運(yùn)用魔方思維探索做好新時代內(nèi)部績效審計

■劉雯

黨中央、國務(wù)院高度重視績效管理工作，黨的十九大報告首次提出全面實施績效管理，“花錢必問效、無效必問責(zé)”逐漸成為普遍共識。內(nèi)審部門應(yīng)適應(yīng)新時代要求，主動跨前做好績效審計，不斷促進(jìn)單位提升經(jīng)濟(jì)管理績效水平，最終實現(xiàn)組織價值增值。

一、績效審計是新時代內(nèi)部審計實現(xiàn)組織價值增值目標(biāo)的重要手段

眾所周知，國外的績效審計開始于19 世紀(jì)末英國國庫和審計部對陸軍勛章合同審計。最高審計機(jī)關(guān)國際組織1986 年召開第12 屆國際會議，統(tǒng)一名稱為“績效審計”（Performance Auditing）。荷蘭鹿特丹Erasmus 大學(xué)公共管理學(xué)教授Politt 在2003 年就指出，近年來的實踐已充分表明了政府績效審計的發(fā)展具有一定的風(fēng)險性但必將是一個碩果累累的過程。

1.受托責(zé)任的變化發(fā)展是績效審計實現(xiàn)新發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。

審計產(chǎn)生于受托責(zé)任，屬于管理學(xué)范疇。隨著社會的發(fā)展和管理的需要，受托責(zé)任不斷變化、管理要求不斷變高，績效審計的內(nèi)容也隨之變化發(fā)展。換句話說，績效審計是組織發(fā)展到高級階段基于管理的需求而產(chǎn)生的，是發(fā)展的產(chǎn)物，高于財務(wù)收支審計、經(jīng)濟(jì)效益審計，是內(nèi)部審計的發(fā)展方向。我國的績效審計起源于20 世紀(jì)80 年代，到21 世紀(jì)后進(jìn)入發(fā)展快車道。審計署《2008 到2012 年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確，每年所有的審計項目都開展績效審計。美國審計署開展績效審計工作，已占全部審計工作的90%以上。

2.事后審計向事前審計轉(zhuǎn)變是績效審計實現(xiàn)新發(fā)展的實踐基礎(chǔ)。

績效審計原是對項目建設(shè)完工后的績效情況開展評價，屬于事后審計。20 世紀(jì)70 年代末，西方國家遭遇了全球性經(jīng)濟(jì)衰退和石油危機(jī)，政府財源枯竭，被迫推行績效管理改革，尤其注重推行預(yù)算績效管理。美國是績效預(yù)算管理和實踐的起源地，早在1907 年，紐約市政局在其“改進(jìn)管理控制計劃”報告中首次提出“績效預(yù)算”的理念。經(jīng)過長期探索與實踐，美國從線性預(yù)算、項目預(yù)算、績效預(yù)算、零基預(yù)算又回歸到績效預(yù)算（又稱新績效預(yù)算），建立起一套以健全法律體系為支撐、以科學(xué)績效評估方法為保障的較為完備的績效預(yù)算體系。

在我國，2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求全面實施預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理，是將績效管理理念和績效管理方法貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實現(xiàn)與預(yù)算管理有機(jī)融合的一種預(yù)算管理模式。項目績效評價發(fā)展到強(qiáng)化預(yù)算績效評價，說明績效審計已從事后轉(zhuǎn)向事前，從“治已病”到“防未病”更加凸顯績效審計的重要性。

3.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求是績效審計實現(xiàn)新發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

2019 年6 月26 日，時任審計署審計長的胡澤君向十三屆全國人大常委會第十一次會議報告審計工作，明確提出審計機(jī)關(guān)應(yīng)深刻把握“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重要論斷，要將績效審計理念貫穿工作全過程和各環(huán)節(jié)，堅持“花錢必問效、無效必問責(zé)”、推動預(yù)算單位不斷增強(qiáng)績效意識，將全面預(yù)算績效管理推進(jìn)到資金使用的“最后一公里”，促進(jìn)財政資金提質(zhì)增效。在新發(fā)展階段，預(yù)算績效管理已不單是一項重要的財政制度改革政策，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。內(nèi)部審計工作者要提高政治站位，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用，積極推進(jìn)績效審計，不斷促進(jìn)實現(xiàn)單位治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、運(yùn)用魔方思維構(gòu)建績效審計路徑

