政策工具：長三角水環(huán)境政策制定的動力引擎

王鵬飛 陳娟

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，長三角的水環(huán)境問題日益突出，滬江浙皖三省一市積極發(fā)布并實(shí)施相關(guān)政策，其政策工具的選擇和應(yīng)用情況充分映射了水環(huán)境政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑。基于文本分析方法，對三省一市地方政府的現(xiàn)行有效水環(huán)境政策進(jìn)行分析，總結(jié)其政策文本中各類政策工具的使用情況，結(jié)果表明，長三角地區(qū)水環(huán)境政策的優(yōu)化需要提高命令—控制型政策工具的執(zhí)行效率，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的市場化優(yōu)勢，提高公眾參與型政策工具的社會影響力以及建立長三角地區(qū)政策工具協(xié)同機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]長三角;水環(huán)境政策;政策工具;文本分析

[中圖分類號]X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-1071（2021）05-0077-10

一、 問題的提出

自“長三角一體化”上升為國家戰(zhàn)略以來，滬江浙皖三省一市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，取得了亮眼成績，但伴隨而來的，還有亟待解決的生態(tài)環(huán)境問題，其中水環(huán)境保護(hù)和水污染治理成為各省市環(huán)境政策內(nèi)容的焦點(diǎn)。政策工具作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)制定政策文件時所包含的必要內(nèi)容，其選擇是否合理和使用是否得當(dāng)直接關(guān)乎政策實(shí)施效果。因此，統(tǒng)計水環(huán)境政策文件中政策工具的使用頻率，并對政策措施的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)致翔實(shí)的分析，是把握三省一市現(xiàn)行有效水環(huán)境政策特點(diǎn)的重要手段，更有利于在優(yōu)化水環(huán)境政策的制定過程中選擇合適、有效的環(huán)境政策工具，以實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)“河流湖泊休養(yǎng)生息”、三省一市水環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會綠色可持續(xù)發(fā)展。

二、 文獻(xiàn)綜述

環(huán)境政策工具是指公共政策主體為解決特定的環(huán)境問題或者實(shí)現(xiàn)一定環(huán)境治理目標(biāo)而采用的各種手段的總稱，政策工具科學(xué)分類是保障政策工具有效選擇和使用的基本前提?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中對環(huán)境政策工具的分類方法包括二分、三分和四分三種形式[1]。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界認(rèn)同度高的環(huán)境政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)主要是強(qiáng)制性程度和發(fā)揮作用的主體[2]。因此，本文依據(jù)主流分類思想，將其劃分為基于強(qiáng)制機(jī)制的命令—控制型、基于市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵型和基于自愿機(jī)制的公眾參與型三種類型。

已有文獻(xiàn)中，對于環(huán)境政策文本和環(huán)境政策工具的研究主要有兩方面。一方面是對我國環(huán)境政策的演進(jìn)歷程進(jìn)行階段劃分，結(jié)合具體政策工具的本質(zhì)特征和優(yōu)缺點(diǎn)分析其演化規(guī)律，總結(jié)出我國環(huán)境政策工具的使用效果和存在的問題，并進(jìn)一步提出選擇、優(yōu)化政策工具的對策建議和完善環(huán)境政策的方向[3-5]。另一方面是選取全國或者區(qū)域性特定生態(tài)環(huán)境的政策文件作為樣本，運(yùn)用具體的分析方法和軟件等對文件內(nèi)容中環(huán)境政策工具的使用情況進(jìn)行定性定量相結(jié)合的分析，其中較常見的分析依據(jù)是政策工具的使用頻數(shù)或者包含政策工具的政策文件出現(xiàn)的頻率。許陽通過建立海洋環(huán)境政策工具的三維分析模型，采取樣本編碼和頻數(shù)統(tǒng)計等步驟對海洋環(huán)境政策工具的使用情況進(jìn)行計量和分析[6];楊旭通過劃分政策工具指標(biāo)和關(guān)鍵詞，并統(tǒng)計其使用頻率，對京津冀地區(qū)水污染防治政策工具的強(qiáng)制程度、整合程度和協(xié)同程度進(jìn)行了分析[7];王雁紅通過統(tǒng)計長三角地區(qū)三省一市政策工具頻數(shù)的變化狀況，探究地方政府在協(xié)同治理大氣污染過程中采用的政策工具的類型、分布狀況[8]。

