū)的市町村議會(huì)時(shí)常進(jìn)行民意調(diào)查，如山形縣小國町便充分咨詢了該地居民對于鄉(xiāng)村居住、生活與工作環(huán)境的意見，并使之落實(shí)到規(guī)劃與建設(shè)實(shí)踐中，做到了群策群力、通力協(xié)作[16]。

實(shí)踐中則是以村落為主導(dǎo)，展開鄉(xiāng)村的規(guī)劃與建設(shè)，并在過程中動(dòng)員當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與，如場地的設(shè)計(jì)布局與產(chǎn)業(yè)的定位與發(fā)展。同時(shí)與所在地上一級(jí)政府合作，推動(dòng)并維持公共設(shè)施與工程的運(yùn)轉(zhuǎn)[17]，并在對當(dāng)?shù)鼐用裉峁┘寄芘嘤?xùn)的基礎(chǔ)上，吸納受過系統(tǒng)教育的高素質(zhì)勞動(dòng)力，并進(jìn)一步明確經(jīng)營主體與法人關(guān)系，保證鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的有效成果。

4 總結(jié)

作為亞洲為數(shù)不多的發(fā)達(dá)國家，日本在戰(zhàn)后70多年當(dāng)中，走出了一條獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村規(guī)劃之路，在促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展延續(xù)的同時(shí)，亦為其他國家提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。首先包括規(guī)章制度與法律條例體系的建立與完善，以法律為鄉(xiāng)村用地規(guī)劃與建設(shè)提供指導(dǎo)、依據(jù)與保障。其次是在規(guī)劃、建設(shè)的過程中順應(yīng)原有的自然環(huán)境基底與尊重歷史文化積淀，保證對用地空間進(jìn)行合理規(guī)劃、對鄉(xiāng)村環(huán)境進(jìn)行翻新建設(shè)的同時(shí)，保證自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性與生物多樣性，并使規(guī)劃、建設(shè)的成果與鄉(xiāng)土文化元素相融合，保證發(fā)展的動(dòng)力。最后是在實(shí)踐中充分尊重民意，發(fā)揚(yáng)群體智慧，集思廣益、共謀發(fā)展。

相比之下，我國由于歷史遺留原因與發(fā)展過程中特殊階段的影響，城鄉(xiāng)二元體制長期存在，鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)一度滯后。近年來由于后工業(yè)化時(shí)代的到來、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與社會(huì)治理能力改進(jìn)的迫切需求，對鄉(xiāng)村的投入力度不斷加大，隨著新農(nóng)村建設(shè)與美麗鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)的不斷推進(jìn)，一批風(fēng)景秀美、生活舒適、鄉(xiāng)風(fēng)文明、綜合效益突出的新型鄉(xiāng)村不斷涌現(xiàn)，其用地空間規(guī)劃與景觀造景亦可圈可點(diǎn)。但總體來看，我國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)仍然存在著治理體系不完善、民主活動(dòng)參與度不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、歷史文化特征不突出、規(guī)劃建設(shè)不合理、景觀營造效果不顯著的問題[18]。對于以上現(xiàn)狀，鄰國日本的經(jīng)驗(yàn)或許有許多可取之處，實(shí)踐中更應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取其中的優(yōu)點(diǎn)，推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的有序推進(jìn)。

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