“學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神”筆談

賈康 田學(xué)斌 趙福昌

編者按：

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議于2020年10月26日至29日在北京舉行，會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》），為我國(guó)“十四五”時(shí)期的發(fā)展指明了方向。為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神，本刊邀請(qǐng)多位專家，組織了“學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神”專題筆談。

摘 要：“十四五”時(shí)期是我國(guó)重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，應(yīng)緊緊圍繞《建議》要求，邁向二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)，經(jīng)受住大考，抓住重要戰(zhàn)略機(jī)遇期;科技自立自強(qiáng)，突破高端技術(shù)瓶頸，以系統(tǒng)工程戰(zhàn)略思維，全面提升國(guó)家治理效能。堅(jiān)定不移建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)，鞏固壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)秀企業(yè)，持續(xù)優(yōu)化先進(jìn)制造業(yè)，健全制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的制度環(huán)境。加強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌，強(qiáng)化財(cái)政“基礎(chǔ)和重要支柱”作用，做好國(guó)家治理要素統(tǒng)籌;強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，做好財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌;加強(qiáng)預(yù)算權(quán)的統(tǒng)一，提升財(cái)政決策統(tǒng)籌;強(qiáng)化政府部門間行動(dòng)協(xié)同，做好預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)籌;強(qiáng)化落實(shí)好已出臺(tái)財(cái)政資源統(tǒng)籌政策。

關(guān)鍵詞：“十四五”規(guī)劃;二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo);制造強(qiáng)國(guó);產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈;財(cái)政統(tǒng)籌;國(guó)家治理

中圖分類號(hào)：F202 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007-2101（2021）01-0001-09

收稿日期：2020-11-25

作者簡(jiǎn)介：賈康（1954-），男，湖北武漢人，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院研究員，博士生導(dǎo)師;田學(xué)斌（1972-），男，河北武安人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究員，博士;趙福昌（1972-），男，山東昌樂人，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員，博士;吳園林（1985-），男，河南信陽人，外交學(xué)院講師，博士后。

貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神邁向二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)

賈 康，吳園林

“十四五”時(shí)期是承前啟后、繼往開來的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。黨的十九屆五中全會(huì)關(guān)于“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議，高瞻遠(yuǎn)矚，作出了在實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)——全面小康之后邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的全局性戰(zhàn)略部署。結(jié)合學(xué)習(xí)中央指導(dǎo)精神，筆者就如何在“十四五”時(shí)期，創(chuàng)新發(fā)展、行穩(wěn)致遠(yuǎn)、邁向二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)這一主題，從以下三個(gè)方面談一下基本認(rèn)識(shí)。

一、經(jīng)受大考，抓住重要戰(zhàn)略機(jī)遇期

2020年是我國(guó)充滿挑戰(zhàn)和壓力的“大考之年”。經(jīng)過“新常態(tài)、貿(mào)易戰(zhàn)、新冠疫情”三重因素疊加的考驗(yàn)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球范圍內(nèi)率先復(fù)蘇。從2020年第四季度的市場(chǎng)繁榮表現(xiàn)、景氣上升趨勢(shì)和總體防疫形勢(shì)來看，預(yù)計(jì)2021年第一季度經(jīng)濟(jì)增幅繼續(xù)回升，就業(yè)、物價(jià)等必成指標(biāo)將肯定好于2020年同期水平。從國(guó)際來看，全球的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍呈現(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜的嚴(yán)峻形勢(shì)，各類挑戰(zhàn)因素不斷交織，“低增長(zhǎng)、低通脹、低利率、高債務(wù)、高風(fēng)險(xiǎn)”的狀況在一系列主要經(jīng)濟(jì)體未得到緩解。同時(shí)，新冠疫情加劇了全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，推動(dòng)世界范圍的疫情危機(jī)向經(jīng)濟(jì)危機(jī)和治理危機(jī)擴(kuò)展。加之全球政治形勢(shì)變動(dòng)劇烈以及歐洲、巴西、印度、俄羅斯等國(guó)疫情出現(xiàn)反復(fù)，諸多不確定性呈現(xiàn)出復(fù)雜嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重?cái)_亂全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的節(jié)奏，加劇市場(chǎng)波動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不良預(yù)期[1]。在當(dāng)下乃至中長(zhǎng)期內(nèi)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必然更需依賴“創(chuàng)新發(fā)展”形成新的動(dòng)能，并在加強(qiáng)國(guó)際協(xié)調(diào)與合作中消減逆全球化、極端主義、民粹主義、霸權(quán)主義等不良傾向的影響。