綜上所述，學(xué)者們已經(jīng)對環(huán)境政策做了廣泛且深入的研究。但是既有文獻(xiàn)在劃分政策工具所包含的具體政策手段時，主要只選取了一層指標(biāo)，分類不夠細(xì)致，難以克服彼此之間相互關(guān)聯(lián)的情況，即劃分結(jié)果排他性不強(qiáng)。另外，大多數(shù)政策文本研究文獻(xiàn)主要是對政策工具的使用情況進(jìn)行時間演變分析，而未對區(qū)域內(nèi)各省市現(xiàn)存政策工具提出針對性改進(jìn)建議?；谝陨喜蛔悖疚膶h(huán)境政策工具所包含的具體政策手段進(jìn)行歸并或分離，創(chuàng)新性地提出“政策工具類型+子類型+政策工具典型關(guān)鍵詞”三層相結(jié)合的水環(huán)境政策工具細(xì)分體系，由表及里，對其組成結(jié)構(gòu)進(jìn)行層次遞進(jìn)的分析。同時政策文本分析以長三角地區(qū)滬江浙皖現(xiàn)行有效的水環(huán)境政策為樣本，將三省一市的水環(huán)境政策工具在文件中的具體使用情況進(jìn)行對比分析，以期為水環(huán)境政策的優(yōu)化改進(jìn)提供基本參考。

三、 數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一） 政策工具的設(shè)定

命令—控制型主要是指以政府直接管制為主要特征的環(huán)境政策類型。一般是環(huán)境主管部門和相關(guān)行政管理部門通過法律法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件等，對涉及水環(huán)境的行為進(jìn)行直接干預(yù)，相當(dāng)于規(guī)定了一個清晰的環(huán)境保護(hù)下限。其環(huán)境政策手段包括目標(biāo)責(zé)任制、審批、監(jiān)督、考核以及行政處罰等。其優(yōu)點(diǎn)是可以更好地進(jìn)行水環(huán)境污染源控制，具有強(qiáng)制性和及時性的特點(diǎn)，尤其是在處理緊急環(huán)境事件時更加有效;其劣勢在于缺乏靈活性，即“被管制者”在環(huán)境目標(biāo)選擇或者達(dá)成目標(biāo)的處理方式上只能接受統(tǒng)一規(guī)定而無法作自由選擇[9]。

經(jīng)濟(jì)激勵型以企業(yè)為環(huán)境政策主體，利用市場機(jī)制中的引進(jìn)社會資本、征收環(huán)境保護(hù)稅、補(bǔ)貼補(bǔ)助和技術(shù)支持等措施，使企業(yè)積極在生產(chǎn)活動中進(jìn)行水污染防治，以權(quán)衡排污成本和生產(chǎn)收益。該政策工具通過賦予企業(yè)更多的自主性，使水污染治理從政府的強(qiáng)制行為變成了企業(yè)的自覺行為，從而能夠鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)采用更加先進(jìn)的技術(shù)，在整體上形成低成本高效率的污染防治體系[10]。但是在市場機(jī)制不健全的社會中，環(huán)境政策的滯后性往往會加重，導(dǎo)致各項政策手段無法充分發(fā)揮作用。

公眾參與型是對社會公眾或NGO等進(jìn)行道德勸告性質(zhì)的“軟”約束，使改善水環(huán)境質(zhì)量成為自愿行為，進(jìn)而影響全社會的水環(huán)境治理績效。其包括環(huán)境教育、信息共享、社會監(jiān)督等方式。廣泛參與的社會公眾一方面能夠向政府反饋水環(huán)境治理過程中各類主體的需要和意見有利于降低政府管理成本;另一方面則有利于在社會營造良好的水環(huán)境保護(hù)氛圍。但是公眾參與型工具有一定的間接性，其作用的發(fā)揮對參與機(jī)制的暢通度和信息的透明性要求較高。

環(huán)境治理的關(guān)鍵是靠政策工具多管齊下，環(huán)境保護(hù)的成效也需要政策工具去維持。為了細(xì)化研究結(jié)果，按照政策工具的作用維度，將命令—控制型分為事前、事中和事后三個階段的子類型;按照作用點(diǎn)不同，將經(jīng)濟(jì)激勵型劃分為融資、財稅政策、技術(shù)和價格四種政策工具子類型;同樣，公眾參與型的子類型為知識教育和信息傳播。進(jìn)一步的，在政策工具基本類型的基礎(chǔ)上，依據(jù)具體使用的政策措施和政策內(nèi)容將政策手段分解為具有代表性且可識別的政策工具典型關(guān)鍵詞。最終形成了包含36個關(guān)鍵詞的政策工具細(xì)分體系，如表1所示。表格中每個關(guān)鍵詞對應(yīng)的“參考點(diǎn)”是指在政策文本中出現(xiàn)的相關(guān)關(guān)鍵語句，其作為分析時軟件的“抓取”內(nèi)容，可以顯示某個關(guān)鍵詞出現(xiàn)在政策中的位置以及出現(xiàn)的次數(shù)。

