基于城市發(fā)展基本要素變化特征的政府主導(dǎo)型與市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化發(fā)展模式探析

摘要：按照推進(jìn)主體的不同，城市化發(fā)展模式分為政府主導(dǎo)型與市場(chǎng)主導(dǎo)型兩種城市化發(fā)展模式。在推進(jìn)城市化發(fā)展中，主要體現(xiàn)在人口城市化、土地城市化以及產(chǎn)業(yè)城市化三個(gè)方面。通過(guò)分析人口、產(chǎn)業(yè)、土地三個(gè)要素在兩種城市化發(fā)展模式中的特征，分析各自發(fā)展的優(yōu)勢(shì)與問(wèn)題，從而判斷在今后我國(guó)城市化發(fā)展中應(yīng)該倡導(dǎo)以市場(chǎng)為主導(dǎo)并加強(qiáng)政府監(jiān)管扶持的市場(chǎng)與政府聯(lián)合的城市化發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：城市化;人口遷移;產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一、引言

由于世界各國(guó)城市發(fā)展中實(shí)施主體、推進(jìn)機(jī)制、發(fā)展階段等因素的不同，城市化發(fā)展模式也將存在一定差異。我們通過(guò)分析城市化發(fā)展過(guò)程中人口遷移、土地開發(fā)與城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容，將城市化發(fā)展模式區(qū)分為政府主導(dǎo)型城市化發(fā)展模式與市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化發(fā)展模式。在分析兩種模式發(fā)展特征及存在不足的基礎(chǔ)上，提出未來(lái)我國(guó)在城市化發(fā)展模式中的優(yōu)化路徑。

二、政府主導(dǎo)型城市化發(fā)展模式特征與問(wèn)題

在我國(guó)城市化發(fā)展歷程中，“政府主導(dǎo)推動(dòng)”是促使城市化發(fā)展的主要因素，其通過(guò)一系列制度安排、政策設(shè)計(jì)，促使城市按照既定模式發(fā)展，政府行為在城市化發(fā)展中起著主導(dǎo)型、關(guān)鍵性作用。該種模式在城市人口、土地開發(fā)與城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等基本要素的變化特征如下：

（一）城鄉(xiāng)人口遷移

一是依托政策導(dǎo)向，城市人口遷移波動(dòng)較大。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)城市發(fā)展，特別是在城市人口遷移方面都與制度和相關(guān)政策導(dǎo)向密切相關(guān)。城市化發(fā)展的三個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，人口遷移出現(xiàn)巨大波動(dòng)。在1958—1963年期間，由于“大躍進(jìn)”及三年自然災(zāi)害，人口流動(dòng)出現(xiàn)劇烈波動(dòng)。在1964—1978年期間，受文化大革命等因素影響，城鎮(zhèn)發(fā)展幾乎處于停滯狀態(tài)，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)緩慢。改革開放以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入高速發(fā)展階段，城市與城鎮(zhèn)數(shù)量猛增，城鎮(zhèn)總?cè)丝趶?978年的1.7億人，增加到2018年的8.3億人，40年增加了6.6億人，城市人口增長(zhǎng)速度達(dá)到頂峰。[1]

二是存在制度結(jié)構(gòu)缺陷，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受限。在政府主導(dǎo)型城市化發(fā)展模式中，能夠調(diào)動(dòng)多方優(yōu)勢(shì)資源，在短時(shí)間內(nèi)完成城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)。[2]但因相關(guān)制度、政策不完善，如戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度以及住房醫(yī)療等其他一系列福利制度存在社會(huì)階層差異性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。

（二）城市土地開發(fā)與城鎮(zhèn)布局

政府主導(dǎo)的城市土地布局與開發(fā)具有非市場(chǎng)規(guī)律特征，潛在的最大風(fēng)險(xiǎn)是可能發(fā)生城市化泡沫。[3]一方面，政府在土地開發(fā)中統(tǒng)籌考慮地塊開發(fā)的正負(fù)外部性，保障地塊開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)確保整體社會(huì)效益、生態(tài)效益。另一方面，由行政手段主導(dǎo)城市布局與土地開發(fā)，政府通過(guò)完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)土地一級(jí)開發(fā)使成熟地區(qū)土地具有市場(chǎng)開發(fā)條件與價(jià)值。在國(guó)內(nèi)大部門城市發(fā)展仍然要依靠土地財(cái)政的情況下，政府優(yōu)先開發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)，主要推動(dòng)住宅用地的出讓與開發(fā)，而相關(guān)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)則相對(duì)滯后。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，具體體現(xiàn)為政府負(fù)責(zé)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)過(guò)程中的重大決策和問(wèn)題，組織征地拆遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)等，目前國(guó)內(nèi)大部分的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)都以政府主導(dǎo)模式為主。

三、市場(chǎng)主導(dǎo)型城市化發(fā)展模式特征與問(wèn)題

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化發(fā)展歷程中，“市場(chǎng)主導(dǎo)”始終是城市化發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。健全的市?chǎng)體制、規(guī)范的市場(chǎng)化發(fā)展模式促進(jìn)城市人口有序流動(dòng)，城市土地開發(fā)跟隨市場(chǎng)需求導(dǎo)向有序推進(jìn)，城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中形成等級(jí)、規(guī)模、性質(zhì)等差異，城市產(chǎn)業(yè)也在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中形成差異化發(fā)展。該種模式在城市人口、土地開發(fā)與城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等基本要素的變化特征如下：

