從審計視角淺析基層央行預算績效管理問題及應對策略

■王婷

一、研究背景

1.黨中央、國務院關于預算績效管理的時間軸線。

2003 年，黨的十六屆三中全會決定建立預算績效評價體系，我國開始對預算績效管理工作進行探索。

2013 年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要創(chuàng)新績效考核機制的理念。2015 年新預算法首次將預算績效管理以法律形式確立，預算績效管理框架基本建立。財政部陸續(xù)出臺《關于推進預算績效管理的指導意見》《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》 等系列文件，并開始推進各項轉移支付資金的績效自評等工作，逐步推進預算績效管理。

2017 年，黨的十九大報告中提出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”；2018 年，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，同年，財政部發(fā)布《關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》，對預算績效管理做出了具體的規(guī)劃部署，細化了全面實施預算績效管理的重點內容和任務要求，從頂層設計的角度對預算績效的持續(xù)推進和組織實施進行了引導和規(guī)范，自此，我國的預算管理工作全面鋪開。

2.人民銀行預算績效管理工作的發(fā)展狀況。

一直以來，人民銀行在加強預算管理方面，把提升資金的使用效益作為重要目標，轉發(fā)了財政部相關文件《會計司轉發(fā)財政部〈關于開展2018 年中央部門項目支出績效目標執(zhí)行監(jiān)控工作的通知〉》，并結合人民銀行實際，提出具體要求和實施細則，在會計財務轉型工作規(guī)劃、年度支出規(guī)劃和預算編制、會計年終決算等文件中對全過程預算績效管理的工作方向和具體措施進一步明確。對項目支出設立績效目標和開展績效自評，并有選擇性的對重點項目開展績效自評。2019年總行印發(fā)了《中國人民銀行預算績效管理辦法（試行）》 的通知，2020 年6 月人行南昌中支印發(fā)了《江西省人民銀行預算績效管理實施細則（試行）》的通知，在全省范圍內，構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

3.人民銀行預算績效管理的審計探究。

近些年，人民銀行內審部門開展了系列績效審計探索和實踐，不斷拓展績效審計，將績效理念融入審計工作。2019 年《中共中國人民銀行委員會深化人民銀行內審工作指導意見》（銀黨［2019］40 號）提出，要深化預算績效審計，對績效管理政策、制度落實情況進行審計，促進績效理念融入預算管理全過程，提升預算管理效率效果。2020年，在預算管理審計方案中提出加強預算績效管理監(jiān)督的要求，要求關注現(xiàn)行預算績效管理工作要求落實情況，揭示預算績效目標設置不合理，執(zhí)行偏離績效目標，執(zhí)行進度不均衡，預算支出浪費，資金長期閑置，績效評價質量不高，績效評價結果未有效應用等問題，2021年預算績效審計要求，重點關注預算資源配置，強化預算對落實黨中央、國務院重大決策部署以及人民銀行履職的保障能力，實現(xiàn)有限資源有效匹配，并在內審司組織的各類培訓中明確預算績效審計作為常規(guī)審計項目，是今后審計的重點與難點。

二、實現(xiàn)全面預算績效管理的意義

有效的預算績效管理，能夠有力夯實基層央行績效主體責任，推動履職效能提升，存在以下幾方面優(yōu)勢。

1.實施預算績效管理有助于提升預算管理水平。把績效管理思維融入到預算管理的各個環(huán)節(jié)，構建有目標的預算編制體系，監(jiān)控預算執(zhí)行進度，應用預算的評價結果，能夠有效的幫助全體員工樹立績效意識，提高管理效率。另一方面，開展預算績效評價，有效幫基層行找準預算方向，解決預算編制與執(zhí)行不匹配問題，促進預算管理工作高效開展。

2.實施預算績效管理有助于提高預算分配科學性。對預算項目的立項必要性、投入經(jīng)濟性、目標合理性、資金使用合規(guī)性等方面進行綜合評價，評價結果作為預算資金分配的重要參考依據(jù)，能夠提升預算分配科學性，使得預算支出更加規(guī)范有效。