（二） 政策的選取和政策文本庫的建立

本文的政策收集渠道是中國法律檢索系統(tǒng)（北大法寶）和三省一市環(huán)境保護(hù)廳（局）、財政廳（局）、發(fā)展和改革委員會等官方網(wǎng)站。收集方法主要是以“水污染”“水環(huán)境”“水質(zhì)”和“水安全”等搜索詞進(jìn)行檢索，選擇三省一市所公布的地方性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等加入政策樣本庫。具體的篩選原則為：①政策文本直接與水環(huán)境相關(guān)，如具有水環(huán)境保護(hù)和防治、河流污染治理、水環(huán)境規(guī)劃或管制等特點(diǎn);②文本類型主要是法律法規(guī)、意見、辦法、通知、實(shí)施細(xì)則、方案、計劃等，排除了復(fù)函、批復(fù)、目錄等;③為保證權(quán)威性和政策質(zhì)量，只保留發(fā)文機(jī)構(gòu)或部門為省級政府部門的政策;④為更好地分析當(dāng)下長三角區(qū)域水環(huán)境政策工具的使用特點(diǎn)，對政策文件的時效性進(jìn)行限制，即按照中國法律檢索系統(tǒng)（北大法寶）中的“時效性”標(biāo)注，并結(jié)合政策的制定背景和實(shí)施時間，具體選取三省一市的“現(xiàn)行有效”政策加入樣本庫。

（三） 研究方法

本文采用文本分析法，運(yùn)用DiVoMiner軟件的“設(shè)置類目——機(jī)器編碼”功能和NVivo 12 Plus軟件的“查詢——文本搜索”功能、“節(jié)點(diǎn)”功能，并結(jié)合人工閱讀方式，對長三角三省一市的水環(huán)境政策文本進(jìn)行分析，發(fā)掘該區(qū)域政策的特征，總結(jié)各省市在水環(huán)境政策工具使用方面的異同點(diǎn)，并就相關(guān)內(nèi)容和問題提出完善和拓展建議。

其中，對搜索結(jié)果中出現(xiàn)的政策工具典型關(guān)鍵詞的賦值方式為：以政策文件數(shù)量為統(tǒng)計單位，若關(guān)鍵詞的參考點(diǎn)內(nèi)容在同一份文件中出現(xiàn)次數(shù)“≥1”，說明該文件中包含該關(guān)鍵詞的相關(guān)內(nèi)容，則賦值為“1”;對政策工具類型和子類型的賦值方式為：當(dāng)某類型或子類型的一個或多個關(guān)鍵詞出現(xiàn)在同一份文件中時，將該類型或者子類型賦值為“1”。進(jìn)行統(tǒng)計的最終值為所有文本來源文件的累加值，總文件數(shù)量即表示各省市在水環(huán)境政策文件中對該政策工具的使用頻數(shù)。

四、 長三角三省一市水環(huán)境政策文本分析

結(jié)合所構(gòu)建的政策工具細(xì)分體系，梳理長三角地區(qū)三省一市的水環(huán)境政策文本，對水環(huán)境政策工具的使用情況進(jìn)行由表及里的分析，得到各類政策工具的使用特征，探究其內(nèi)部結(jié)構(gòu)并給出實(shí)質(zhì)性建議。

（一） 從政策工具類型來看，政府直接干預(yù)較多，市場和社會公眾的參與性有待加強(qiáng)

三省一市現(xiàn)行有效的水環(huán)境政策樣本庫共175份文件，其中上海市42份，江蘇省46份，浙江省51份，安徽省36份。利用DiVoMiner軟件統(tǒng)計包含該政策工具的文件數(shù)量，并計算包含該政策工具的文件數(shù)占本省市內(nèi)所有政策文件數(shù)的比例，得到表2的結(jié)果。具體來看，命令—控制型政策工具的使用最為廣泛，包含該政策工具的政策文件數(shù)均占各省市政策文件總數(shù)的90%以上，由此可見，各省市的現(xiàn)行水環(huán)境政策都在內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)政府的作用和責(zé)任;經(jīng)濟(jì)激勵型和公眾參與型政策工具在各省市文件中的應(yīng)用程度都偏低，且比值接近，上海市和江蘇省包含前者的政策文件較多，而浙江省和安徽省則相反。由此可見，目前在解決長三角水環(huán)境問題的現(xiàn)行政策內(nèi)容中，政府的直接調(diào)控仍然是主要手段，市場和社會公眾的作用未得到充分發(fā)揮。

