基于雙維分析框架的農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策研究

鄭愛翔

摘 要 職業(yè)技能是農(nóng)民工就業(yè)和職業(yè)成長的基礎(chǔ)?；谖覈鴩覍用姘l(fā)布的23個有關(guān)農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策文本，構(gòu)建農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)雙維政策工具分析框架，采用內(nèi)容分析法對我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策內(nèi)容進行量化分析和評價。研究發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策性體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成，但就業(yè)型技能開發(fā)政策工具分布不夠均衡，發(fā)展型技能開發(fā)政策工具尚不完整。根據(jù)研究結(jié)論提出如下政策建議：要進行政策的結(jié)構(gòu)性和內(nèi)容性優(yōu)化，重視政策內(nèi)容創(chuàng)新，構(gòu)建終身職業(yè)技能開發(fā)政策體系。

關(guān)鍵詞 職業(yè)技能開發(fā);農(nóng)民工;政策工具;政策文本;內(nèi)容分析

一、問題提出

黨的十九大報告指出，要通過“大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓”來提高就業(yè)質(zhì)量。當前，在我國的勞動者大軍中，農(nóng)民工總量達2.88億人。由于職業(yè)技能培訓與農(nóng)民工的“高質(zhì)量和更充分就業(yè)”以及“市民化”的關(guān)系密切，因此如何開發(fā)和提升農(nóng)民工的職業(yè)技能成為政府高度關(guān)注的問題。

為促進農(nóng)民工的職業(yè)技能開發(fā)，近20年來我國政府相繼出臺了一系列政策文件。整體而言，政策文件的出臺促進了我國農(nóng)民工職業(yè)技能的開發(fā)工作，對推動農(nóng)民工就業(yè)、發(fā)展乃至市民化具有積極意義。但需要指出的是，任何政策均不可能一蹴而就，政策是政策環(huán)境和政策目標互動的產(chǎn)物，在政策環(huán)境和政策目標的影響下，政策需要不斷地完善和創(chuàng)新。從現(xiàn)實來看，一方面，我國農(nóng)民工長期在勞動密集型行業(yè)從業(yè)，多從事技術(shù)含量較低的工作崗位。隨著我國進入經(jīng)濟新常態(tài)，經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整力度不斷加大，加之當前第四次工業(yè)革命的疊加影響，傳統(tǒng)勞動密集型行業(yè)和相關(guān)低技術(shù)含量崗位正遭受巨大沖擊。另一方面，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設進入新階段，我國農(nóng)民工工作的政策目標正逐步由早期促進農(nóng)民進城務工向促進農(nóng)民工的社會融入轉(zhuǎn)變[1][2]。石偉平等認為，如果農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中缺乏必要的職業(yè)技能，未來會存在生活和職業(yè)隱憂，市民化更無從談起[3]。簡而言之，“農(nóng)民”由“農(nóng)民工”向“新市民”的遷移過程并非是無需任何推力就可以實現(xiàn)的“自然過程”，這一過程與農(nóng)民工的職業(yè)技能開發(fā)機制密切相關(guān)[4]。目前，上述政策環(huán)境和政策目標的變化對我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策的完善和創(chuàng)新提出了新的要求。

從理論研究的角度看，當前該領(lǐng)域研究多為農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的對策研究，而對國家層面的農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策分析則相對較少。根據(jù)公共政策學的理論觀點，圍繞特定政策領(lǐng)域進行政策體系的系統(tǒng)性研究更有助于找出政策盲點、鎖定政策短板，進而對政策進行完善[5]。鑒于此，本研究將以近20年來我國在該領(lǐng)域的相關(guān)政策文本為基礎(chǔ)，借助政策工具框架，分析農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策分布、趨勢和結(jié)構(gòu)，指出未來該領(lǐng)域政策供給和創(chuàng)新的方向和路徑。

二、研究方法與過程

（一）政策文本收集與選取

本研究的政策文本均來自于國家層面，包括國務院頒布的各類行政法規(guī)以及人力資源和社會保障部、教育部、財政部等國務院各機構(gòu)印發(fā)的部門性規(guī)章、辦法和意見等。為了最大限度獲得政策文本，本研究主要通過“北大法寶—法律信息數(shù)據(jù)庫”進行政策文本搜集和梳理。第一輪搜集共檢索到36個政策文本。但部分政策文本對農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的針對性不強，涉及內(nèi)容較少，因此對檢索到的文本進行了篩選和精簡，最終確定23個核心政策文本作為研究樣本，見表1。