3.實施預算績效管理有助于提高基層行履職能力。將預算項目從成本、產(chǎn)出、經(jīng)濟效益等多方面綜合評價，并與下年度預算資金安排、單位考評掛鉤，使基層行對預算資金的使用方式轉變?yōu)轭A算資金的使用效益，能夠有效提升履職能力。另一方面，績效評價公開，使得社會公眾參與到監(jiān)督中，提高公信力，樹立良好的社會形象。

三、預算績效管理中存在的問題

1.全面績效管理意識有待進一步加強。部分單位忽視了績效管理的重要性，存在重支出輕績效現(xiàn)象，未充分貫徹執(zhí)行全面績效管理相關政策，未形成全員績效管理的氛圍。如檢查發(fā)現(xiàn)，部分基層行預算績效管理工作開展較為緩慢，績效管理相關制度不健全，各職能部門之間不能有效的各司其職，協(xié)同配合，存在由會計財務部門代替其他部門開展績效管理工作情況；上級主管部門未能有效發(fā)揮對下轄各單位預算績效管理工作指導、監(jiān)督作用，編制規(guī)劃時，替代下級機構編報相關數(shù)據(jù)，不能真實反映出本級及下級機構預算情況。

2.全面績效管理過程有待進一步完善。目前，各級行全面預算管理工作屬于起步階段，預算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)的實施細則需要逐步完善。存在：預算編制與核批數(shù)相差較大。從基層行近幾年的預算編制數(shù)和預算核批數(shù)看，很難匹配一致，這和預算編制的科學性存在一定的關系，但是也和人民銀行預算體制相關，越到基層，預算的可分配性越被動，使得部分預算編制流于形式，打擊了預算編制人員的積極性，影響了預算編制的準確性，預算安排缺乏主動性；預算的執(zhí)行力度不夠。各項目指標分配時缺乏科學依據(jù)，分配的隨意性較大，而預算分配缺乏有效的監(jiān)督機制，容易導致各部門預算執(zhí)行力度參差不起；預算績效管理不全面。目前各基層行只針對項目支出開展績效管理工作，與整體績效管理的目標相差較大，未將人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費等納入預算績效管理中。

3.績效管理評估及指標設定有待提高?？冃繕斯芾戆泿虐l(fā)行費、安全防衛(wèi)費等能夠體現(xiàn)人民銀行主要業(yè)務及職能特點的項目支出，以自評為主，由于缺乏經(jīng)驗或者責任心不強，導致指標的科學性較低，有的行制定的績效目標指標不可量化，給后續(xù)的績效評價帶來困難；有的行制定的績效目標過于籠統(tǒng)，不利于績效目標的實現(xiàn)。檢查中發(fā)現(xiàn)，部分單位在做事前績效評估時，對立項必要性、實施方案可行性、支出內容合理性等方面未能進行客觀、公正的績效評估，如編制網(wǎng)絡租賃費事前績效評估時，方案中的網(wǎng)絡線路與實際不符；部分單位在填報事前績效評估報告時，未剔除掉業(yè)務專項經(jīng)費列支部分，導致填報的預算金額大于實際執(zhí)行數(shù)；編制電子設備購置費時，部分行未進行調研而直接沿用上年的采購數(shù)據(jù)等；部分行在績效目標的設定指標選取、評價依據(jù)、標準等缺少具體的說明以及與基層行工作實際情況部分脫節(jié)，如有些績效評價目標注重投入資金、完成數(shù)量等數(shù)量指標，滿意度等指標缺少來源依據(jù)；部門預算績效指標未充分考慮各級行的差異，如安全防衛(wèi)費中“押運”相關指標，某些單位并沒有該業(yè)務；上述各類問題直接影響了績效目標的執(zhí)行。

4.全面績效評價在廣度和深度上有欠缺。預算支出績效評價在年度預算執(zhí)行終了和項目實施期結束后進行，預算績效評價結果劃分為優(yōu)、良、中和差四檔。檢查中發(fā)現(xiàn)，由于績效評價結果與下一年度的預算指標掛鉤，部分行在做績效自評時，選擇追求“滿分制”，自評結果無法做到客觀準確、分值合理，如部分項目資金通過調賬或串科目使用，但是在項目執(zhí)行數(shù)依然100%，影響了項目績效執(zhí)行監(jiān)控、評價結果準確性，這些帶有主觀設計的評價值與實際的偏差會導致績效評價結果的有效運用難以體現(xiàn)。

