管閉齊抓 治補(bǔ)并舉全力推進(jìn)大同地區(qū)地下水超采綜合治理

◎文曉東

（作者系大同市水務(wù)局黨組書記、局長(zhǎng)）

大同市地處干旱少雨、生態(tài)脆弱的晉北黃土高原，是典型的“十年九旱”區(qū)域，也是全國(guó)110 個(gè)嚴(yán)重缺水城市之一。大同市煤長(zhǎng)水短，水資源短缺一直是制約全市高質(zhì)量發(fā)展的最大瓶頸。從上世紀(jì)八十年代開始，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，地下水開采量大幅增加，水資源供需矛盾日趨凸顯，尤其是市區(qū)多年來(lái)一直靠超采地下水來(lái)維持生活和工業(yè)用水。由于長(zhǎng)期超采地下水，改變了區(qū)域地下水天然流場(chǎng)，形成了大面積地下水位降落漏斗，并由此引發(fā)了含水層疏干、地面沉降、水井枯竭、泉水衰減或斷流、水質(zhì)惡化等多種環(huán)境地質(zhì)問題。特別是由于煤炭采掘造成的嚴(yán)重滲透，導(dǎo)致全市地下水位持續(xù)下降，城市規(guī)劃區(qū)部分區(qū)域地下水位年下降速率達(dá)0.52～1.24 m。2015 年省政府劃定我市地下水超采區(qū)總面積506 km2，其中嚴(yán)重超采區(qū)163 km2，占全省超采區(qū)總面積的4.77%。

近年來(lái)，大同市認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“十六字”治水方針，始終把地下水超采治理作為推進(jìn)水資源節(jié)約安全利用的重要抓手，以實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡為目標(biāo)，從出臺(tái)辦法、健全制度入手，抓管理、抓關(guān)井、抓整治、抓補(bǔ)水，實(shí)現(xiàn)地下水超采治理區(qū)域地下水位的止降回升和降落漏斗區(qū)面積縮小，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相均衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市超采治理區(qū)域地下水水位下降速度從2017 年開始逐年減緩，到2020 年地下水水位實(shí)現(xiàn)止降回升，共上升0.06 m。2020 年度地下水集中開采區(qū)降落漏斗區(qū)總面積較2017 年度減少76.39 km2。

一、強(qiáng)化監(jiān)管，突出整治，深入推進(jìn)地下水超采綜合治理

堅(jiān)持“管、閉、治、補(bǔ)”四策并舉，不斷深化全市地下水超采綜合治理，持續(xù)壓減地下水取水量，積極推進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)和可持續(xù)利用。

（一）抓住“管”這個(gè)關(guān)鍵，以最嚴(yán)格水資源管理制度保護(hù)地下水資源。堅(jiān)持把落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度作為保護(hù)地下水資源、推進(jìn)地下水采補(bǔ)平衡的關(guān)鍵舉措，嚴(yán)守“三條紅線”，不斷強(qiáng)化取水許可、用水定額管理和用水總量核定工作，嚴(yán)格控制地下水開發(fā)利用，全面提升水資源利用效率。一是完善相關(guān)制度辦法。2018 年，編制出臺(tái)了《大同市水資源用途管制工作方案（試行）》和《大同市地下水超采區(qū)綜合治理體制機(jī)制建設(shè)及管理辦法》，建立完善了《大同市地下水超采區(qū)管理制度》《大同市地下水超采區(qū)綜合治理項(xiàng)目建設(shè)管理和考核辦法》《大同市地下水壓采效果評(píng)估辦法》《大同市超采區(qū)地下水監(jiān)測(cè)系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)管理辦法》《大同市地下水超采區(qū)綜合治理資金管理辦法》《大同市農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和水價(jià)調(diào)整補(bǔ)償方案》等，為系統(tǒng)推進(jìn)地下水超采綜合治理和強(qiáng)化日常監(jiān)管提供了制度保障。二是堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先”原則。出臺(tái)了《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)大同實(shí)施細(xì)則》和《大同市城市節(jié)約用水條例》，建立了節(jié)約用水聯(lián)席會(huì)議制度，大力實(shí)施節(jié)水行動(dòng)，把節(jié)約用水貫穿于生活、生產(chǎn)和消費(fèi)全過程，有序推進(jìn)節(jié)水型城市、縣域節(jié)水型社會(huì)、節(jié)水型機(jī)關(guān)建設(shè)，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損，有效減少了地下水取水量，抑制了各領(lǐng)域用水增長(zhǎng)。截至2020 年底，全市農(nóng)業(yè)節(jié)水面積達(dá)到147.03 萬(wàn)畝，占有效灌溉面積的65%，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)達(dá)到0.559，比2016 年底提升0.014。三是深化最嚴(yán)格水資源管理。嚴(yán)格落實(shí)“以水定區(qū)、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，推進(jìn)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，加強(qiáng)總量控制、計(jì)劃用水管理和監(jiān)督檢查，以水資源的剛性約束倒逼城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、規(guī)模、方式的優(yōu)化調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市用水總量、萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量降幅和萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降幅3 項(xiàng)指標(biāo)連續(xù)五年超額完成控制指標(biāo)任務(wù)。

