新時代人民銀行縣級支行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量控制研究
——基于PDCA 循環(huán)

■魏茹

2021 年10 月23 日經(jīng)中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第31 次會議審議通過，并于2022 年1 月1 日施行的新《中華人民共和國審計法》，將堅持黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化審計隊伍，加強對審計人員遵守法律和執(zhí)行職務(wù)監(jiān)督，根據(jù)需要聘請具有與審計事項相關(guān)專業(yè)知識的人員參加審計等方面內(nèi)容寫進(jìn)了審計法，要求審計人員開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)按新《中華人民共和國審計法》和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。為全面貫徹新《中華人民共和國審計法》精神，本文依據(jù)《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度》和2021 年3 月1 日施行的《第2205 號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計》，基于PDCA 循環(huán)，分析人民銀行縣級支行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量控制方面的主要做法，針對問題提出管理建議。

一、PDCA 循環(huán)與項目質(zhì)量控制

PDCA 循環(huán)是解決問題和改進(jìn)質(zhì)量的核心管理工具，由計劃（Plan）、實施(Do)、檢查(Check)和處理(Act)四部份組成，其中計劃是基于問題成因及組織要求而制定的工作計劃；實施是計劃執(zhí)行的過程；檢查是對計劃執(zhí)行過程的監(jiān)督和測量，確認(rèn)是否達(dá)到預(yù)期效果；處理是基于實施效果的總結(jié)，形成內(nèi)控制度、作業(yè)指導(dǎo)書或流程圖等，將本次循環(huán)不能解決的問題留給下一循環(huán)。計劃、實施、檢查和處理依次循環(huán)并螺旋式上升，以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。將PDCA 循環(huán)嵌入當(dāng)前人民銀行縣級支行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目質(zhì)量控制中，循環(huán)圖繪制如下：

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計循環(huán)圖

圖中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)控循環(huán)融入國際內(nèi)審專業(yè)實務(wù)框架中的督導(dǎo)和質(zhì)量評估元素，依托組織協(xié)調(diào)、信息溝通、項目全過程質(zhì)量控制、整改監(jiān)督和成果應(yīng)用等工作機制，由內(nèi)部控制、人員管理、信息管理，技術(shù)應(yīng)用子循環(huán)組成，以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的計劃編制為始發(fā)點，以審計成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化為下一循環(huán)的銜接點，不斷修復(fù)計劃、實施、檢查、處理各循環(huán)流程和內(nèi)容，提升審計質(zhì)效。

二、循環(huán)管理主要做法

基層央行內(nèi)審按干部管理權(quán)限，堅持“誰任命，誰管理”的原則，對轄內(nèi)縣級支行行長、主持縣級支行工作一年以上的副職實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、人民銀行決策部署和工作要求，管理公共資金、國有資產(chǎn)和防控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督、評價和建議，以強化干部管理監(jiān)督，促進(jìn)履職盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)作為，促進(jìn)完善內(nèi)部治理，實現(xiàn)機構(gòu)履職目標(biāo)等。審計結(jié)果與整改情況作為考核、任免、獎懲干部和相關(guān)決策的重要參考?；鶎友胄袃?nèi)審緊跟時代步伐，按國家政策、審計署規(guī)定和人民銀行總行要求，歷經(jīng)離任審計、履職審計和以任中審計為主的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)展歷程，從摸著石頭過河到制度的建立與健全。在制度完善和發(fā)展過程中，基層央行內(nèi)審在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)量控制方面踐行如下做法：

1.編制經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計計劃，分類管理審計對象，落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋要求。在人總行統(tǒng)一要求下，堅持問題導(dǎo)向、風(fēng)險導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，按四年一周期完成管轄域內(nèi)上對下領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要求，對臨近退休、四年內(nèi)尚未接受過審計、易地交流的主要領(lǐng)導(dǎo)干部和主持工作一年以上副職建立臺賬，實施分類管理。由內(nèi)審部門和同級組織人事部門或根據(jù)同級組織人事部門的離任審計建議，編制經(jīng)濟(jì)責(zé)任年度審計計劃，報本單位黨委和主要負(fù)責(zé)人審批后，納入年度審計工作計劃并組織實施。以任中審計為主，對任中審計后不超過一年離任的領(lǐng)導(dǎo)干部一般不開展離任審計。在審計實施方案中策劃審計期限，累積約三年的財務(wù)收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)財務(wù)收支審計信息的連續(xù)性和可比性，從資金走勢，查找損失、浪費和舞弊線索。鑒于審計對象組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制設(shè)計相對穩(wěn)定，從審計效率著眼，內(nèi)審人員僅對進(jìn)駐時頭一年審計對象的機構(gòu)法定職責(zé)開展情況進(jìn)行審計，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計覆蓋所有審計對象和所有業(yè)務(wù)管理活動。