（二）研究方法

本文采用內(nèi)容分析法對農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策文本進行研究。內(nèi)容分析法具有結(jié)構(gòu)化的研究流程，通常包括明確研究問題、甄選研究樣本、建立研究框架、定義分析單元、設置分析類目、文本編碼及分析等環(huán)節(jié)[6]。內(nèi)容分析法的核心是通過文本內(nèi)容量化方法來挖掘和揭示現(xiàn)有政策文本中的顯性和隱性信息。在研究目標上，通過內(nèi)容分析法可以分析特定領(lǐng)域的政策現(xiàn)狀、趨勢，梳理政策弱項和空白，最終對該領(lǐng)域未來的政策供給和創(chuàng)新進行預測。

常見的文本編碼有兩種形式：第一種是確定研究主題后設定編碼節(jié)點，并據(jù)此構(gòu)建研究框架，其間通過對節(jié)點的分析形成系統(tǒng)化的編碼體系;第二種是根據(jù)扎根理論三級編碼思路，通過開放編碼、主軸編碼和選擇編碼的流程進行理論體系構(gòu)建[7]。政策文本雖具有結(jié)構(gòu)化形態(tài)，但不具有開放式的內(nèi)容體系，因此本研究并不希冀通過上述扎根理論重新構(gòu)建理論[8]，而是試圖通過第一種文本編碼方式先確定研究主題，再進行政策文本回溯和歸納，借助對文本內(nèi)容的量化分析，挖掘現(xiàn)有政策文本中的深層次信息。

（三）研究過程

1.確定分析框架

（1）X維度：三類政策工具

政策工具是政策科學和公共管理領(lǐng)域的重要分析工具，是研究政策制定、執(zhí)行以及整體政策機制的重要手段[9]。在政策工具的分類上，Lowi認為，政策工具包括分配、監(jiān)管、建制和再分配[10];Hood認為，政策工具包括建議、法律、補助貸款、提供服務、調(diào)查、登記、咨詢和統(tǒng)計[11];McDonnell指出，政策工具包括命令、激勵、職能拓展、權(quán)威重組和勸告利誘五個方面[12];Rothwell和Zegveld則指出，政策工具具有供給型、需求型和環(huán)境型三種結(jié)構(gòu)形態(tài)[13]。整體而言，當前學術(shù)界對政策工具分類的觀點眾多，尚未形成定論。不過Rothwell和Zegveld提出的政策工具框架與人力資源開發(fā)政策的內(nèi)在邏輯相近，因此成為當前人力資源開發(fā)政策文本研究中能被多數(shù)學者所接受和采納的政策工具類型。鑒于此，本研究將借鑒這一政策工具分類方式，對我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策進行研究。

在Rothwell和Zegveld的政策工具框架中，供給型政策工具具有政策保障作用，是促進我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的保障。政府通過該工具在服務、經(jīng)費、人員和平臺建設等方面進行投入，改善農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)中的要素資源供給，為促進農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)提供資源保障。該工具包括資金支持、科技支持、公共服務、平臺建設以及人員培養(yǎng)等主要手段。環(huán)境型政策工具具有影響和滲透功能，可以通過營造良好的政策環(huán)境為農(nóng)民工職業(yè)技能發(fā)展提供政策支持。該工具包括金融支持、稅收優(yōu)惠及補貼、目標規(guī)劃、策略性措施和法規(guī)管制等主要手段。需求型政策工具通過為農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)創(chuàng)造新機會，來消除或弱化外部環(huán)境對農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的干擾和消極影響。該工具能夠為政策實施注入活力，通常包括鼓勵引導、政府購買等主要手段。與供給型和環(huán)境型政策工具相比，需求型政策工具的彈性更為直接和快捷[14]。

（2）Y維度：兩類農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)方式

本質(zhì)上，農(nóng)民工在城市工作生活中的職業(yè)技能開發(fā)進程與其市民化進程是同步的。職業(yè)技能是支撐農(nóng)民工市民化進程的基石，脫離了職業(yè)技能，農(nóng)民工的職業(yè)成長和社會融入將難以維系，甚至連基本就業(yè)也難以保障。在農(nóng)民工的市民化進程中，隨著農(nóng)民工職業(yè)身份和社會身份的切換，其職業(yè)技能開發(fā)的內(nèi)涵也相應發(fā)生變化[15]，見圖1。