（二）抓住“閉”這個(gè)舉措，積極實(shí)施地下水取水井關(guān)閉工作。在加快城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)改造建設(shè)、擴(kuò)大管網(wǎng)覆蓋范圍、科學(xué)配置引黃水的同時(shí)，有序?qū)嵤┑叵滤∷P(guān)閉工作，按時(shí)完成省水利廳下達(dá)的關(guān)井壓采目標(biāo)任務(wù)，僅2018 年，全市就關(guān)閉自備井114 眼，完成壓采量2 348.1 萬(wàn)m3。此外，從2018 年開始，還大力實(shí)施了地下水超采區(qū)綜合治理項(xiàng)目，先后實(shí)施了文瀛湖—御河水源置換、冊(cè)田水庫(kù)引水工程更新改造二期、平城區(qū)馬家小村水源置換、廣靈縣水神堂泉域保護(hù)、云岡區(qū)口泉鄉(xiāng)地下水置換、新榮區(qū)地下水超采區(qū)水源置換、靈丘縣城頭會(huì)泉域綜合治理等工程，特別是冊(cè)田水庫(kù)引水工程更新改造二期工程，可恢復(fù)原有供水能力4 730 萬(wàn)m3/a，置換供水區(qū)地下水，壓縮地下水開采量1 080 萬(wàn)m3。2017 年以來(lái)，全市累計(jì)關(guān)閉地下水取水井372 眼，壓采地下水7 079.64 萬(wàn)m3。

（三）抓住“治”這個(gè)核心，大力推進(jìn)水生態(tài)修復(fù)治理。深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記視察山西重要指示重要講話精神，統(tǒng)籌推進(jìn)河流生態(tài)保護(hù)治理和地表水水網(wǎng)工程建設(shè)，達(dá)到涵養(yǎng)地下水，改善水環(huán)境，促進(jìn)人水和諧。一是推進(jìn)“兩河”流域生態(tài)修復(fù)和治理。以桑干河、大清河“兩河”規(guī)劃為設(shè)計(jì)藍(lán)圖，大力拓展投融資渠道，創(chuàng)新建管模式，積極實(shí)施了桑干河、御河、十里河河道綜合治理工程，2017 年以來(lái)，全市流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工程累計(jì)治理河道187 km，尤其是位于地下水超采區(qū)的御河核心段49 km 河道全部完成治理，“河暢、水清、岸綠”的生態(tài)景觀廊道不僅改善了人居環(huán)境、提高了城市品質(zhì)，而且涵養(yǎng)地下水資源，促進(jìn)水環(huán)境的持續(xù)改善。二是推進(jìn)地表水水網(wǎng)工程建設(shè)。大力實(shí)施治理五河（桑干河、御河、十里河、口泉河、甘河）、連通五庫(kù)（冊(cè)田水庫(kù)、趙家窯水庫(kù)、文瀛湖水庫(kù)、孤山水庫(kù)、墻框堡水庫(kù)）、延伸兩線（引黃工程供水管線、冊(cè)田引水工程供水管線）工程，實(shí)現(xiàn)水系連通，初步建立起穩(wěn)定可靠、結(jié)構(gòu)合理、配置高效的供水網(wǎng)絡(luò)，大幅提高了城市核心區(qū)地表水配置能力。同時(shí)，還啟動(dòng)陽(yáng)高縣守口堡水庫(kù)、堡子灣水庫(kù)，天鎮(zhèn)縣石佛寺水庫(kù)，渾源縣王千莊水庫(kù)等水源工程建設(shè)，為用好地表水、逐步置換地下水資源打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）抓住“補(bǔ)”這個(gè)環(huán)節(jié)，不斷加大生態(tài)補(bǔ)水力度。始終把生態(tài)補(bǔ)水作為推進(jìn)地下水超采區(qū)綜合治理，恢復(fù)區(qū)域地表水與地下水聯(lián)系的重要抓手，常態(tài)化開展生態(tài)補(bǔ)水工作。2017—2020 年，孤山水庫(kù)總計(jì)向下游生態(tài)補(bǔ)水約8 345 萬(wàn)m3，其中為文瀛湖和御河生態(tài)園蓄水區(qū)凈補(bǔ)水5 158 萬(wàn)m3，引黃入桑4.02 億m3，其中進(jìn)入大同境內(nèi)水量為2.19 億m3，引黃入御0.24 億m3，持續(xù)的生態(tài)補(bǔ)水使桑干河沿河地下水水位平均回升達(dá)0.5 m，河流淺灘濕地部分恢復(fù)，兩岸生態(tài)狀況得到明顯改善，河流自凈能力提高；在此期間，冊(cè)田水庫(kù)累計(jì)向下游永定河輸水5.7 億m3，有效保障了首都用水安全，為永定河北京段全線恢復(fù)通水做出了積極貢獻(xiàn)。