5.全面預算績效專業(yè)化水平有待提升。預算績效管理工作是一項全行性工作，需要會計財務部門及相關業(yè)務部門協(xié)作配合下完成。預算績效目標的設定、績效監(jiān)控、評價由相關業(yè)務部門負責，工作的要求決定經(jīng)辦人員既要懂業(yè)務、又要懂財務。目前各基層行預算績效管理工作由會計財務人員兼任，普遍存在人員數(shù)量不足、對預算績效管理工作了解不深、專業(yè)性不強等情況，對預算績效工作開展帶來了較大難度。

四、完善預算績效管理的改進建議

1.提升全面績效管理意識。一是組織各級機構學習預算績效管理的相關文件和會議精神，提升領導班子對實施全面預算績效管理的認識。二是充分發(fā)揮預算績效管理領導小組作用，從預算編制、執(zhí)行、分析預測、績效管理以及監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)入手，牽頭抓總，強化過緊日子和預算績效管理工作的宣傳政策，上下聯(lián)動，凝心聚力，強化會計財務部門、業(yè)務部門與各支行的協(xié)調和合作機制，形成分工明確、互相協(xié)調、責任清晰的預算績效管理鏈條，確保支行及各業(yè)務部門積極參與到績效管理中，形成全員預算績效管理的意識。

2.完善全面預算績效管理工作。一是積極推動全面績效管理實施細則的完善，在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)上，不斷實踐，積極總結經(jīng)驗，細化實施細則，推動預算績效管理實施對象由以預算為主，向重大政策、重大項目和單位（部門）整體預算拓展。二是改進編制方法，制定和完善公用經(jīng)費以及發(fā)行貨幣費、安全防衛(wèi)費等預算支出的標準和方法，減少預算編制流程、預算編制方法等主觀性與隨意性，提升預算的科學性及有效性。三是進一步加強對預算執(zhí)行進度的監(jiān)測、分析和管理，增加績效監(jiān)控頻次，明確會計部門與業(yè)務部門的職責分工，促使業(yè)務部門主動參與預算執(zhí)行監(jiān)控，促進預算指標的均衡、合理、合規(guī)使用。四是將預算績效與部門預算掛鉤，把當年的部門預算執(zhí)行情況和績效評價結果作為下一年度預算規(guī)模的重點參考。五是開展績效考核制度，更加細致的劃分工作計劃，讓績效預算更快的融入日常管理中。

3.加強全面預算績效評估和指標設定科學性。建立科學的評價指標評價機制，要求相關部門依據(jù)預算項目背景、資金支出情況綜合分析，確定預算工作開展的大致方向和內容，結合項目不同的特點創(chuàng)建相應的評價指標，并對現(xiàn)有的評價指標進行完善，進行定量及定性分析，遵循可比性、科學性原則，降低評價的難度，使得評價更加客觀準確。發(fā)揮群策群力，績效管理部門與業(yè)務部門一同分析、交流，對各項指標綜合評定，以定量化方式確定評價指標。

4.提升全面預算績效評價的廣度和深度。一是提高預算績效自評規(guī)范化水平。會計部門應有效履行自評情況的審核工作，提高績效自評真實性與客觀性，準確反映績效目標實現(xiàn)結果，保證預算績效評價對提高預算資金使用效益的促進作用。二是建立績效評價結果公示制度，加大對重大績效責任問責力度，強化預算監(jiān)控和執(zhí)行監(jiān)控，確保預算資金合理利用，均衡開支。

5.強化全面預算績效人才培養(yǎng)模式。一是通過內外部培訓相結合的方式提升人員預算績效管理的業(yè)務水平，培訓內容不僅要講理論，更要注重加大業(yè)務實踐的培訓力度，并且將預算績效理念以及職業(yè)道德等納入培訓內容，進行全方位、立體式的培訓。二是加大人才引進力度，在每年招錄人員時，有計劃有選擇性的引進專業(yè)化高素質的復核型人才，為預算績效業(yè)務的開展提供不竭動力。

6.加強審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實。探索建立審計結果與預算安排和預算績效管理掛鉤機制，把審計結果作為優(yōu)化年度審計預算安排的重要參考，對審計發(fā)現(xiàn)的與預算安排相關的重點問題，在編制相關項目預算和績效評估時，按照審計整改要求給予落實。