2021年也是我國(guó)落實(shí)“十四五”規(guī)劃的開局之年。堅(jiān)決貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神和相關(guān)建議的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)在于對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)與潛力的正確把握。通過推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，已經(jīng)初步對(duì)接以結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要支撐的中高速、高質(zhì)量發(fā)展道路，并可望在今后很長(zhǎng)歷史時(shí)期，中國(guó)作為巨型經(jīng)濟(jì)體而不斷發(fā)揮成長(zhǎng)性潛力。下一階段引領(lǐng)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的“L型”轉(zhuǎn)換仍有待在中高速平臺(tái)上確認(rèn)[2]，相關(guān)有利條件已多有具備：“十三五”時(shí)期以“三去一降一補(bǔ)”為切入點(diǎn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得明顯成效，我國(guó)即將超過美國(guó)成為全球最大消費(fèi)市場(chǎng)，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)連續(xù)6年超過投資;貿(mào)易總規(guī)模已穩(wěn)居全球第一，貿(mào)易結(jié)構(gòu)進(jìn)一步多元化，對(duì)單個(gè)經(jīng)濟(jì)體的依賴度逐漸下降;“新經(jīng)濟(jì)”亮點(diǎn)頻出，市場(chǎng)供需聯(lián)通機(jī)制更加得到信息化的加力提效;防控沖擊阻斷風(fēng)險(xiǎn)的能力提高;產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域發(fā)展、民生改善等重大問題的指導(dǎo)方略已顯著地呈現(xiàn)出系統(tǒng)化和更具對(duì)接操作的特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，迎接“十四五”規(guī)劃執(zhí)行期，我國(guó)既面臨“百年未有之大變局”的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)，也獲得立于第一個(gè)“一百年”目標(biāo)達(dá)到后繼續(xù)以中高速、超常規(guī)發(fā)展追趕發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)代化水平的歷史機(jī)遇與新起點(diǎn)。

黨的十九屆五中全會(huì)的戰(zhàn)略部署，實(shí)已超出一般五年規(guī)劃設(shè)想，為我們提供了聯(lián)結(jié)二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的超長(zhǎng)期視野下的戰(zhàn)略指導(dǎo)。在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化之下，如果我國(guó)經(jīng)濟(jì)維持5%以上的年均增速，那么“十四五”時(shí)期我國(guó)人均國(guó)民收入將達(dá)到1.4萬美元左右，此時(shí)國(guó)家將整體穩(wěn)步進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體行列。[3]

當(dāng)前階段，我們必須以全面決勝小康社會(huì)達(dá)標(biāo)為契機(jī)，加快構(gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，打造現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，提升我國(guó)“產(chǎn)業(yè)生態(tài)”水平，繼續(xù)大踏步跟上時(shí)代、在追趕發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體過程中進(jìn)一步提升供給體系質(zhì)量和效率，開創(chuàng)現(xiàn)代化發(fā)展新局面。

二、科技自立自強(qiáng)，突破高端技術(shù)瓶頸

黨的十九屆五中全會(huì)提出堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。這一論斷不僅明確地將科技“自立自強(qiáng)”表述為“戰(zhàn)略支撐”地位，而且體現(xiàn)了黨中央對(duì)作為第一發(fā)展動(dòng)力“創(chuàng)新”前沿事項(xiàng)的高度重視。以制度創(chuàng)新打開科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的新空間而追求實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵核心技術(shù)突破。制度創(chuàng)新必然是綱舉目張之“綱”，是統(tǒng)領(lǐng)全局的龍頭。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜局勢(shì)，黨中央提出的新發(fā)展格局中，“國(guó)內(nèi)大循環(huán)”為主體并不意味著回到閉關(guān)鎖國(guó)的時(shí)代，而“國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)”相互促進(jìn)也并不意味著回到忽視自立自強(qiáng)的基本立場(chǎng)。