其中，由農(nóng)民向農(nóng)民工的遷移階段屬于前市民化階段，是農(nóng)民工市民化進程的第一階段[16]，這一階段既涉及職業(yè)遷移，也涉及工作地域遷移。對于即將或正在由“涉農(nóng)”向“非農(nóng)”職業(yè)身份轉(zhuǎn)換的農(nóng)民工而言，這一階段的首要目標是實現(xiàn)城市就業(yè)和適應城市生活。而通過就業(yè)型技能開發(fā)，則有助于獲得相應的從業(yè)技能，這恰恰是從事“非農(nóng)”職業(yè)的基本條件。因此，圍繞“就業(yè)型技能開發(fā)”進行相關(guān)政策文本的檢索和內(nèi)容分析，可以作為農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策研究的起點。由農(nóng)民工向新市民遷移的階段屬于農(nóng)民工市民化進程的第二階段[17]，這一階段應以農(nóng)民工城市融入為目標。在農(nóng)民工的職業(yè)技能開發(fā)上，與該階段相對應，應以農(nóng)民工的發(fā)展型技能開發(fā)為核心，其目的是獲得職業(yè)成長和職業(yè)轉(zhuǎn)換能力，以適應其市民化進程中的職業(yè)發(fā)展和職業(yè)轉(zhuǎn)換常態(tài)。因此，圍繞“發(fā)展型技能開發(fā)”進行政策文本檢索和內(nèi)容分析，可作為農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策研究的第二個研究支點。需要指出的是，從農(nóng)民工的職業(yè)發(fā)展進程來看，上述兩個階段并非是割裂的階段，“前市民化”與“市民化”階段相互聯(lián)系、相互銜接，“先就業(yè)”和“后發(fā)展”符合職業(yè)主體成長的一般規(guī)律。根據(jù)以上分析，本研究將在農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策工具整體分析的基礎(chǔ)上，聚焦農(nóng)民工市民化進程中的“就業(yè)型技能開發(fā)”和“發(fā)展型技能開發(fā)”兩階段進行政策文本分析。研究框架，見圖2。

2.構(gòu)建結(jié)構(gòu)樹和內(nèi)容分析

首先，根據(jù)Rothwell和Zegveld提出的政策工具框架，將供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具定為文本分析樹節(jié)點[18]。其次，在樹節(jié)點下，根據(jù)各政策工具類屬關(guān)系設定子節(jié)點，其中供給型政策工具下包括“資金支持”“科技支持”“公共服務”“平臺建設”“人員培養(yǎng)”五個子節(jié)點，環(huán)境型政策工具下包括“金融支持”“稅收優(yōu)惠及補貼”“法規(guī)管制”“目標規(guī)劃”“策略性措施”五個子節(jié)點，需求型政策工具下包括“政府購買”和“鼓勵引導”兩個子節(jié)點。最后，借助NVivo12.0通過逐行編碼，將與農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)有關(guān)的詞句加以提取并作為參考點歸入各自的子節(jié)點中，最終形成由“樹節(jié)點—子節(jié)點—參考點”構(gòu)成的三級編碼結(jié)構(gòu)[19]。

為保證編碼的信度，在政策文本編碼過程中采用研究小組成員背對背編碼的方式進行編碼。在編碼過程中發(fā)現(xiàn)，“供給型政策工具”“環(huán)境型政策工具”和“需求型政策工具”中部分政策內(nèi)容重疊。例如“采取培訓券補助方式的，基層財政部門或陽光工程辦公室直接將培訓券發(fā)給受培訓農(nóng)民，由農(nóng)民作為培訓學費交到培訓機構(gòu)”這一表述，既可以歸入到“鼓勵引導”，也可以歸入到“稅收優(yōu)惠及補貼”中，因此應將此類原始信息重新放置到政策文本中進行語境判斷。由于上述語句屬于2004年財政部農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓財政補助資金管理辦法》中的內(nèi)容，該政策的目標為“進一步加強和規(guī)范農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓財政補助資金管理，提高資金使用效益”，旨在提高政策執(zhí)行力，因而應將這一參考點納入到“稅收優(yōu)惠及補貼”節(jié)點中。最終通過對全部政策文本的逐一閱讀和編碼，形成了包括三個樹節(jié)點和十二個二級子節(jié)點的農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策研究結(jié)構(gòu)。