二、正視差距，創(chuàng)新思路，系統(tǒng)謀劃地下水超采綜合治理

目前，大同市的地下水超采綜合治理任務(wù)仍然艱巨，存在一些迫切需要解決的問題和困難。一是全市城郊孔隙淺層地下水超采區(qū)已形成多年，且在其中形成了多個(gè)地下水降落漏斗區(qū)，雖然經(jīng)過綜合治理，降落漏斗區(qū)面積有所減小，但總體治理難度和任務(wù)仍然較大；二是引黃水利用不足。作為地下水超采區(qū)重要的置換水源，由于水價(jià)偏高，黃河水的年用量?jī)H為4 000 多萬(wàn)m3，遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期值；三是稅價(jià)機(jī)制不完善，水資源市場(chǎng)配置體系有待優(yōu)化。盡管我市供水能力總體上可基本滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求，但黃河水、地表水、地下水、城市再生水、礦井水五類水源取用水結(jié)構(gòu)還不合理。目前大同市城鎮(zhèn)公共供水水資源稅單列，低于地表水水資源稅率，遠(yuǎn)低于地下水特別是超采區(qū)地下水水資源稅率；四是節(jié)水型社會(huì)建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。主要表現(xiàn)在建設(shè)高效節(jié)水型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面進(jìn)展不快，取用水單位的節(jié)約用水管理和用水效率控制管理還不到位；五是非常規(guī)水利用率低，各縣（區(qū)）表現(xiàn)的尤為突出，直接原因是城鎮(zhèn)污水收集處理及再生水利用系統(tǒng)設(shè)施建設(shè)落后。

面對(duì)這些問題和困難，必須持續(xù)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記新時(shí)期治水方針，按照市委“五五二”強(qiáng)水戰(zhàn)略和《大同市“十四五”水安全保障規(guī)劃》，以推進(jìn)水利全方位高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，在繼續(xù)深化“管、閉、治、補(bǔ)”四策的基礎(chǔ)上，突出節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略和水源置換工程建設(shè)，堅(jiān)持工程措施與非工程措施并舉，打好地下水超采綜合治理“組合拳”，盡快實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，推進(jìn)水資源節(jié)約安全利用。

1.強(qiáng)化水資源剛性約束，大力實(shí)施節(jié)水行動(dòng)