魔方思維顧名思義是借鑒玩魔方的思維理念和方式方法，對事物進(jìn)行多維空間思考，做到全面規(guī)劃、科學(xué)統(tǒng)籌、合理安排。這種立體思維需要從多個角度、多個維度整體推進(jìn)、統(tǒng)籌規(guī)劃。筆者借鑒魔方思維，結(jié)合本單位開展信息化項目績效審計的實踐，探討績效審計開展路徑。

1.立足正向思維和逆向思維，站位全局，統(tǒng)籌謀劃績效審計方案。

績效審計推進(jìn)困難的主要原因之一是績效理念沒有真正樹立。長期以來“錢不進(jìn)個人口袋”成為經(jīng)辦人員花錢辦事的底線，社會普遍存在建設(shè)浪費(fèi)、使用浪費(fèi)的現(xiàn)象。當(dāng)前績效審計缺少具有可操性的制度規(guī)范，推進(jìn)績效審計，開始之初可以方案形式試行，時機(jī)成熟后以制度形式予以規(guī)范。所以審計方案設(shè)計要做到“三明確、三規(guī)范”：

（1）明確審計對象，規(guī)范審計范疇。例如明確本單位不論資金來源，投資金額100 萬元（含）以上且終驗滿一年的信息化項目納入績效審計范圍，審計部門從可靠性、符合性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等五個方面對項目建設(shè)的部署實施、資源投入、資金收付、合同執(zhí)行、監(jiān)督驗收、使用效果等全過程進(jìn)行績效評價。

（2）明確審計方法，規(guī)范審計程序?？冃徲嫎I(yè)務(wù)性強(qiáng)，對審計員的專業(yè)素質(zhì)要求高，審計方法不能單一，現(xiàn)在很多績效審計方法都是可以同步統(tǒng)籌結(jié)合實施；審計工作是否有效、是否高質(zhì)量，決定了工作必須規(guī)范、審計程序必須嚴(yán)謹(jǐn)。

（3）明確審計發(fā)現(xiàn)問題職責(zé)，規(guī)范審計結(jié)論。績效審計的重要性前面已闡述，因此審計發(fā)現(xiàn)問題要精準(zhǔn)，審計原因分析要客觀，審計建議要到位，審計結(jié)論要立得住。

2.立足整體性思維和重要性思維，把握關(guān)鍵，科學(xué)設(shè)計績效審計指標(biāo)。

績效審計推進(jìn)困難的重要原因之一是缺乏科學(xué)績效評價指標(biāo)。要做到被評價對象心服口服，必須建立健全科學(xué)評價指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)計的原則在內(nèi)審準(zhǔn)則、財政部相關(guān)規(guī)定中都有明確，評價指標(biāo)設(shè)計上建議做到“三結(jié)合、三優(yōu)先”：

（1）定性與定量結(jié)合，定量優(yōu)先。本單位績效評價指標(biāo)分為5 大類15 項100 分，根據(jù)重要性原則設(shè)計權(quán)重，以量化的形式得出績效程度的結(jié)果。

（2）客觀與主觀結(jié)合，客觀優(yōu)先。本單位指標(biāo)分為A 類和B 類，A 類是主觀指標(biāo)3 項，B 類是客觀指標(biāo)12 項。評價指標(biāo)以客觀分為主，凸顯評分的客觀公允性；有些效果評價需要專家參與把握的屬于主觀分，以專家的專業(yè)評判、權(quán)威評判為依據(jù)，必要時可以采取會議審議方式。

（3）全面與重點(diǎn)結(jié)合，構(gòu)建閉環(huán)設(shè)計優(yōu)先。指標(biāo)設(shè)計既要從五個方面各有側(cè)重考量，又要把握指標(biāo)之間互相關(guān)聯(lián)、互相映襯，形成一個閉環(huán)鏈條。例如評價指標(biāo)中工作機(jī)制的執(zhí)行情況分別來自其他四個方面的評價情況，體現(xiàn)了內(nèi)控機(jī)制設(shè)計好壞直接以系統(tǒng)實施的具體結(jié)果來展現(xiàn)的評價原則：“因工作機(jī)制設(shè)計不完善或執(zhí)行不力，造成本評分表中2 至10項出現(xiàn)扣分的，每出現(xiàn)一處扣1 分，直至扣完”。