三、政策文本量化分析

（一）政策文本的單維度描述性分析

1.基于X維度的描述性分析

通過對23個政策文本的內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，當前我國農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策中綜合運用了供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具。從政策工具的整體結(jié)構(gòu)性分布看，環(huán)境型政策工具在政策工具中占比最高，達到49.80%;供給型政策工具次之，占比41.90%;需求型政策工具占比最低，僅為8.30%，見圖3。

在農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的供給型政策工具中，“人員培養(yǎng)”占比最高，達45.28%，其次是“平臺建設”，占28.30%，“資金支持”占11.32%，“科技支持”占8.49%，“公共服務”占6.60%。在環(huán)境型政策工具中，“策略性措施”占比最高，達53.17%，其次是“目標規(guī)劃”占25.40%，“稅收優(yōu)惠及補貼”占14.29%，“法規(guī)管制”占5.56%，“金融服務”占1.59%。在需求型政策工具中，“鼓勵引導”占比最高，達95.45%，“政府購買”占4.55%。

2. 基于Y維度的描述性分析

職業(yè)技能是支撐農(nóng)民工就業(yè)、職業(yè)成長乃至市民化的基礎(chǔ)。在農(nóng)民工城市工作生活的不同階段，其職業(yè)技能開發(fā)的內(nèi)涵不斷變化。鑒于此，根據(jù)農(nóng)民工職業(yè)技能的不同呈現(xiàn)方式，進行相關(guān)政策文本和參考點的梳理，是進行后續(xù)政策工具深層次研究的前提。

為準確鎖定相關(guān)政策文本，本研究首先圍繞“就業(yè)型技能開發(fā)”和“發(fā)展型技能開發(fā)”兩個主題進行政策文本的初始歸類，將《共青團中央辦公廳關(guān)于開展“訂單培訓助您就業(yè)——進城青年農(nóng)民工技能培訓月”活動的通知》（中青辦發(fā)[2010]9號）等20個政策文本初步歸為就業(yè)型技能開發(fā)政策文本類別，將《農(nóng)民工學歷與能力提升行動計劃——“求學圓夢行動”實施方案》（教職成函[2016]2號）等3個政策文本初步歸為發(fā)展型技能開發(fā)政策文本類別。

由于初始歸類的政策文本中，部分政策文本中所涉內(nèi)容可同時歸入到兩個職業(yè)技能開發(fā)類別中，因此在完成前述工作的基礎(chǔ)上，為進一步保證研究信度，需要對上述已完成初步歸類的政策文本進行二次閱讀，并將其中可同時歸入到兩個類別的文本及語句，結(jié)合文本設定目標以及具體政策文本內(nèi)容進行二次歸類，對相關(guān)內(nèi)容進行政策工具歸屬的微調(diào)。最終歸入就業(yè)型技能開發(fā)的參考點有197個，占77.87%;歸入發(fā)展型技能開發(fā)的參考點有56個，占22.13%。

（二）政策文本的雙維度交叉分析

供給型、環(huán)境型和需求型三種政策工具在三類職業(yè)技能開發(fā)政策文本中具有一定的分布差異，見表2。

從整體上看，當前農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)政策工具主要集中于就業(yè)型技能開發(fā)政策文本中，而發(fā)展型技能開發(fā)政策文本中所涉政策工具的數(shù)量則相對較少。從各類政策工具在各類型職業(yè)技能開發(fā)中的比重來看，就業(yè)型技能開發(fā)中的環(huán)境型政策工具占比最高，發(fā)展型技能開發(fā)中的供給型政策工具占比最高。