對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，全面推進(jìn)各領(lǐng)域、各行業(yè)節(jié)水，強(qiáng)化高耗水行業(yè)用水定額管理，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，通過深度實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損、健全節(jié)水機(jī)制、加強(qiáng)節(jié)水宣傳等方式，努力構(gòu)建起全民、全程、全域、全設(shè)施的“四全”節(jié)水格局，實(shí)現(xiàn)以節(jié)水促壓采，增強(qiáng)地下水壓采能力，全面建成新時(shí)代節(jié)水型城市。一要繼續(xù)深化最嚴(yán)格水資源管理，健全水資源剛性約束制度，嚴(yán)格用水管理，強(qiáng)化地下水水量、水位雙控管理，嚴(yán)格限制高耗水產(chǎn)業(yè)和高耗水種植業(yè)發(fā)展，依法依規(guī)壓減或淘汰高耗水產(chǎn)業(yè)不達(dá)標(biāo)產(chǎn)能，把水資源消耗總量和強(qiáng)度控制在合理水平，確?！笆奈濉逼陂g全市年度用水總量控制在7.4 億m3以內(nèi)。二要科學(xué)規(guī)劃地下水資源開發(fā)利用的總體布局，嚴(yán)格規(guī)范地下水取水許可審批管理，加強(qiáng)地下水取水審批事中事后監(jiān)管監(jiān)督，嚴(yán)格控制地下水開采量，在巖溶泉域范圍內(nèi)，原則上不再新增巖溶水取水項(xiàng)目，在黃河水和地表水供水區(qū)覆蓋范圍內(nèi)，嚴(yán)禁開鑿包括替代井在內(nèi)的新井，依法依規(guī)打擊違規(guī)取水，基本形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)的格局。三要加快完善水資源稅改革和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，積極推行非居民用水超計(jì)劃、超定額累進(jìn)加價(jià)制度以及城鎮(zhèn)居民用水階梯水價(jià)制度，充分發(fā)揮水價(jià)在節(jié)水中的杠桿作用。特別要貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“發(fā)揮好政府作用要善用稅，發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制作用要善用價(jià)”的指示精神，理順各類水源比價(jià)關(guān)系，引導(dǎo)形成合理的取用水順序。堅(jiān)決貫徹“四定”要求，確定生活、生態(tài)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)的用水次序，推動(dòng)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整。重點(diǎn)從建立城鎮(zhèn)公共供水企業(yè)差別水價(jià)機(jī)制入手，對(duì)城鎮(zhèn)公共供水分別按地表水、地下水非超采區(qū)、超采區(qū)、嚴(yán)重超采區(qū)建立差別水價(jià)機(jī)制，調(diào)整適用稅額，以稅價(jià)改革優(yōu)化供水結(jié)構(gòu)和次序，努力讓分配的黃河水足額利用。

2.狠抓水資源工程建設(shè)，全力保障供水安全

要按照用足黃河水、用好地表水、保障生態(tài)水、涵養(yǎng)地下水、多用再生水的思路，優(yōu)化配置水資源，提升地表水和非常規(guī)水的開發(fā)利用水平，增加水資源承載能力，全力構(gòu)建多源調(diào)配、豐枯互濟(jì)的水資源工程體系，在逐步壓縮地下水開采量的基礎(chǔ)上，確保全市供水安全。重點(diǎn)要實(shí)施好四大工程：加強(qiáng)引調(diào)水工程建設(shè)，續(xù)建天陽(yáng)盆地地下水置換一期工程、冊(cè)田水庫(kù)引水更新改造工程，開展天陽(yáng)盆地地下水置換二期工程、唐河引水入廣工程等的設(shè)計(jì)工作；加強(qiáng)水源工程建設(shè)，繼續(xù)推進(jìn)陽(yáng)高縣守口堡水庫(kù)、堡子灣水庫(kù)，天鎮(zhèn)縣石佛寺水庫(kù)，渾源縣王千莊水庫(kù)續(xù)建工作；加強(qiáng)供水工程建設(shè)，推進(jìn)左云縣、新榮區(qū)、陽(yáng)高縣、天鎮(zhèn)縣縣域小水網(wǎng)工程建設(shè)，加快實(shí)施天鎮(zhèn)縣城供水改擴(kuò)建工程、渾源縣王千莊水庫(kù)向縣城供水配套工程、廣靈縣縣城水源地置換工程、靈丘縣門頭峪水庫(kù)引供水配套工程等縣城供水工程建設(shè)，加快建設(shè)大同市城市應(yīng)急備用水源工程和靈丘縣唐河水庫(kù)備用水源工程；加大非常規(guī)水源利用，強(qiáng)制推動(dòng)非常規(guī)水納入水資源統(tǒng)一配置，嚴(yán)格考核非常規(guī)水利用比例，綜合利用好城市再生水、雨水、微咸水、礦坑水等非常規(guī)水。2025 年，全市非常規(guī)水利用總量要達(dá)到6 954 萬(wàn)m3。

