完善上海市績效評價(jià)項(xiàng)目遴選機(jī)制的探析

摘要：績效評價(jià)是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手，而項(xiàng)目遴選的科學(xué)性、合理性直接影響績效評價(jià)工作質(zhì)量和結(jié)果。本文通過分析當(dāng)前績效評價(jià)項(xiàng)目遴選存在的不足之處，提出優(yōu)化和完善的初步構(gòu)想，利用大數(shù)據(jù)、信息化手段形成績效評價(jià)項(xiàng)目遴選長效機(jī)制，以求選擇最有利于放大評價(jià)效果、落實(shí)成果運(yùn)用的項(xiàng)目開展績效評價(jià)。

關(guān)鍵詞：績效評價(jià)項(xiàng)目遴選機(jī)制;項(xiàng)目遴選原則;績效評價(jià)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫

一、引言

黨的十九大對加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。2018年9月1日《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）出臺(tái)，提出力爭用3-5年的時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。2019年5月31日，本市印發(fā)《中共上海市委上海市人民政府關(guān)于我市全面實(shí)施預(yù)算績效管理意見的實(shí)施意見》（滬委發(fā)〔2019〕12號(hào)），提出到2021年底，在全市范圍內(nèi)全面形成“預(yù)算決策有評估、預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理新機(jī)制。其中，績效評價(jià)是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手，而項(xiàng)目遴選是績效評價(jià)的起點(diǎn)，對提升績效評價(jià)質(zhì)量起著至關(guān)重要的作用。

二、績效評價(jià)項(xiàng)目遴選機(jī)制概念

本文研究的“績效評價(jià)項(xiàng)目遴選機(jī)制”指根據(jù)一定的要求和標(biāo)準(zhǔn)，從本市所有財(cái)政支出項(xiàng)目中選擇部分項(xiàng)目開展重點(diǎn)評價(jià)。具體表現(xiàn)為根據(jù)不同項(xiàng)目的特質(zhì)，按照特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對癥下藥地選取。這有利于放大評價(jià)效果，對預(yù)算編制的科學(xué)性與準(zhǔn)確性進(jìn)行提升，在財(cái)政收支“緊平衡”的背景下對財(cái)政支出壓力進(jìn)行緩解，形成結(jié)果反饋、問題整改、績效提升的良性循環(huán)，確保財(cái)政資金合理、高效使用。

三、當(dāng)前績效評價(jià)項(xiàng)目遴選存在的不足

通過對近年來若干市級財(cái)政重點(diǎn)支出項(xiàng)目的績效評價(jià)報(bào)告進(jìn)行剖析，發(fā)現(xiàn)其中存在部分項(xiàng)目還未結(jié)項(xiàng)、部分項(xiàng)目為一次性項(xiàng)目、部分項(xiàng)目評價(jià)窗口期不恰當(dāng)、以及部分項(xiàng)目下包含若干互不關(guān)聯(lián)的子項(xiàng)目等問題，不同程度上影響了績效評價(jià)工作的質(zhì)量和結(jié)果，從側(cè)面反映出當(dāng)前績效評價(jià)項(xiàng)目遴選有待進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

（一）部分績效評價(jià)項(xiàng)目還未結(jié)項(xiàng)

部分績效評價(jià)項(xiàng)目處于未完成狀態(tài)，產(chǎn)出和效果指標(biāo)均無法準(zhǔn)確獲得，不利于績效評價(jià)工作的開展，大大降低了績效評價(jià)工作質(zhì)量及績效評價(jià)結(jié)果的參考價(jià)值。

（二）部分績效評價(jià)項(xiàng)目為一次性項(xiàng)目

部分績效評價(jià)項(xiàng)目為一次性項(xiàng)目，不利于實(shí)現(xiàn)“將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”的要求，將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。

（三）部分績效評價(jià)項(xiàng)目為評價(jià)窗口期不恰當(dāng)