在中國(guó)“花多么高的天價(jià)也買不來”的關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，如高端芯片、高端航空發(fā)動(dòng)機(jī)等，必須以自主攻關(guān)的突破，才能形成別無選擇的“國(guó)內(nèi)大循環(huán)”。當(dāng)前，創(chuàng)新發(fā)展亟需我國(guó)在高端科學(xué)技術(shù)上運(yùn)用新型舉國(guó)體制實(shí)現(xiàn)根本性突破?；诳萍际堑谝簧a(chǎn)力的判斷，我國(guó)在實(shí)施追趕—趕超發(fā)展戰(zhàn)略中必須尋求關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)的新突破。在科技發(fā)展的常規(guī)模式下，技術(shù)變革會(huì)遭遇臨界點(diǎn)。科技到達(dá)臨界點(diǎn)后，如果沒有根本技術(shù)變革的推動(dòng)，很難持續(xù)發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力的作用，中國(guó)高端核心技術(shù)的突破，只能依靠自力更生。此時(shí)需要我們通過構(gòu)建“舉國(guó)體制2.0版”或“新型舉國(guó)體制”，積極借鑒“兩彈一星”經(jīng)驗(yàn)，在科技重點(diǎn)事項(xiàng)上有效組織協(xié)同攻關(guān)，以舉國(guó)之力實(shí)現(xiàn)自立自強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。在高端芯片、高端航空發(fā)動(dòng)機(jī)等核心技術(shù)上的突破，是“十四五”及后續(xù)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)的典型代表事項(xiàng)，是國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。

創(chuàng)新需要營(yíng)造符合創(chuàng)新規(guī)律的包容性制度環(huán)境。根據(jù)黨的十九屆五中全會(huì)精神，允許和鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)在相對(duì)寬松環(huán)境下試錯(cuò)創(chuàng)新，具體表現(xiàn)在高端技術(shù)、新基建、科技金融等重要領(lǐng)域以數(shù)字經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)和開展新格局。在我國(guó)實(shí)現(xiàn)追趕—趕超現(xiàn)代化戰(zhàn)略過程中，必須借助后發(fā)優(yōu)勢(shì)，弱化后發(fā)劣勢(shì)[4]，繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放，積極借助外部供給要素，將引進(jìn)與消化、吸收、再創(chuàng)新相結(jié)合，以內(nèi)外雙循環(huán)完整框架下新型舉國(guó)體制的攻關(guān)突破與具有比較優(yōu)勢(shì)的中、低端領(lǐng)域的國(guó)際化充分結(jié)合，開辟創(chuàng)新發(fā)展新格局。在充滿不確定性的世界形勢(shì)下積極尋求確定性，我們需要把握好自己的確定性，作出正確的選擇，做好自己的事情、繼續(xù)堅(jiān)定地推進(jìn)和平崛起，積極有效地對(duì)沖和化解各種內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)[5]。

三、以系統(tǒng)工程戰(zhàn)略思維，全面提升國(guó)家治理效能

在《建議》中體現(xiàn)的黨中央指導(dǎo)全局的戰(zhàn)略規(guī)劃和基本精神中，系統(tǒng)論思維體現(xiàn)十分突出。將社會(huì)主義現(xiàn)代化的基本實(shí)現(xiàn)視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，意味著在統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局的基礎(chǔ)上，繼續(xù)堅(jiān)持自上而下的頂層設(shè)計(jì)和自下而上的實(shí)踐探索的有機(jī)結(jié)合。黨的十九屆五中全會(huì)將系統(tǒng)觀念作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的基本原則之一，提出“加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，辦好發(fā)展安全兩件大事，堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，更好發(fā)揮中央、地方和各方面積極性，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全相統(tǒng)一”。這意味著，在全面深化改革之際，黨中央高度重視形成一個(gè)更宏觀的、通盤考量的統(tǒng)籌掌握，以便對(duì)現(xiàn)代化全局推進(jìn)作更高水平的指導(dǎo)。