3.立足創(chuàng)新思維和底線思維，防范風(fēng)險，多維運(yùn)用績效審計成果。

績效審計推進(jìn)困難的關(guān)鍵原因之一是審計成果沒有得到有效運(yùn)用，審計權(quán)威沒有樹立，要在審計成果運(yùn)用上下功夫，審計結(jié)果要做到“三掛鉤”。

（1）績效結(jié)果與項目建設(shè)評價掛鉤。審計部門依據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)對項目績效情況作出評價。

（2）績效結(jié)果與單位績效考核掛鉤。項目績效審計結(jié)果應(yīng)及時發(fā)送被審計項目單位，抄送相關(guān)單位，抄報相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題按規(guī)定移送相關(guān)部門追究相應(yīng)責(zé)任。

（3）績效結(jié)果與單位主要負(fù)責(zé)人考核掛鉤，進(jìn)入主要負(fù)責(zé)人個人檔案。審計發(fā)現(xiàn)項目績效較差的，對項目建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，審計報告抄報黨委審計委員會，審計結(jié)果作為年度工作綜合績效考評內(nèi)容報送考評辦，進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部個人檔案。

三、具體案例

筆者今年組織嘗試開展了一個信息化項目績效審計。項目立項于2016 年4 月，預(yù)算400 多萬元，經(jīng)公開招標(biāo)確定了中標(biāo)承建公司。2018 年2 月項目通過終驗，系統(tǒng)正式投入使用。項目已運(yùn)行3 年。經(jīng)過審計，該項目為全省基層單位共享資源發(fā)揮了一定的作用，但同時也暴露出該系統(tǒng)安全存在隱患，系統(tǒng)維護(hù)存在缺陷，部分功能無法實現(xiàn)，基層使用意愿不高，未較好發(fā)揮實戰(zhàn)功能等問題。根據(jù)我們制定的審計評價指標(biāo)，對項目績效情況進(jìn)行了綜合評價，評價得分68 分，結(jié)果為“一般”。

續(xù)表

通過對審計發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行分析，原因主要有三個方面：一是工作機(jī)制不健全，存在重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象；二是前期調(diào)研不夠充分，對實戰(zhàn)單位的業(yè)務(wù)需求了解不夠；三是考核機(jī)制不夠合理，管理理念有待完善，造成“上有政策、下有對策”的局面，屬于典型的“檢查考核過多過濫、考核內(nèi)容不務(wù)實”機(jī)關(guān)頑疾作風(fēng)；四是建設(shè)方案前瞻性不足，系統(tǒng)設(shè)計未適應(yīng)技術(shù)發(fā)展趨勢，系統(tǒng)投入使用后，各地前端采集數(shù)據(jù)爆發(fā)性增長，系統(tǒng)硬件無法支撐。

通過開展這個項目的績效審計，筆者既對績效審計工作有了第一手的實踐經(jīng)驗，同時對之前設(shè)計的績效審計方案、評價指標(biāo)進(jìn)行了一次實戰(zhàn)測試。審計結(jié)果充分表明前期審計方案的設(shè)置、評價指標(biāo)的設(shè)計十分重要，而且開展績效審計更深遠(yuǎn)的意義是對全體單位在開展項目建設(shè)方面發(fā)出了警示。在新時代，開展項目建設(shè)絕不僅僅是程序到位，項目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、效果性、安全性更應(yīng)值得重視，項目建設(shè)績效是否優(yōu)良才是新時代好干部能干事干成事的檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

內(nèi)部績效審計才剛剛開始，項目建設(shè)遇到的情形復(fù)雜多樣，內(nèi)審人應(yīng)當(dāng)提高政治站位，用“三立”精神鼓勵自己擔(dān)當(dāng)作為，始終做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。