1.就業(yè)型技能開發(fā)政策工具分析

我國就業(yè)型技能開發(fā)政策相對健全，政策制定參與部門較多，例如國務院、人力資源和社會保障部、教育部、住房和城鄉(xiāng)建設部、中央精神文明建設指導委員會、共青團中央等。在此類政策文本中，環(huán)境型政策工具數(shù)量居于首位。其中，“策略性措施”政策供給量最高，諸如“組織管理”“監(jiān)督檢查”“培訓效果評價”“考核管理”“質(zhì)量控制”等政策內(nèi)容的設定無疑增加了現(xiàn)有政策的可執(zhí)行性，這對提高我國農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)的效果大有裨益。不過需要指出的是，該類型政策文本的二級政策工具存在重復以及操作性不強的問題。例如，“組織管理”在農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)相關(guān)政策文本中出現(xiàn)頻度極高，但多數(shù)政策文本并未說明具體手段和側(cè)重點，僅將組織管理作為一般政策原則加以羅列。二級政策工具“目標規(guī)劃”數(shù)量次之，主要覆蓋“培訓人數(shù)目標”“安全生產(chǎn)目標”“資金使用效益目標”“社會發(fā)展中長期規(guī)劃目標”等層面，這說明當前農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)短期、中期、長期目標層層嵌套，政策的頂層設計規(guī)劃具有一定的系統(tǒng)性?！岸愂諆?yōu)惠及補貼”和“法規(guī)管制”數(shù)量居于其后，二者均屬于支持農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)的重要形式，其中“稅收優(yōu)惠及補貼”主要包括對企業(yè)相關(guān)培訓費用的稅前抵扣，以及對企業(yè)和農(nóng)民工的補助補貼等。為激勵企業(yè)和農(nóng)民工參與就業(yè)培訓，當前政策條文從稅收抵扣的“范圍”“操作辦法”，以及培訓補貼的“對象”“申報”“撥付和使用”“管理和監(jiān)督”等方面給予重點關(guān)注?！胺ㄒ?guī)管制”包括各類“培訓考核制度”“培訓檔案制度”等政策規(guī)制，在政策工具總量中已占有一定政策供給比例，這說明農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)的政策規(guī)制體系初步建立，這為農(nóng)民工就業(yè)技能有效開發(fā)提供了重要的制度性保障。相比之下，在環(huán)境型政策工具中，“金融支持”政策供給量偏少，主要形式是國家開發(fā)銀行提供的農(nóng)民工培訓示范基地建設項目貸款支持，這說明在金融支持的政策供給方面還有較大的開發(fā)空間。

在供給型政策工具中，“人員培養(yǎng)”的使用數(shù)量居于首位，主要圍繞農(nóng)民工就業(yè)培訓中的“教材開發(fā)”“師資建設”等關(guān)鍵能力開發(fā)節(jié)點展開，具有較強的政策執(zhí)行性，例如“短期培訓時間一般為15～90天”“建筑行業(yè)的農(nóng)民工首次崗前安全生產(chǎn)培訓時間不得少于32學時，每年接受再培訓時間不得少于20學時”等政策條文對就業(yè)型技能開發(fā)中的人員培養(yǎng)進行了具體政策規(guī)定。在“平臺建設”方面，該類政策文本主要從硬件和軟件兩個方面進行政策闡述。在硬件方面，以培訓機構(gòu)和學校的設備設施建設為主;在軟件方面則包括政校企合作、協(xié)同平臺的建設，該類型政策供給數(shù)量同樣位居前列。“資金支持”涉及到就業(yè)技能培訓資金的投入、使用，以及資金投入機制建設等方面，對資金的來源、方式、政策傾斜方向等方面也進行了重點政策說明?！翱萍贾С帧敝饕ㄅc就業(yè)型技能開發(fā)相關(guān)的遠程教育資源支持，而“公共服務”主要為“培訓信息”的發(fā)布提供服務等?？傮w而言，當前“資金支持”“科技支持”和“公共服務”等政策供給量較低，說明圍繞農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的相應配套性措施還有待強化。

在需求型政策工具方面，“鼓勵引導”包括當前農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)中的各類激勵政策，既包括“典型人物事跡宣傳”等精神層面的引導，也包括對通過職業(yè)技能鑒定者的獎勵等物質(zhì)層面的鼓勵。從總體上看，當前物質(zhì)獎勵和精神引導相結(jié)合的就業(yè)型技能開發(fā)激勵體系已基本形成。不過相比之下，“政府購買”政策供給偏少，且為一般性政策指引，并無具體的政策細節(jié)。