3.加大關(guān)井壓采力度，努力實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡

要制定地下水退出方案，明確不同階段地下水超采治理的目標(biāo)和任務(wù)，積極開展公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)自備井封閉工作，徹底扭轉(zhuǎn)大同地下水超采的局面，重點(diǎn)通過實(shí)施引黃水置換地下水、嚴(yán)格地下水取水井審批、關(guān)閉地下水取水井、采取地下水回灌、地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等措施，有效保護(hù)地下水，減少地下水開采量，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。重點(diǎn)加大“關(guān)井壓采”力度，堅(jiān)持先漏斗區(qū)、再嚴(yán)重超采區(qū)、后一般超采區(qū)，先關(guān)工業(yè)取水井后關(guān)城鎮(zhèn)生活取水井的原則，實(shí)施地下水“關(guān)井壓采”工程，計(jì)劃分為三步實(shí)施，第一步對(duì)超采區(qū)范圍內(nèi)的用水大戶進(jìn)行取水量的置換。年可置換地下水開采量約為4 700 萬(wàn)m3；第二步實(shí)施對(duì)自來(lái)水管網(wǎng)覆蓋區(qū)（包括引黃水）的用水戶進(jìn)行取水量置換，年可置換地下開采水量約為4 407 萬(wàn)m3。年累計(jì)壓縮地下水開采量9 107 萬(wàn)m3，基本達(dá)到采補(bǔ)平衡。第三步實(shí)行超采區(qū)地下水涵養(yǎng)保護(hù)行動(dòng)，累計(jì)壓縮地下水開采量14 300 萬(wàn)m3，在有條件的地區(qū)實(shí)施地下水回灌工作。同時(shí)，加強(qiáng)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立和完善地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)水量、水位、流量、水質(zhì)等全要素的實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)，特別要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)用水單位的主要用水設(shè)備、用水工藝、水消耗情況及用水效率等的監(jiān)控管理，防止出現(xiàn)新的地下水超采區(qū)。

4.推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，聚力維護(hù)生態(tài)安全

深入踐行綠水青山就是金山銀山的理念和山水林田湖草沙生命共同體理念，統(tǒng)籌推進(jìn)水土保持生態(tài)建設(shè)、河流生態(tài)保護(hù)治理、地下水保護(hù)與修復(fù)、常規(guī)性生態(tài)補(bǔ)水，繼續(xù)實(shí)施治理五河、連通五庫(kù)、延伸兩線工程，涵養(yǎng)地下水資源，改善水生態(tài)環(huán)境，助力構(gòu)建大同市“一河兩屏六區(qū)多廊”生態(tài)安全格局。一是加強(qiáng)水土保持生態(tài)建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施以水土保持林、經(jīng)濟(jì)林、封禁治理、護(hù)地壩、水源工程、節(jié)水工程、淤地壩除險(xiǎn)加固、小型提水工程、村莊綠化美化、面源污染防治等措施為主的小流域綜合治理、坡耕地綜合治理及淤地壩除險(xiǎn)加固等工程。同時(shí)，要大力開展城鄉(xiāng)水生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)“海綿城市”和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，推進(jìn)水系連通及水美鄉(xiāng)村試點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)。二是強(qiáng)化河流生態(tài)保護(hù)治理，重點(diǎn)實(shí)施桑干河流域水生態(tài)綜合治理工程、大清河流域水生態(tài)綜合治理工程、永定河河源區(qū)修復(fù)與保護(hù)工程，著力實(shí)現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美、安全、生態(tài)，不斷改善河道生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)地下水回補(bǔ)。三是抓好地下水保護(hù)與修復(fù)，進(jìn)一步推進(jìn)地下水超采綜合治理項(xiàng)目建設(shè)，壓實(shí)地下水超采治理各級(jí)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)地下水超采治理工作成效的考核評(píng)估。尤其要加強(qiáng)巖溶大泉的保護(hù)，積極開展廣靈水神堂、靈丘城頭會(huì)、左云神頭泉等泉域的集中整治工作，進(jìn)一步涵養(yǎng)地下水資源。四是推進(jìn)常規(guī)性生態(tài)補(bǔ)水。通過實(shí)施引黃入桑、引黃入御，冊(cè)田水庫(kù)向北京輸水、孤山水庫(kù)向下游輸水等補(bǔ)水工作，進(jìn)一步修復(fù)河流生態(tài)環(huán)境，增加地下水入滲補(bǔ)給。