系統(tǒng)論思維要求在二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)指引之下，更好實(shí)現(xiàn)“五位一體”的國(guó)家治理現(xiàn)代化，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)全部領(lǐng)域的基本現(xiàn)代化。全面深化改革是系統(tǒng)工程，合乎邏輯地體現(xiàn)為黨的十八大以來“五位一體”總體布局?！拔逦灰惑w”就是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)系統(tǒng)工程戰(zhàn)略思維的凝練，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義道路的總體布局。

“四個(gè)全面”與“五位一體”緊密呼應(yīng)，已在“全面小康”達(dá)到后，升華為“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，全面深化改革，全面依法治國(guó)，全面從嚴(yán)治黨”，是黨中央基于國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)，著眼于執(zhí)政黨的歷史使命與責(zé)任，結(jié)合當(dāng)前戰(zhàn)略任務(wù)部署，從戰(zhàn)略高度作出的系統(tǒng)論升級(jí)版“中國(guó)方案”。

我們應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)“五位一體”與“四個(gè)全面”在實(shí)現(xiàn)二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)過程中所具有的有機(jī)統(tǒng)一性，按照系統(tǒng)論思維對(duì)我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理提出要求。中央歷經(jīng)十六大報(bào)告的“三位一體”、十七大報(bào)告的“四位一體”、十八大報(bào)告的“五位一體”，實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略指導(dǎo)思想的逐步躍升。這一過程是依據(jù)執(zhí)政黨國(guó)家治理的實(shí)踐成果和思想成果，表征著執(zhí)政黨治國(guó)理政的理念提升和戰(zhàn)略總體布局新高度。戰(zhàn)略布局源自實(shí)踐，高于實(shí)踐，對(duì)實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)性和針對(duì)性。

打造現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，這是在深刻總結(jié)中外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理論與實(shí)踐基礎(chǔ)上，以問題為導(dǎo)向而形成的富有中國(guó)特色的系統(tǒng)化思想成果的概括性表達(dá)。這并不是貼標(biāo)簽式制造新概念，而是在實(shí)現(xiàn)承前啟后、繼往開來、理論密切聯(lián)系實(shí)際的轉(zhuǎn)軌創(chuàng)新中，把“改革”表述為一個(gè)得到中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)理支撐的概念，表明“生產(chǎn)關(guān)系自我革命的改革”是解決有效制度供給問題，從制度結(jié)構(gòu)攻堅(jiān)克難的優(yōu)化帶動(dòng)整個(gè)供給體系質(zhì)量和效率的提高;是借鑒中外所有需求、供給管理經(jīng)驗(yàn)卻又側(cè)重于供給體系建設(shè)的系統(tǒng)工程[6];是在堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用前提下，讓政府更好發(fā)揮作用。在這條主線上的系統(tǒng)工程，是將有效市場(chǎng)與有為、有限政府相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)守正與創(chuàng)新相結(jié)合，以改革攻堅(jiān)克難為關(guān)鍵來進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，全力以赴實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化的追趕—趕超。

面對(duì)矛盾凸顯的挑戰(zhàn)與“中等收入陷阱”的前車之鑒，我們必須依靠供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革打造新動(dòng)力體系。供給側(cè)主要的要素為勞動(dòng)力、土地及自然資源、資本、科技、數(shù)據(jù)與制度管理?；谇叭?xiàng)要素的戰(zhàn)略支撐力在逐步衰減的基本事實(shí)，為引領(lǐng)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須更多依靠后三大要素——科技、數(shù)據(jù)與制度管理，即提高全要素生產(chǎn)率、對(duì)沖下行因素，打造發(fā)展升級(jí)版，在改革中解除供給抑制、放松供給約束。立足本土、對(duì)接全球化廣闊舞臺(tái)，追求高質(zhì)量、升級(jí)版發(fā)展，在改革深水區(qū)以有效制度供給、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)供給體系的質(zhì)量和效率的提升。盡管供給側(cè)“攻堅(jiān)克難”的任務(wù)艱巨，但我們別無選擇，必須迎難而上，敢涉險(xiǎn)灘，啃硬骨頭。做好這些，我國(guó)不僅可消解漸進(jìn)改革路徑依賴上的“后發(fā)劣勢(shì)”，還有望形成在中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)支持之下供給側(cè)偉大實(shí)踐的“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”，如愿以高質(zhì)量發(fā)展對(duì)接“新的兩步走”戰(zhàn)略目標(biāo)！