2.發(fā)展型技能開發(fā)政策工具分析

近年來，我國發(fā)展型技能開發(fā)政策主要由人力資源和社會保障部、教育部、中華全國總工會三部門參與制定。在農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)政策文本中，供給型政策工具的比重最高，其中“人員培養(yǎng)”的政策供給量較大，此類政策工具主要集中于面向發(fā)展型技能開發(fā)的各類專業(yè)、課程、培訓設計等方面?！捌脚_建設”次之，在政策內(nèi)容上除了對單一教育培訓主體平臺以及校企合作等雙元平臺建設進行政策說明外，行業(yè)和企業(yè)建設的“農(nóng)民工繼續(xù)教育學習與實訓中心”是政策亮點，這顯示政策制定部門已認識到行業(yè)企業(yè)在農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)中的獨特作用，并開始以整合行業(yè)和企業(yè)資源進行獨立的政策設計，然而“科技支持”“資金支持”和“公共服務”方面的政策供給相對較少。結(jié)合上一類型政策文本分析結(jié)果可知，與科技、資金以及服務相關(guān)的配套性政策措施不完善是當前我國農(nóng)民工職業(yè)技能政策供給的普遍缺陷。其中，“資金支持”的主要政策內(nèi)容聚焦于農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)所涉財政資金的劃撥和管理等方面，“公共服務”主要為職業(yè)培訓提供信息支持，“科技支持”則包括網(wǎng)絡課程、視頻公開課、微課等方面的支持，對移動學習的支持雖有出現(xiàn)，但總體數(shù)量偏少。

在環(huán)境型政策工具方面，“策略性措施”的政策供給相對較多，包括農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)過程中的質(zhì)量監(jiān)控、監(jiān)管、評估考核等?！岸愂諆?yōu)惠及補貼”次之，主要包括發(fā)展型技能開發(fā)過程中的補助補貼標準和規(guī)則，目前在政策文本中已占一定比例，說明決策層意識到企業(yè)和農(nóng)民工參與教育與培訓的積極性不高是農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)中的核心問題，并通過政策規(guī)定加以促進。“目標規(guī)劃”主要是農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)的數(shù)量和質(zhì)量目標，如在崗位技能提升方面，要求“每年面向在崗農(nóng)民工開展政府補貼培訓300萬人次，培訓合格率達到90%以上”。此外，“法規(guī)管制”和“金融支持”雖已涉及，但相關(guān)政策內(nèi)容還相對較少。

在需求型政策工具方面，以“鼓勵引導”為主要表現(xiàn)形式，包括“政策宣傳講解”“典型人物事跡宣傳”等內(nèi)容。目前，在農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)的“政府購買”方面還存在政策空白。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

1.職業(yè)技能開發(fā)政策體系基本構(gòu)建完成

綜合政策文本歸納可知，近20年來針對農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策文本出臺數(shù)量較多，國務院各主要部門從不同政策視角對農(nóng)民工技能開發(fā)進行了政策規(guī)定，涵蓋培訓項目設計、運行、保障等方面，已形成較清晰的政策思路和系統(tǒng)化的政策體系?，F(xiàn)有農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的政策內(nèi)容涵蓋了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具，包括就業(yè)型技能開發(fā)和發(fā)展型技能開發(fā)兩大政策系統(tǒng)。需要進一步指出的是，近幾年農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)已經(jīng)成為農(nóng)民工政策的重點內(nèi)容。2014年以來，人社、教育等部門政策頒布較為密集。

2.就業(yè)型技能開發(fā)政策工具分布不夠均衡

當前，就業(yè)型技能開發(fā)政策體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成。現(xiàn)有政策體系覆蓋全部二級政策工具范疇，涉及農(nóng)民工進城務工前、進城后等不同就業(yè)時間節(jié)點，但現(xiàn)有政策體系中的政策工具結(jié)構(gòu)性失衡問題也較為突出。其中，在一級政策工具中，環(huán)境型政策工具是當前此類政策文本的主要投入方向，表現(xiàn)在環(huán)境型政策工具是需求型政策工具數(shù)量的6倍，分布極不均衡。與此同時，各項二級政策工具分布也不夠合理，其中“人員培養(yǎng)”“平臺建設”“目標規(guī)劃”和“策略性措施”四類二級政策工具占全部政策工具總量的72.59%，并且還存在一定的重復、重疊以及操作性弱等問題。整體而言，未來應通過對此類政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，促進政策優(yōu)化，提高政策執(zhí)行效果。