（二） 從政策工具典型關(guān)鍵詞來看，內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠協(xié)調(diào)，對部分政策手段依賴性較大

為進(jìn)一步探討各省市水環(huán)境政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，需要對更細(xì)化的文本內(nèi)容進(jìn)行深入研究，因此用NVivo 12 Plus軟件進(jìn)行統(tǒng)計并匯總整理。基于政策工具的賦值結(jié)果，計算關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率，即計算包含關(guān)鍵詞內(nèi)容的文件數(shù)量占該關(guān)鍵詞所屬的政策工具的文件數(shù)量的比例，并將結(jié)果繪制在如下圖1—圖3中。

1. 命令—控制型水環(huán)境政策工具發(fā)布及實(shí)施現(xiàn)狀

作為使用頻數(shù)最高的一項政策工具，三省一市在命令—控制型政策工具的典型政策手段的使用上也存在較大的差異，即政府在選擇時表現(xiàn)出了明顯的偏好。

（1） 事前控制方面

可以看到上海市和江蘇省對制定標(biāo)準(zhǔn)依賴度大，文件內(nèi)容涉及“污水廠排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)項目標(biāo)準(zhǔn)、船舶環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)”等，特別是上海市，包括制定標(biāo)準(zhǔn)的政策文件頻率高達(dá)事前控制的93.55%，其余的事前控制政策手段占比遠(yuǎn)不及此。同時，三省一市使用頻率最低的是設(shè)定準(zhǔn)入資格，而特別的是，除了寫明“提高項目準(zhǔn)入門檻、制定環(huán)境準(zhǔn)入清單”等，浙江省文件還明確提出“按照空間、總量、項目三位一體化環(huán)境準(zhǔn)入要求，制定環(huán)境準(zhǔn)入制度，從源頭嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入”。

（2） 事中控制方面

上海市和安徽省使用頻率最高的手段是監(jiān)督，江蘇省和浙江省使用頻率最高的手段是考核;各省市文件中包含巡查和驗(yàn)收兩類政策的文件相對較少。安徽巡查2份，江蘇13份;其中江蘇省的巡查手段使用頻率最高，為38.46%;安徽的驗(yàn)收手段使用頻率最高，為43.75%。

水環(huán)境政策樣本庫中發(fā)布時間最早的文件為安徽省1993年的《安徽省淮河流域水污染防治條例》，其中已經(jīng)提到水污染防治設(shè)施竣工后需進(jìn)行驗(yàn)收，“未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”。

（3） 事后控制方面

三省一市應(yīng)用較多的是責(zé)令整改（整頓）和行政處罰，而約談和判定刑事責(zé)任的頻率相對較低。特別是浙江省，28份涉及事后控制的文件中僅有2份出現(xiàn)“刑事處罰”關(guān)鍵詞，對違反水環(huán)境治理規(guī)定行為的違法成本有待提高。

2. 經(jīng)濟(jì)激勵型水環(huán)境政策工具發(fā)布及實(shí)施現(xiàn)狀

三省一市水環(huán)境政策的經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具結(jié)構(gòu)各異，典型關(guān)鍵詞的使用在內(nèi)部分散和聚集兩種情況均存在。

（1） 財稅政策方面

長三角地區(qū)水環(huán)境政策的財稅政策的各種典型手段整體上應(yīng)用不多，特別是上海市，頻率最高的補(bǔ)貼補(bǔ)助僅為35.29%。江蘇省內(nèi)使用頻率最高的是補(bǔ)貼補(bǔ)助，其次是財政（資金）投入，再次是生態(tài)補(bǔ)償。而28份文件中，包含政府采購（購買）、稅收優(yōu)惠、環(huán)保稅的文件各僅有1份，并未與前者形成合理搭配。浙江省生態(tài)補(bǔ)償使用頻率最高，達(dá)57.14%。值得一提的是，2019年10月，浙江省和安徽省簽署了《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，正式開啟第三輪新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。而相對而言安徽省的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)用較多，多個文件中表示“依法落實(shí)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、資源綜合利用等方面的稅收優(yōu)惠政策”。

（2） 價格方面

與其他政策工具子類型相比，三省一市對水環(huán)境政策在價格方面的三種典型政策手段的應(yīng)用較均衡，差別資源價格手段是長三角地區(qū)水環(huán)境價格政策中應(yīng)用最廣的。