建設(shè)制造強(qiáng)國(guó) 構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

田學(xué)斌

黨的十九屆五中全會(huì)通過的《建議》提出了“十四五”時(shí)期堅(jiān)定不移建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)任務(wù)，特別強(qiáng)調(diào)，保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定，鞏固壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基。這是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，放眼全球產(chǎn)業(yè)鏈，立足我國(guó)制造業(yè)由大轉(zhuǎn)強(qiáng)關(guān)鍵階段，推動(dòng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈從中低端向中高端攀升的前瞻性部署[7]。這是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，避免產(chǎn)業(yè)空心化、低端鎖定，進(jìn)一步提升制造業(yè)支撐現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)能力，壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的戰(zhàn)略性安排。

一、提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國(guó)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系不斷完善，現(xiàn)代化、國(guó)際化水平穩(wěn)步提高，制造業(yè)供給質(zhì)量和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，中國(guó)制造業(yè)大國(guó)地位實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定鞏固和發(fā)展。但是，也要清醒地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)制造業(yè)在一定程度上大而不強(qiáng)，基礎(chǔ)技術(shù)支撐不足，高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)。面對(duì)逆全球化新形勢(shì)，部分國(guó)家對(duì)中國(guó)實(shí)施產(chǎn)業(yè)、科技封鎖，中國(guó)制造業(yè)發(fā)展面臨著外部市場(chǎng)空間受擠壓、生產(chǎn)要素成本高企、制度性交易費(fèi)用提升等多重風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。這就要求我們必須深刻認(rèn)識(shí)提升我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化的緊迫性，高度重視全產(chǎn)業(yè)鏈綠色化、數(shù)字化、現(xiàn)代化發(fā)展的重要意義，推動(dòng)制造業(yè)供給質(zhì)量體系優(yōu)化升級(jí)[8]，在暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局中大力提升中國(guó)制造國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

保持制造業(yè)比重穩(wěn)定。制造業(yè)是強(qiáng)國(guó)之基、興國(guó)之本、實(shí)體之根，是產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的核心載體。貫徹落實(shí)《建議》，就要突出實(shí)體導(dǎo)向，在確保質(zhì)量和效益的前提下，在“十四五”時(shí)期，制造業(yè)增加值宜穩(wěn)定在30%以上。這是考慮中國(guó)這樣一個(gè)超大市場(chǎng)需求供應(yīng)穩(wěn)定、外部需求不斷增長(zhǎng)、城市化人口不斷增加情況下的一個(gè)比重。當(dāng)然，穩(wěn)定制造業(yè)比重并不是要設(shè)定一個(gè)約束性的目標(biāo)值，而是在供給適配需求度高、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定持續(xù)高效運(yùn)行狀態(tài)下的一個(gè)預(yù)期性目標(biāo)。