部分績效評價(jià)項(xiàng)目在開展評價(jià)期間，效果尚未充分顯現(xiàn)，使得效果指標(biāo)難以獲取足夠的數(shù)據(jù)支撐，評價(jià)結(jié)果產(chǎn)生一定局限性。

（四）部分績效評價(jià)項(xiàng)目下包含若干互不關(guān)聯(lián)的子項(xiàng)目

部分績效評價(jià)項(xiàng)目下分多個(gè)子項(xiàng)目，且各個(gè)子項(xiàng)目之間內(nèi)容關(guān)聯(lián)度不大，需要分別設(shè)置評價(jià)指標(biāo)來評價(jià)，從而導(dǎo)致子項(xiàng)目個(gè)性特征被平滑，分?jǐn)?shù)被稀釋，最終影響了評價(jià)結(jié)果的參考價(jià)值。

四、完善績效評價(jià)項(xiàng)目遴選機(jī)制的對策

（一）建立績效評價(jià)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫

針對當(dāng)前績效評價(jià)項(xiàng)目遴選機(jī)制存在的問題，在現(xiàn)有預(yù)算管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，添加若干項(xiàng)目遴選原則字段的查詢功能，形成績效評價(jià)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。利用大數(shù)據(jù)、信息化手段形成績效評價(jià)項(xiàng)目遴選長效機(jī)制，提高對績效評價(jià)項(xiàng)目的日常儲(chǔ)備能力，增加對項(xiàng)目的了解程度，力求將有限的人力和時(shí)間投入到最有利于放大評價(jià)效果、落實(shí)成果運(yùn)用、形成支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目中去，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。

（二）形成項(xiàng)目遴選基本原則

根據(jù)項(xiàng)目不同特質(zhì)，形成重點(diǎn)工作、經(jīng)常性項(xiàng)目、政策調(diào)整窗口期、易形成支出標(biāo)準(zhǔn)等遴選原則。

1.重點(diǎn)工作原則

項(xiàng)目遴選時(shí)應(yīng)緊密圍繞市委、市政府、市財(cái)政局的重點(diǎn)工作，以重點(diǎn)工作確定項(xiàng)目遴選范圍。符合重點(diǎn)工作原則的項(xiàng)目要有市委、市政府文件依據(jù)，緊緊把握本市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，提升績效評價(jià)工作的角度和視野。

2.經(jīng)常性項(xiàng)目原則

項(xiàng)目遴選時(shí)應(yīng)優(yōu)先選擇財(cái)政支出經(jīng)常性項(xiàng)目，該類項(xiàng)目一般涉及各預(yù)算單位的主營業(yè)務(wù)，相較一次性項(xiàng)目具有連續(xù)性、可重復(fù)性和標(biāo)準(zhǔn)化等特征。對此類項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)可對今后年度項(xiàng)目預(yù)算安排和調(diào)整提出有參考價(jià)值的管理建議，促進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算管理的優(yōu)化完善。

3.政策調(diào)整窗口期原則

項(xiàng)目遴選時(shí)應(yīng)將進(jìn)入政策調(diào)整窗口期的項(xiàng)目作為優(yōu)先績效評價(jià)對象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境變化、項(xiàng)目到期都在不斷考驗(yàn)政策的合理性和有效性，科學(xué)地調(diào)整政策、修訂辦法是項(xiàng)目主管部門的職責(zé)所在。通過設(shè)置相關(guān)政策發(fā)布、到期時(shí)間標(biāo)識(shí)，重點(diǎn)關(guān)注政策中期、到期等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對處于政策調(diào)整窗口調(diào)整期的項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，有助于財(cái)政意見，為下一階段的工作開展提供建議。

4.易形成支出標(biāo)準(zhǔn)原則

項(xiàng)目遴選時(shí)應(yīng)優(yōu)先挑選有利于形成支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，如成本費(fèi)用類項(xiàng)目作為評價(jià)對象。對以覆蓋項(xiàng)目成本或項(xiàng)目費(fèi)用為主的財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，有利于在評價(jià)項(xiàng)目效果、梳理管理流程的同時(shí)，對財(cái)政資金的支出進(jìn)行分析，最終形成項(xiàng)目的支出標(biāo)準(zhǔn)，有助于為今后科學(xué)編制預(yù)算，控制經(jīng)費(fèi)支出提出有效建議。