（3） 融資方面

三省一市對于社會（民間）資本參與的依賴性較大，使用該政策手段的頻率非常高，上海市和安徽省達(dá)100%;文件中對于環(huán)境信用評價和綠色金融手段的應(yīng)用較少，上海市更是一份文件也未涉及，這與上海市發(fā)達(dá)的金融業(yè)不相匹配，可能的原因是上海市在解決水環(huán)境問題時，未重視對水環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行針對性的融資，或是僅在水環(huán)境融資方面簽訂了協(xié)議、合作等，未將其制度化，也未上升到強(qiáng)制性高的法律層面。而相對來說，浙江省對后兩種政策手段的使用較為重視。

（4） 技術(shù)方面

長三角水環(huán)境政策非常注重技術(shù)的更新改造，上海市使用頻率達(dá)75.00%，江蘇省達(dá)88.89%，浙江省達(dá)78.57%以及安徽省達(dá)80.00%。而對于技術(shù)的研究（研發(fā)）和推廣方面的政策使用較少，可能是研發(fā)活動的風(fēng)險性和時滯性以及技術(shù)推廣對于不同產(chǎn)業(yè)的要求較高所致。

3. 社會參與型水環(huán)境政策工具發(fā)布及實(shí)施現(xiàn)狀

由圖可知，政策制定者較為重視公眾或民間組織參與水環(huán)境保護(hù)和水污染治理的積極性，以及“第三方”作用的發(fā)揮。關(guān)鍵詞頻率顯示，對相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)和信息公開（共享）分別是知識教育子類型和參與決策子類型中最主要的應(yīng)用手段。

（1） 宣傳教育方面

直接進(jìn)行環(huán)境教育的頻率較小，且與“培訓(xùn)”所占比例相差較大。數(shù)據(jù)還顯示，江蘇省和浙江省更注重通過宣傳活動進(jìn)行引導(dǎo)教育，內(nèi)容包括“結(jié)合世界環(huán)境日、地球日等重要環(huán)保宣傳活動，有計劃、有針對性地普及地下水污染防治知識”等。

（2） 參與決策方面

雖然信息公開（共享）、社會（輿論）監(jiān)督和檢舉（舉報）三種典型政策手段使用頻率較高，但是包含其內(nèi)容的文件數(shù)量均未達(dá)半數(shù)，在當(dāng)下大數(shù)據(jù)時代顯然沒有充分發(fā)揮信息的價值。而以聽證會等為代表的的公民發(fā)表意見、參與決策的途徑在政策文本中提及的較少，上海市和安徽省的關(guān)鍵詞頻率甚至為0，說明各省市仍需要在社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)方面努力。

五、 長三角地區(qū)水環(huán)境政策制定的優(yōu)化建議

水環(huán)境保護(hù)和水污染治理工作是長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境工作的重要內(nèi)容，政策工具作為水環(huán)境政策的關(guān)鍵組成內(nèi)容，關(guān)乎其工作成效。因此，長三角三省一市水環(huán)境政策制定者既要基于地區(qū)差異選擇適合解決自身水環(huán)境問題的政策工具，即適當(dāng)減弱命令—控制型政策工具的使用，加強(qiáng)市場激勵型和社會參與型政策工具的運(yùn)用，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的水環(huán)境保護(hù)體系。同時，又應(yīng)通過區(qū)域政策工具協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建解決河流湖泊等水環(huán)境跨域治理的難題，更好地開展水環(huán)境保護(hù)工作。促進(jìn)水環(huán)境政策工具在“漸進(jìn)調(diào)適”中優(yōu)勢互補(bǔ)、揚(yáng)長避短，使水環(huán)境政策得以優(yōu)化。

（一） 優(yōu)化命令—控制型政策工具，提高政策執(zhí)行效率

從現(xiàn)行有效的水環(huán)境政策內(nèi)容來看，命令—控制型政策工具在長三角水環(huán)境政策中仍然發(fā)揮著“主導(dǎo)作用”（包含其內(nèi)容的政策文件數(shù)量超過90%），該工具的過度使用會帶來“政策失靈”的風(fēng)險。因此三省一市都應(yīng)改善其“一家獨(dú)大”的形式，將重點(diǎn)放在其執(zhí)行效率的提高方面，更好地利用其強(qiáng)制特征并發(fā)揮其規(guī)制優(yōu)勢。