2.依據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，運用目標(biāo)清單和操作手冊，控制審計方案全面執(zhí)行。人總行為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計構(gòu)建了質(zhì)量控制框架，印發(fā)《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度》，對組織協(xié)調(diào)、審計內(nèi)容、審計程序、審計評價、責(zé)任認(rèn)定和審計成果運用方面作了規(guī)定，統(tǒng)一下發(fā)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方案，將審計內(nèi)容梳理成目標(biāo)清單，以問題詞條方式列示，同時輔之以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計操作手冊，對每一問題詞條的審計方法和審計依據(jù)作了統(tǒng)一規(guī)定，質(zhì)量控制覆蓋審計方案實施的每一步驟和每一項審計業(yè)務(wù)?；鶎友胄袃?nèi)審結(jié)合實際，圍繞貫徹落實國家重大政策、三重一大、預(yù)算管理、廉潔紀(jì)律、以往整改落實情況和附屬單位管理等方面內(nèi)容，駕馭審計工作底稿逐級復(fù)核、審計事實確認(rèn)、與被審單位交換審計報告初步意見和審計結(jié)果報告審批制等質(zhì)量控制流程，規(guī)范開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

3.探索整改工作機制，監(jiān)督整改落實情況，做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計“后半篇文章”。人總行印發(fā)《關(guān)于加強內(nèi)部審計整改工作的意見》（文中簡稱《意見》），明確被審單位黨組是審計整改責(zé)任主體，其主要負(fù)責(zé)人為審計整改第一責(zé)任人，要求被審單位召開整改專題會議，在本單位公開整改實施方案、整改進(jìn)度和整改結(jié)果，分類明確整改標(biāo)準(zhǔn)，報告整改情況;要求內(nèi)審部門跟蹤監(jiān)督和通報整改情況，建立整改聯(lián)動和評估機制，開展整改評估，實名通報或追究問題嚴(yán)重的責(zé)任主體和相關(guān)人員，為基層央行內(nèi)審整改監(jiān)督工作提供了框架性和指導(dǎo)性意見?；鶎友胄袊@《意見》，制定結(jié)合本單位實際的整改監(jiān)督辦法，開展整改監(jiān)督機制建設(shè)，運用內(nèi)審綜合管理系統(tǒng)電子臺賬，標(biāo)注整改狀態(tài)，實行整改銷號，開展整改跟蹤、回訪、后續(xù)審計和納入次年項目審計檢查，提示整改風(fēng)險，報告整改評估結(jié)果，做好成果轉(zhuǎn)化工作。

三、循環(huán)管理主要問題

基層央行內(nèi)審在人力資源、信息管理、審計手段、報告綜評方面還存在不足和局限，影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計質(zhì)效：

1.基層央行內(nèi)部審計人員漸入新老更替，由前期老齡化轉(zhuǎn)入新一輪年輕態(tài)，服務(wù)組織治理所需的應(yīng)有專業(yè)勝任能力方面出現(xiàn)短缺和斷層，加強內(nèi)審人才培養(yǎng)，加快建設(shè)一支政治素質(zhì)過硬、職業(yè)道德高尚、專業(yè)功底扎實、實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富、具有創(chuàng)新創(chuàng)造能力的內(nèi)審干部隊伍，成為當(dāng)務(wù)之急。

2.風(fēng)險評估信息管理系統(tǒng)將現(xiàn)場審計和非現(xiàn)場評估獲取的信息，加工成連續(xù)、可循環(huán)利用的審計信息，提示業(yè)務(wù)單元和單位層面的高中低風(fēng)險分布點和區(qū)域，引導(dǎo)審計計劃與審計活動。目前，基層央行風(fēng)險評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是項目審計結(jié)果和業(yè)務(wù)部門自評結(jié)果，在組織管理方面，采用簡易風(fēng)險評估程序，評估結(jié)果的真實、完整和可靠性值得考量，進(jìn)一步加強風(fēng)險評估管理，提升評估質(zhì)量和風(fēng)險預(yù)警作用應(yīng)當(dāng)提到議事日程。

3.基層央行計算機輔助審計工具應(yīng)用各地水平不一，因內(nèi)審人員的專業(yè)背景、審計實踐機會和教育培訓(xùn)所致，加之計算機輔助審計工具尚未覆蓋央行各業(yè)務(wù)領(lǐng)域和管理環(huán)節(jié)，許多業(yè)務(wù)包括計算機輔助審計結(jié)果離不開傳統(tǒng)手工審計方式的翻查、核對與取證。在審計資源精準(zhǔn)投入和審計成果高效產(chǎn)出方面，在協(xié)調(diào)現(xiàn)場與非現(xiàn)場審計，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與重大政策落實情況審計、預(yù)算管理審計和業(yè)務(wù)審計方面，基層央行內(nèi)審部門和內(nèi)審人員還應(yīng)當(dāng)作出進(jìn)一步思考。