5.民生項(xiàng)目原則

項(xiàng)目遴選時(shí)應(yīng)緊密圍繞老百姓關(guān)心、社會(huì)關(guān)注度高的民生領(lǐng)域，將項(xiàng)目遴選范圍和民生領(lǐng)域重合，確?？冃гu價(jià)項(xiàng)目關(guān)注時(shí)事、關(guān)心民生。通過績效評價(jià)看錢用得好不好，提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否滿足人民群眾的期待和需求。

6.預(yù)算執(zhí)行異常原則

項(xiàng)目遴選時(shí)應(yīng)同步關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度快慢，根據(jù)不同項(xiàng)目性質(zhì)設(shè)置項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度指標(biāo)體系，區(qū)分預(yù)算執(zhí)行的“快”和“慢”，對于執(zhí)行進(jìn)度異常（過快或者過慢）的項(xiàng)目應(yīng)予重點(diǎn)關(guān)注。如預(yù)算執(zhí)行過慢的項(xiàng)目一般在政策設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、具體實(shí)施等環(huán)節(jié)存在問題，對此類項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，有助于發(fā)現(xiàn)問題，并提出建議。同時(shí)，關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度有利于選擇已經(jīng)完工且項(xiàng)目效果已初步顯現(xiàn)的項(xiàng)目，使評價(jià)結(jié)果更加客觀、公正、準(zhǔn)確。

7.市區(qū)聯(lián)動(dòng)原則

項(xiàng)目遴選時(shí)應(yīng)緊密圍繞事權(quán)和支出責(zé)任，挑選市、區(qū)兩級共有的項(xiàng)目作為優(yōu)先績效評價(jià)對象。將績效評價(jià)工作進(jìn)行市區(qū)聯(lián)動(dòng)，有利于從不同層面、不同地域?qū)ν惤ㄔO(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績效分析，取長補(bǔ)短、合作交流，尋求更優(yōu)化的管理模式，擴(kuò)大績效評價(jià)工作的影響力，發(fā)揮市財(cái)政指導(dǎo)、引領(lǐng)作用，在全市層面上盤活某一領(lǐng)域的管理情況。

8.全面覆蓋原則

項(xiàng)目遴選時(shí)應(yīng)把政府性基金、國有資本經(jīng)營等預(yù)算范圍內(nèi)的項(xiàng)目也作為績效評價(jià)對象。擴(kuò)大績效評價(jià)項(xiàng)目范圍，不僅僅將一般公共預(yù)算的項(xiàng)目納入績效評價(jià)，而是將范圍擴(kuò)大至財(cái)政資金所覆蓋的所有項(xiàng)目，加強(qiáng)幾本預(yù)算之間的銜接。有助于改進(jìn)績效評價(jià)體系，對所有類型的預(yù)算項(xiàng)目形成評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目遴選工作機(jī)制保障

隨著全面實(shí)施預(yù)算績效管理的逐步深入，建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以提高各方重視程度，進(jìn)行充分的信息共享和互通，對項(xiàng)目按照遴選原則進(jìn)行匹配勾選，且今后新設(shè)立項(xiàng)目進(jìn)入預(yù)算管理系統(tǒng)時(shí)，將項(xiàng)目和遴選原則進(jìn)行對應(yīng)，以便遴選適宜開展績效評價(jià)的項(xiàng)目，聚焦績效評價(jià)重點(diǎn)，撬動(dòng)預(yù)算績效管理工作形成合力，切實(shí)提高預(yù)算績效管理工作的質(zhì)量和效率，為實(shí)現(xiàn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的總目標(biāo)邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

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作者簡介：

姚天依（1994—），女，上海徐匯人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院? 姚天依