堅(jiān)持制造業(yè)綠色化發(fā)展方向。將新發(fā)展理念貫穿于制造業(yè)發(fā)展全領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)和全過程，持續(xù)提升制造業(yè)綠色化發(fā)展水平。加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化改造，促進(jìn)綠色技術(shù)工藝應(yīng)用、資源節(jié)約利用和循環(huán)化發(fā)展，加快綠色制造體系建設(shè)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。加快培育壯大綠色新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)綠色化、規(guī)?；?、集群化發(fā)展，加快構(gòu)建以綠色新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，嚴(yán)格實(shí)施新增產(chǎn)能負(fù)面清單管理制度，杜絕新上高消耗、高污染、低效益產(chǎn)業(yè)。深入推進(jìn)清潔能源轉(zhuǎn)型，加快新能源、綠色環(huán)保等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)綠色工藝、綠色技術(shù)、綠色生產(chǎn)模式廣泛應(yīng)用，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整體性綠色轉(zhuǎn)型。堅(jiān)持綠色園區(qū)、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色管理一體化構(gòu)建，推廣建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、規(guī)劃科學(xué)、優(yōu)惠政策配套齊全、服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)良的綠色環(huán)保工業(yè)園區(qū)，創(chuàng)新綠色園區(qū)管理模式機(jī)制，充分發(fā)揮投資評(píng)價(jià)的“畝均效益”導(dǎo)向作用，以“畝均論英雄”，提高土地資源利用效率，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)和異質(zhì)產(chǎn)業(yè)有效結(jié)合，形成上下游相互支撐、前后向集約高效、供應(yīng)鏈穩(wěn)定可靠、綠色低碳發(fā)展的綠色園區(qū)發(fā)展新格局。

接優(yōu)鍛強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)板。堅(jiān)持安全可控、高效可及原則，以產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化接優(yōu)鍛強(qiáng)長(zhǎng)板，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平整體提升。大力提升產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、工程質(zhì)量，增強(qiáng)高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)供給能力，努力增產(chǎn)品、創(chuàng)品牌、定標(biāo)準(zhǔn)，搶占市場(chǎng)制高點(diǎn)，提高供給體系適配性[9]。進(jìn)一步鞏固提升具備規(guī)模優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、配套優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和先行優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際領(lǐng)先地位，穩(wěn)定技術(shù)改造投資方向，保持技術(shù)改造投資力度，嫁接融合一批“殺手锏”技術(shù)，提高產(chǎn)業(yè)體系的穩(wěn)定性可靠性，全面提升傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。緊密對(duì)接先進(jìn)科技、世界領(lǐng)先產(chǎn)業(yè)新發(fā)展新趨勢(shì)，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)。深入推進(jìn)制造與服務(wù)協(xié)同發(fā)展，提高制造業(yè)信息化水平，促進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)[10]、高質(zhì)量發(fā)展。

提高產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性穩(wěn)定性。強(qiáng)化提升制造業(yè)基礎(chǔ)原材料、零部件、基礎(chǔ)技術(shù)、工藝環(huán)節(jié)等的標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，突出關(guān)鍵技術(shù)、重要產(chǎn)品突破性、牽引性、示范性攻關(guān)攻堅(jiān)，持續(xù)推進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈多元化，主動(dòng)應(yīng)對(duì)逆全球化風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈在物理地理空間、原材料供應(yīng)、人力資源保障、生產(chǎn)基地布局、交通通道拓展等多個(gè)方面進(jìn)行多元化、近距離、可及性布局，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

二、培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)秀企業(yè)

制造業(yè)強(qiáng)，企業(yè)必須強(qiáng)。制造強(qiáng)國(guó)無不擁有一批掌握核心技術(shù)和關(guān)鍵產(chǎn)品、對(duì)產(chǎn)業(yè)生態(tài)和行業(yè)發(fā)展舉足輕重的世界一流企業(yè)，成為國(guó)家制造業(yè)發(fā)展水平乃至國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)志。2019年我國(guó)42家制造業(yè)企業(yè)進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)，而2004年僅有4家，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)。然而，在人才、品牌、文化、商業(yè)模式等要素形成創(chuàng)新能力、標(biāo)準(zhǔn)話語權(quán)、國(guó)際公認(rèn)度等方面，中國(guó)制造業(yè)領(lǐng)域真正擁有的世界一流企業(yè)仍然為數(shù)不多[11]。