1. 調(diào)節(jié)不同控制維度的政策工具比例

黨的十八大以來，我們黨明確了生態(tài)文明建設(shè)在“五位一體”總體布局中的重要地位，建設(shè)性地提出實(shí)現(xiàn)人和自然和諧發(fā)展新格局的要求之一是“從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”且“實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度”。水環(huán)境問題作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，理應(yīng)以此為基本價值導(dǎo)向。一方面，各省市應(yīng)在保持“事中—監(jiān)督”“事中—考核”“事后—整頓”等持續(xù)有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，將適量依靠事中、事后控制進(jìn)行水環(huán)境調(diào)整的政策內(nèi)容逐漸轉(zhuǎn)化為實(shí)施事前命令，以減少不必要的管制成本和時間成本。另一方面，調(diào)整事前控制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政策工具的綜合運(yùn)用模式，以增強(qiáng)政策的靈活性。例如將部分冗雜或重復(fù)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、廢水排放標(biāo)準(zhǔn)或節(jié)水規(guī)劃等內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榫唧w的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻、環(huán)境準(zhǔn)入清單以及嚴(yán)格的項目審批制度等，以此增強(qiáng)對水環(huán)境源頭的把控力度。

2. 重視提高政策工具執(zhí)行效率

首先，提高命令整體的“剛性約束度”，建立水環(huán)境剛性約束制度。對水環(huán)境違法行為要采取“零容忍”的態(tài)度，仍應(yīng)以事后控制手段進(jìn)行行政處罰或追究刑事責(zé)任，提高違法成本，避免由“軟約束”導(dǎo)致的“政策條款分做兩條來解決”進(jìn)一步造成命令—控制型政策工具的高頻使用[11]。其次，建立水環(huán)境政策命令—控制型工具的評價指標(biāo)體系和政策評估制度，對政策體系、政策過程和政策結(jié)果的質(zhì)量、效果等方面進(jìn)行評價或判斷，提高命令—控制型政策的科學(xué)性和可操作性，減少地區(qū)之間的行政壁壘問題，保障政策的執(zhí)行效果。最后，三省一市應(yīng)聯(lián)系自身水環(huán)境質(zhì)量、水資源容量以及進(jìn)行水環(huán)境治理的成本差異等，進(jìn)行政策工具內(nèi)容更新或創(chuàng)新，杜絕單純下發(fā)國家標(biāo)準(zhǔn)或者只按照“長三角”區(qū)域要求對企事業(yè)單位水污染排放標(biāo)準(zhǔn)等“一刀切”的現(xiàn)象，減少對單一政策手段的依賴性，避免資源配置浪費(fèi)，使命令—控制型政策工具發(fā)揮其本身具體而快速的優(yōu)勢，提高政策執(zhí)行效率。

（二） 積極應(yīng)用經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具，發(fā)揮市場的決定作用

單純依靠強(qiáng)制型政策工具，對于激發(fā)企事業(yè)單位及個人保護(hù)水環(huán)境的內(nèi)生動力作用有限，還需充分結(jié)合市場的決定性前提，通過進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的使用模式，發(fā)揮市場機(jī)制的最大作用。

1. 落實(shí)“環(huán)境有價”的政策工具核心

經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的核心是環(huán)境成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)在生產(chǎn)、分配、消費(fèi)、交換全過程的環(huán)境資源有償使用，使環(huán)境污染的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化[12]。例如江蘇省2007年首次將“環(huán)境有價”的理念引入水環(huán)境治理，使用經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具，建立了上下游污染賠付補(bǔ)償機(jī)制。

一方面，三省一市均應(yīng)注重融資工具的合理使用，特別是市場化程度較高的上海市和浙江省，①出臺針對水環(huán)境保護(hù)和水污染防治的融資政策，積極應(yīng)用綠色信貸、綠色債券等綠色金融政策手段。同時利用好市場化優(yōu)勢，適當(dāng)減小財政的“補(bǔ)”和“投”以及差別資源價值制度等方面的使用量，健全環(huán)境信用評價制度，鼓勵“PPP”等社會或民間資本參與。另一方面，對于市場化程度較低的安徽省來說，應(yīng)完善資源價格形成機(jī)制，靈活組合多類市場型政策手段。另外，可以總結(jié)其政策工具的使用經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮排污權(quán)交易機(jī)制對水污染排放的引領(lǐng)作用等。

2. 明確經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的具體政策手段

應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具所包含的政策內(nèi)容，以充分發(fā)揮其“激勵作用”。具體來看，在財稅政策方面，應(yīng)落實(shí)環(huán)境保護(hù)稅的征收，對化學(xué)需氧量、氨氮、五項重金屬等主要污染物進(jìn)行征稅，同時確定合理的稅率水平。在價格政策方面，積極完善差別性的水（電）價、峰谷分時或階梯水（電）價等，以及分行業(yè)、污染程度制定差別化污水處理收費(fèi)等。在融資方面，全面推進(jìn)各大銀行建立信貸的“環(huán)保一票否決制”，從資金源頭上控制高耗能、高污染企業(yè)的發(fā)展。同時引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)出臺綠色金融政策，優(yōu)先支持進(jìn)行節(jié)約水資源技術(shù)開發(fā)和采取水環(huán)境保護(hù)措施的企業(yè)。