3.發(fā)展型技能開發(fā)政策工具尚不完整

從結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)有農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)政策文本在供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具中整體分布相對均衡。其一級政策工具的結(jié)構(gòu)分布明顯優(yōu)于就業(yè)型技能開發(fā)政策文本，但由于該類政策相對啟動較晚，因此政策工具還不夠完整，這在二級政策工具中尤為明顯。具體而言，當前二級政策工具主要集中在“人員培養(yǎng)”“稅收優(yōu)惠及補貼”“平臺建設”等方面，而“資金支持”“科技支持”“公共服務”和“金融支持”等政策工具則相對薄弱，甚至“政府購買”等內(nèi)容尚無政策涉及，亟待政策補缺。鑒于政策完善需要一定的周期，因此可以嘗試從內(nèi)容方面進行功能性優(yōu)化。

（二）政策建議

1.注重就業(yè)型技能開發(fā)政策的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化

為進一步有效推進農(nóng)民工就業(yè)工作，亟待進行農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)的政策創(chuàng)新。由當前就業(yè)型技能開發(fā)政策文本可見，現(xiàn)有政策文本中需求型和供給型政策工具偏少，存在一定的政策工具分布不均問題。針對這一問題，應積極推進政策工具的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。首先，應進行政策梳理，尤其要對環(huán)境型政策工具中的重復性內(nèi)容適當刪減，同時對低政策操作性內(nèi)容加以強化，以在保證政策指引性的同時提高政策的可執(zhí)行性。其次，應適度增加需求型政策工具的供給量，尤其要加強農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)“鼓勵引導”方面的政策研究。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工主動參加就業(yè)培訓的意愿率為61.2%[20]，真正接受過職業(yè)技能培訓的農(nóng)民工占32.9%[21]，這意味著農(nóng)民工參加培訓的積極性不夠高，培訓覆蓋面還不夠廣。從需求側(cè)來看，需要積極吸引農(nóng)民工參與就業(yè)型技能開發(fā)。由于培訓意愿是農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的起點，因此如何進一步通過物質(zhì)和非物質(zhì)手段引導農(nóng)民工參與就業(yè)培訓是未來政策的主要突破點。從供給側(cè)來看，還需要研究現(xiàn)有培訓供給對農(nóng)民工的適用性和吸引力。進而言之，應根據(jù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中的產(chǎn)業(yè)側(cè)重，重新審視現(xiàn)有的農(nóng)民工就業(yè)培訓運行、激勵和保障體系，并進行相應的政策優(yōu)化。

2.關(guān)注發(fā)展型技能開發(fā)政策的功能性優(yōu)化

當前，發(fā)展型技能開發(fā)所涉政策文本的政策工具總體分布均勻，且重復率不高。鑒于此，進行政策工具功能性優(yōu)化是相對可行的策略。具體而言，可以在促進農(nóng)民工發(fā)展型技能開發(fā)的政策工具中選擇影響邊際作用較大的政策作為突破點。一般而言，需求型政策工具對農(nóng)民工參與職業(yè)技能開發(fā)的積極性影響相對較大，因此可根據(jù)農(nóng)民工的實際需求適當強化此類政策工具。以“政府購買”為例，可以設計兩條政策供給路線。一方面，結(jié)合當前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標，主動瞄準一些優(yōu)先發(fā)展行業(yè)和特定工種進行人力資源開發(fā)的定向政府購買;另一方面，可以針對部分具有現(xiàn)實市民化需求的農(nóng)民工適度增加政策供給，這樣既可以為未來國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供人力資源儲備，也可以促進農(nóng)民工的市民化進程。

從總量上看，發(fā)展型技能開發(fā)政策文本的政策供給量相對偏少，需要在適度增加“公共服務”“金融支持”“科技支持”和“政府購買”等政策工具的數(shù)量供給的同時，進一步強化政策的質(zhì)量指向。這意味著不能僅僅依靠數(shù)量判斷政策工具是否充沛，還應結(jié)合政策文本內(nèi)容進行“量”和“質(zhì)”的綜合分析。進而言之，在由管理型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變過程中，行政管制和干預不應是主要手段，因此對諸如“法規(guī)管制”等類型政策工具應不以數(shù)量增加為目標，而應以質(zhì)量、結(jié)構(gòu)以及相關(guān)的效果作為價值評定標準。再如，當前“公共服務”的主要政策內(nèi)容主要為培訓前信息服務，考慮到培訓前的信息服務與農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)的參與度直接相關(guān)，因此未來需要進一步強化這方面的內(nèi)容。具體而言，關(guān)于信息服務的政策范圍不應局限于培訓前信息服務，諸如培訓過程與培訓后的全過程信息服務同樣需要強化，這對提高整體人力資源開發(fā)效果具有積極作用。