4.審計報告是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果載體，報告中的問題定性，審計依據(jù)引用以及問題歸類、問題分層和問題界限方面的問題得到有效控制，報告結(jié)構(gòu)符合規(guī)定，但經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告仍停留在業(yè)務(wù)審計的就事論事，未體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計就事論人的個性特征，審計思維立體感不夠，審計評價關(guān)聯(lián)度不高，責(zé)任界定過于簡單。

四、循環(huán)管理主要建議

人民銀行縣級支行“一把手”是單位黨風(fēng)廉政建設(shè)、安全管理和問題整改第一責(zé)任人，也是單位民事合同簽署人或委托人、單位報表對外報送的最后審核人，履行一級國庫主任和人民幣發(fā)行庫主任職責(zé)，具備領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。基層央行內(nèi)審人員需從全面性的業(yè)務(wù)和管理審計中透析被審對象應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和個人廉潔自律情況，審計實施過程，不僅要堅持全面性和重要性相結(jié)合、定性和定量評價相結(jié)合、審什么評什么的原則，還需獲得內(nèi)審所在單位黨委和主要負(fù)責(zé)人支持，運用多種分析法，慎密審計思路，關(guān)聯(lián)分析評價審計對象履職情況。

1.始終保持在單位黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計報告、審計建議、整改落實情況和相關(guān)制度，監(jiān)督檢查經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作中遇到的困難和問題，推動內(nèi)部審計、組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、會計監(jiān)督形成合力，實現(xiàn)審計計劃、監(jiān)督資源、監(jiān)督實施和成果轉(zhuǎn)化協(xié)同，滿足內(nèi)審事業(yè)發(fā)展需求，保障審計經(jīng)費和設(shè)備設(shè)施供給。建議將內(nèi)審工作領(lǐng)導(dǎo)小組納入單位領(lǐng)導(dǎo)小組機制層，將內(nèi)審工作領(lǐng)導(dǎo)小組運作情況納入單位黨風(fēng)廉政建設(shè)考核中。

2.創(chuàng)新內(nèi)審管理模式，完善內(nèi)審管理制度。一是創(chuàng)建并固化遠(yuǎn)程辦公、視頻審計流程，開發(fā)適時監(jiān)督工具，優(yōu)化拓展審計流程，做好現(xiàn)場和非現(xiàn)場審計流程對接，將整改監(jiān)督納入內(nèi)審操作流程，完善內(nèi)審操作程序；二是建議升級擴(kuò)容內(nèi)審綜合信息管理系統(tǒng)，加強內(nèi)審人員基礎(chǔ)信息分析，跟蹤內(nèi)審人員成長足跡，有針對性開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，圍繞部門計劃或規(guī)劃、崗位分工，內(nèi)審人員的專業(yè)背景、工作履歷、審計實踐和代表作等，對部門管理和人員成長開展年度和三年滾動分析報告；加強項目審計質(zhì)量線上評估和線下評估制度建設(shè)，獲取利益相關(guān)者評價意見，加大部門人員管理和項目質(zhì)量考核力度；三是建立問題移送制度，規(guī)范移送程序；四是建立審計外包和內(nèi)部人力資源管理制度。

3.聯(lián)系而非孤立片面地看待審計發(fā)現(xiàn)的每一個問題。一是提升思維空間，站在自上而下和自下而上互動的治理角度，結(jié)合具體業(yè)務(wù)流程，從決策到結(jié)果、再從結(jié)果到領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追溯查找問題及原因；二是采用魚骨圖法，關(guān)聯(lián)分析零散表象問題背后的實質(zhì)問題及原因；三是采用趨勢、因素、結(jié)構(gòu)和非結(jié)構(gòu)分析法查找預(yù)算資金、資產(chǎn)狀態(tài)和內(nèi)部控制等方面的問題及原因；四是提升審計研判，采用頭腦風(fēng)暴法，組織審計小組全體成員對審計方案執(zhí)行、審計問題詞條選取、問題及原因、審計結(jié)論和審計建議作出評議；五是依據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計目標(biāo)清單提煉評價指標(biāo)，運用AHP 層次分析法，采取簡單計分法或模糊數(shù)學(xué)公式法，對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況作出綜合評價。

4.堅持客觀公正原則，準(zhǔn)確界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。一是對自然災(zāi)害、突發(fā)公共事件引發(fā)的損失，除及時啟動應(yīng)急預(yù)案或采取科學(xué)急救措施防止事態(tài)蔓延外，對不作為、慢作為、疏于管理的領(lǐng)導(dǎo)干部，依其個人作用界定直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是對內(nèi)部管理引發(fā)的損失，按制度規(guī)定界定直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；三是對違反黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定的，按制度規(guī)審界定為直接責(zé)任；四是對尚未造成結(jié)果的決策、執(zhí)行、管理和監(jiān)督的事項進(jìn)行風(fēng)險提示；五是篩選出推進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融體制改革與發(fā)展的先行先試項目，尤其是國家重大政策落實中的率先舉措，嚴(yán)格按三個區(qū)分要求界定責(zé)任。