3. 構(gòu)建排污技術(shù)研發(fā)推廣改造的創(chuàng)新體系

經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具賦予了企業(yè)在市場中的自主權(quán)，企業(yè)可以根據(jù)生產(chǎn)收益和排污成本的對比，自主選擇是否進(jìn)行技術(shù)的主動研發(fā)或改造，或是被動接受技術(shù)推廣。因此長三角三省一市應(yīng)積極將技術(shù)相關(guān)手段應(yīng)用到政策文件中，構(gòu)建市場導(dǎo)向的技術(shù)創(chuàng)新體系。

首先，應(yīng)完善頂層設(shè)計，建立相關(guān)的獎勵機(jī)制和容錯制度，促使企業(yè)等積極進(jìn)行技術(shù)研發(fā)，形成自主知識產(chǎn)權(quán);同時應(yīng)暢通“政企?！敝g的聯(lián)系，幫助其轉(zhuǎn)化為科研成果。其次，營造公平競爭的市場環(huán)境，在市場作用下促進(jìn)各個企業(yè)——特別是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中會涉及用水排水的企業(yè)相關(guān)部門勇于打破常規(guī)，對現(xiàn)有的低效率高耗能技術(shù)和排污設(shè)備等主動進(jìn)行更新改造。最后，建立技術(shù)推廣成功和失敗案例數(shù)據(jù)庫，并將其納入大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺進(jìn)行分析，減少接受技術(shù)推廣的盲目性、提高推廣成功率，激勵企業(yè)采用水環(huán)境友好型生產(chǎn)技術(shù)。

（三） 拓展公眾參與型政策工具，提高社會公眾影響力

水環(huán)境問題的解決需要整合各種政策主體的力量，公眾力量的參與對水環(huán)境保護(hù)來說是一種長效機(jī)制。因此水環(huán)境政策文件的制定也應(yīng)包括三省一市的公眾參與型政策工具，使治理思路由高位推動走向主觀能動，使政策場域由行政主導(dǎo)走向政府、市場、社會共治，使治理思路由被動應(yīng)付走向主動治理。

1. 拓展多方面全方位的公眾參與渠道

對于知識教育政策手段來說，應(yīng)加強(qiáng)水環(huán)境教育，傳達(dá)生態(tài)文明各項制度的內(nèi)涵和改革方向，使社會公眾了解當(dāng)下省市內(nèi)水質(zhì)情況、排污標(biāo)準(zhǔn)以及凈化技術(shù)等相關(guān)知識，從而在開展培訓(xùn)和宣傳活動時達(dá)到更好效果。同時號召各相關(guān)部門積極開展宣傳活動，利用社會媒體、公共平臺等豐富環(huán)境教育方式，增強(qiáng)環(huán)境主體的環(huán)保意識，在全社會形成良好的水環(huán)境保護(hù)風(fēng)氣。

對于信息傳播政策手段來說，一方面，利用好“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境和“數(shù)字技術(shù)”，建立水環(huán)境信息公開平臺，發(fā)布水環(huán)境質(zhì)量狀況、水環(huán)境污染數(shù)據(jù)、重點(diǎn)排污單位環(huán)境信息等內(nèi)容，保證必要信息公開透明，尊重公眾的知情權(quán)，從而拓寬社會參與渠道、擴(kuò)大信息交互的空間和范圍;另一方面，積極使用社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、進(jìn)行舉報（檢舉）以及舉行聽證會等政策內(nèi)容，將監(jiān)督職能從政府分散給社會公民和大眾媒體等，把聽取公眾意見、NGO參與等作為監(jiān)督反饋體系的重要環(huán)節(jié)，保障公眾監(jiān)督權(quán)的充分行使。

2. 加強(qiáng)公眾參與的制度化建設(shè)

目前，長三角水環(huán)境政策內(nèi)容對社會公眾、非政府組織等多種社會力量的激勵和引導(dǎo)作用不足，影響其自覺參與到水環(huán)境保護(hù)和水污染治理的行動中來。因此要加強(qiáng)公眾參與的制度化建設(shè)，尤其是建立并完善水污染舉報獎勵制度、將技術(shù)技能培訓(xùn)結(jié)果納入個人評優(yōu)參考以及明確公眾參與水污染治理的制度化渠道、程序和保障，以此提高公眾參與的內(nèi)在動力。

（四） 合理互通政策工具，構(gòu)建政策協(xié)同機(jī)制

由于河流、湖泊等水資源存在流動性，常常不受行政地域的限制，所以長三角地區(qū)水環(huán)境治理需要三省一市協(xié)同發(fā)力，省市間進(jìn)行水環(huán)境政策工具的互通互建是必然趨勢。