3.重視職業(yè)技能開發(fā)政策的內(nèi)容創(chuàng)新

除了需要對政策內(nèi)容進行結(jié)構(gòu)性和功能性優(yōu)化外，政策創(chuàng)新也需要提上日程。其中，科技與資金支持政策往往是政策創(chuàng)新的首要突破口。農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)中的“科技支持”政策內(nèi)容主要為多媒體教學資源支持，對網(wǎng)絡教育、移動學習等教育新形式的政策涉及還相對較少。在在線學習逐漸躋身成人主要學習平臺的背景下，我國對農(nóng)民工就業(yè)型技能和發(fā)展型技能開發(fā)中的在線學習資源開發(fā)政策探索無疑是下一步政策完善的重點。當然，在線學習支持政策既涉及到在線學習技術(shù)的支持，又涉及到對在線教學內(nèi)容、體系的設計和建構(gòu)，更涉及到對成人教育培訓規(guī)律的理解和掌握，這需要在政策設計過程中進行系統(tǒng)性研究。其中，政府作為在線學習支持政策的制定者，在政策配套設計中如何吸引各種非政府組織、企業(yè)單位和公民個人參與到這一過程中，協(xié)同推進在線學習尤其值得思考。

農(nóng)民工就業(yè)培訓能否有效實施還與資金密切相關(guān)。雖然“金融支持”和“政府購買”分屬于不同的政策工具類別，具有一定的功能性差異，但其對培訓的物質(zhì)性支持目標相近。然而，現(xiàn)有對“金融支持”的政策涉及面相對較窄，僅在農(nóng)民工培訓示范基地項目貸款等文本中有所涉及，而“政府購買”同樣停留在政府購買服務機制的政策構(gòu)想方面，并無實質(zhì)性政策指引條款，這說明在當前的農(nóng)民工職業(yè)技能開發(fā)中缺乏系統(tǒng)化的金融支持和政府購買政策。因此，應細化金融支持和政府購買政策，尤其要重視適度拓展金融支持在農(nóng)民工就業(yè)型技能開發(fā)政策中的應用范圍，明確政府購買的范圍、內(nèi)容、程序等，進一步增強政策的可執(zhí)行性。

4.構(gòu)建終身職業(yè)技能開發(fā)政策體系

就業(yè)型技能開發(fā)與發(fā)展型技能開發(fā)同屬于終身職業(yè)技能開發(fā)范疇，因此在完善上述專項能力開發(fā)制度的同時，還應打通兩類政策的壁壘，探索適應農(nóng)民工市民化進程需要的終身職業(yè)技能開發(fā)制度體系。在具體實踐中，一方面，可以在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上進行政策細化，根據(jù)農(nóng)民工前市民化、市民化以及后市民化不同階段職業(yè)技能開發(fā)的需求特點進行政策完善;另一方面，需要在學習西方國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行政策借鑒。西方國家對于終身職業(yè)技能開發(fā)的政策探索已有40余年，其中德國的《新聯(lián)邦職業(yè)教育法》中關(guān)于企業(yè)和行業(yè)功能的政策規(guī)定，《美國2000年教育戰(zhàn)略》中對社區(qū)教育的政策探索，日本的《終身學習振興法案》中對國家主體的角色定位和功能的規(guī)定，以及新加坡的《未來技能在職培訓計劃》中在職教育和正式教育的對接機制，均具有一定的借鑒意義。需要指出的是，從西方國家終身職業(yè)教育政策來看，政府在勞動者終身職業(yè)技能開發(fā)過程中主要扮演政策制定者和資源協(xié)調(diào)者的角色，而非實施者的角色。西方國家對勞動者終身職業(yè)技能的開發(fā)主要依賴于行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、學校、培訓機構(gòu)等多元主體的協(xié)同來實現(xiàn)。因此圍繞上述不同主體的協(xié)同，制定目標規(guī)劃，完善法規(guī)規(guī)制，進行鼓勵引導，推動平臺建設，并進行相應的二級政策工具開發(fā)應成為未來農(nóng)民工終身職業(yè)技能開發(fā)政策建設的重點。

參 考 文 獻

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