（一）城鄉(xiāng)人口遷移特征

一是跟隨市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，城市人口快速增長(zhǎng)。18世紀(jì)中葉開始的工業(yè)革命，是西方城市發(fā)展史上一個(gè)標(biāo)志性的時(shí)期。在工業(yè)革命浪潮中，城市發(fā)展之快、變化之巨，超過(guò)了以往任何時(shí)期，此時(shí)城市人口增長(zhǎng)也在這種發(fā)展背景下快速增長(zhǎng)。在區(qū)域范圍內(nèi)，隨著資本、企業(yè)、人口等要素向城市集中，某些地理?xiàng)l件優(yōu)越的地區(qū)發(fā)展高度集中。

二是市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)下的社會(huì)階層差異化凸顯。自由市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)成就了西方發(fā)達(dá)地區(qū)高度城市化，城市集中發(fā)展創(chuàng)造了較高的經(jīng)濟(jì)效益，提高了人們的物質(zhì)、文化生活質(zhì)量。[4]但往往自由競(jìng)爭(zhēng)背景下的繁榮，意味著在不起眼的角落也存在著受社會(huì)壓迫、歧視的社會(huì)群體存在，在城市中主要表現(xiàn)為平民窟、低收入人群集聚區(qū)、犯罪率高發(fā)區(qū)等，城市人口分布逐漸呈現(xiàn)出社會(huì)階層空間分隔化的特征，造成了較大的社會(huì)矛盾與安全隱患。

（二）城市土地開發(fā)與城鎮(zhèn)布局特征

市場(chǎng)主導(dǎo)的城市土地布局與開發(fā)具有逐利性。市場(chǎng)主體主導(dǎo)土地運(yùn)營(yíng)，具體包括土地整理、公共設(shè)施建設(shè)以及配套設(shè)施建設(shè)、土地出讓等，由于企業(yè)在開發(fā)過(guò)程中具有逐利、缺少社會(huì)責(zé)任的特性，導(dǎo)致其在追求土地開發(fā)短期利益時(shí)產(chǎn)生短視行為，對(duì)地塊周邊區(qū)域產(chǎn)生負(fù)外部性。

（三）產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征

與政府主導(dǎo)模式不同，市場(chǎng)主導(dǎo)模式則凸顯以產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)商、實(shí)體產(chǎn)業(yè)企業(yè)為代表的市場(chǎng)主體在城市化發(fā)展中扮演著更為重要的角色。實(shí)力雄厚的企業(yè)成為城市運(yùn)營(yíng)商，擁有政府的一部分職能，對(duì)其運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面統(tǒng)籌和全局規(guī)劃，以市場(chǎng)化手段推進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，壯大城市產(chǎn)業(yè)片區(qū)。在這個(gè)過(guò)程中政府更多的是體現(xiàn)輔助和監(jiān)管的作業(yè)，主要是制定城市發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行政策引導(dǎo)并對(duì)城市開發(fā)進(jìn)行監(jiān)督與管理。

四、未來(lái)我國(guó)城市化發(fā)展模式的優(yōu)化建議

在后疫情時(shí)期，全球化進(jìn)程受到前所未有的挑戰(zhàn)。原先以國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)為主導(dǎo)，推進(jìn)國(guó)家、地區(qū)與城市發(fā)展的動(dòng)能受到保護(hù)主義、零和博弈等政治因素影響，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地開發(fā)建設(shè)以及人流、物流、信息流受到強(qiáng)烈沖擊。因此在這次逆全球化趨勢(shì)中，我國(guó)城市化發(fā)展模式勢(shì)必將進(jìn)一步堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)并加強(qiáng)政府監(jiān)管與扶持的發(fā)展方式。

（一）適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，有序推動(dòng)人口流動(dòng)

2019年中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到60%，城市化推進(jìn)將從速度向質(zhì)量轉(zhuǎn)變。未來(lái)人口發(fā)展將更側(cè)重于高質(zhì)量人才的導(dǎo)入，同時(shí)政府提出控制人口的戰(zhàn)略規(guī)劃為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展錦上添花。在一些中小城市發(fā)展中，抓住承接大城市產(chǎn)業(yè)外溢的契機(jī)，將城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模得到提升、擴(kuò)大，吸引離鄉(xiāng)人員返鄉(xiāng)就業(yè)并進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，使得人口城市化得到有序發(fā)展。

（二）鼓勵(lì)政府與市場(chǎng)合作，優(yōu)化土地市場(chǎng)化開發(fā)

在城市土地開發(fā)中市場(chǎng)主體發(fā)揮開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性與效率性，提高土地開發(fā)的產(chǎn)出效益，為產(chǎn)業(yè)整合、導(dǎo)入創(chuàng)造良好的發(fā)展空間，同時(shí)提高城市發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性與吸引力，為人才導(dǎo)入提供優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)、生活空間。在市場(chǎng)主導(dǎo)推進(jìn)土地市場(chǎng)化開發(fā)的同時(shí)，政府應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范土地開發(fā)方式，優(yōu)化土地開發(fā)時(shí)序，提升土地開發(fā)的社會(huì)效益與環(huán)境效益。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

諸君靖（1990—），男，上海奉賢人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院? 諸君靖