1. 跨區(qū)域橫向?qū)嵤┱吖ぞ?/p>

浙江省和安徽省采取的新安江領(lǐng)域跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)為長三角區(qū)域水環(huán)境治理建立了優(yōu)秀范例。三省一市應(yīng)以長三角區(qū)域一體化為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行合作，在命令控制標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，經(jīng)濟(jì)激勵聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)動，公眾參與加強(qiáng)宣傳、信息共享等方面進(jìn)行政策工具協(xié)同實(shí)施的積極探索。同時，綜合考量水環(huán)境治理側(cè)重點(diǎn)，三省一市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦，各政策工具的適用條件等因素，將多項政策工具配合使用，使政策工具從“簡單化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬?xì)化”[13]。

2. 建立水環(huán)境治理成果共享機(jī)制

三省一市的“2019年環(huán)境狀況公報”顯示，江蘇省和浙江省已無劣Ⅴ類水質(zhì)，上海市和安徽省的劣Ⅴ類水質(zhì)均不足2%，表明各省市的政策工具的實(shí)施達(dá)到了良好成效。通過前文的政策梳理也發(fā)現(xiàn)，三省一市在水環(huán)境保護(hù)和水污染治理等方面均有值得借鑒的政策文本內(nèi)容。因此可以在省市之間建立成果共享機(jī)制，打破行政壁壘[14]。各省市根據(jù)自身實(shí)際對優(yōu)秀政策工具內(nèi)容進(jìn)行借鑒，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、揚(yáng)長避短的效果。

注釋：

①據(jù)《中國分省份市場化指數(shù)報告（2018）》統(tǒng)計，2016年各省份市場化排名和指數(shù)：第一，浙江省 9.97;第二，上海市 9.93;第五，江蘇省 9.26;第十二，安徽省 7.09。

參考文獻(xiàn)：

[1]周付軍，胡春艷.大氣污染治理的政策工具變遷研究——基于長三角地區(qū)2001—2018年政策文本的分析[J].江淮論壇，2019（6）：134-141.

[2]曾冰，鄭建鋒，邱志萍.環(huán)境政策工具對改善環(huán)境質(zhì)量的作用研究——基于2001—2012年中國省際面板數(shù)據(jù)的分析[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2016（5）：39-46.

[3]宋姣姣，王麗萍.環(huán)境政策工具的演化規(guī)律及其對我國的啟示[J].湖北社會科學(xué)，2011（5）：97-100.

[4]李偉偉.中國環(huán)境政策的演變與政策工具分析[J].中國人口·資源與環(huán)境，2014，24（S2）：107-110.

[5]甘黎黎.我國環(huán)境治理的政策工具及其優(yōu)化[J].江西社會科學(xué)，2014，34（6）：199-204.

[6]許陽.中國海洋環(huán)境治理的政策工具選擇與應(yīng)用——基于1982—2016年政策文本的量化分析[J].太平洋學(xué)報，2017，25（10）：49-59.

[7]楊旭，陳廷棟.水污染治理政策工具變遷——基于2000—2019年京津冀地區(qū)政策文本的考量[J].中共南京市委黨校學(xué)報，2020（5）：72-82.

[8]王雁紅.政府協(xié)同治理大氣污染政策工具的運(yùn)用——基于長三角地區(qū)三省一市的政策文本分析[J].江漢論壇，2020（4）：26-32.

[9]毛萬磊.環(huán)境治理的政策工具研究：分類、特性與選擇[J].山東行政學(xué)院學(xué)報，2014（4）：23-28.

[10]CHockenstein J，Stavins R，Whitehead B. Creating the Next Generation of Market-based Environmental Tools[J]. Environment Science and Policy for Sustainable Development，1997，39（4）：13-20.

[11]楊志軍，耿旭，王若雪.環(huán)境治理政策的工具偏好與路徑優(yōu)化——基于43個政策文本的內(nèi)容分析[J].東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017，19（3）：276-283.

[12]王紅梅，王振杰.環(huán)境治理政策工具比較和選擇——以北京PM2.5治理為例[J].中國行政管理，2016（8）：126-131.

[13]肖芬蓉，王維平.長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理政策差異與區(qū)域政策協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建[J].重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020，26（4）：27-37.

[14]蔡之兵，張青.中國糧食產(chǎn)量“天花板”的跡象判斷、形成機(jī)理與應(yīng)對之策[J].行政管理改革，2021（2）：72-80.

（責(zé)任編輯：向 梅）

3468500338296