培育優(yōu)秀制造業(yè)企業(yè)，要針對(duì)“大而不強(qiáng)”問題，對(duì)標(biāo)世界一流，趕超國(guó)內(nèi)先進(jìn)，下大力氣支持行業(yè)龍頭企業(yè)、區(qū)域領(lǐng)軍企業(yè)加快整合重組，以組織結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)企業(yè)規(guī)模化轉(zhuǎn)型發(fā)展。加大技術(shù)創(chuàng)新力度，提高產(chǎn)品附加值[12]、企業(yè)盈利能力，改善經(jīng)營(yíng)管理，全面提升企業(yè)現(xiàn)代化治理能力和水平，培育壯大一批產(chǎn)品質(zhì)量?jī)?yōu)、品牌價(jià)值大、技術(shù)含量高、市場(chǎng)前景廣的世界一流制造企業(yè)，全面提升我國(guó)制造業(yè)企業(yè)的活力實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)力。

培育優(yōu)秀制造業(yè)企業(yè)，要瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)鏈中高技術(shù)、高附加值、高帶動(dòng)性環(huán)節(jié)，進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快化解落后過剩產(chǎn)能，加快出清僵尸企業(yè)，為優(yōu)勢(shì)企業(yè)成長(zhǎng)騰出更多空間。進(jìn)一步發(fā)揮龍頭骨干企業(yè)的示范帶動(dòng)作用，推動(dòng)區(qū)域?qū)＞匦缕髽I(yè)加快發(fā)展，扶持優(yōu)勢(shì)企業(yè)提升品質(zhì)和品牌認(rèn)可度、占有率，培育壯大一批產(chǎn)品美譽(yù)度高、品牌影響力大、綜合競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大型企業(yè)集群，培厚墊高制造業(yè)企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。

培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)，是一項(xiàng)帶有歷史性的戰(zhàn)略任務(wù)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)著眼于弘揚(yáng)企業(yè)家精神，暢通企業(yè)成長(zhǎng)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，在深化國(guó)有企業(yè)改革和扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，突出競(jìng)爭(zhēng)公開，強(qiáng)化開放包容，以更加開放包容的胸懷、更高品質(zhì)的地方環(huán)境，努力構(gòu)建與市場(chǎng)需求相匹配、與企業(yè)發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)、與制造強(qiáng)國(guó)建設(shè)相協(xié)調(diào)的企業(yè)成長(zhǎng)環(huán)境，吸引匯聚更多國(guó)內(nèi)外各類企業(yè)開展高頻次、高質(zhì)量的交流學(xué)習(xí)、融通互鑒，一批批活力、實(shí)力、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的制造業(yè)企業(yè)就會(huì)不斷涌現(xiàn)。

三、持續(xù)優(yōu)化先進(jìn)制造業(yè)布局

“十三五”以來，我國(guó)深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略，各區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的進(jìn)程逐步加快，制造業(yè)布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。在“十四五”時(shí)期，要繼續(xù)以重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為抓手，充分利用東中西和東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度和比較優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)制造業(yè)的有序轉(zhuǎn)移與合理布局，著力構(gòu)建東中西和東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)承載能力，統(tǒng)籌城市布局的生活、生態(tài)、安全需要，堅(jiān)持從社會(huì)全面進(jìn)步出發(fā)布局適合本地高質(zhì)量發(fā)展的先進(jìn)制造業(yè)。

堅(jiān)持在優(yōu)化制造業(yè)布局中推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。加大力度發(fā)展制造業(yè)新行業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局在對(duì)接空間優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)中實(shí)現(xiàn)嫁接改造、優(yōu)化提升，在跨行政區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)分工合作、優(yōu)化升級(jí)。逐步優(yōu)化制造業(yè)布局，支持各區(qū)域因地制宜、分工合作[13]，按照產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利原則，培育發(fā)展一批先進(jìn)制造業(yè)集群，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展新增長(zhǎng)極。當(dāng)然，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但制造業(yè)的集聚規(guī)模也不能無限擴(kuò)張，大城市要根據(jù)實(shí)際合理控制制造業(yè)集聚規(guī)模[14]。

四、健全制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的制度環(huán)境

一是堅(jiān)持市場(chǎng)化取向的改革，建設(shè)有為政府、精明政府。堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，最大限度減少政府對(duì)資源的直接配置[15]，最大限度減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，把市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)，把政府不該管的事交給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)在所有能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域充分發(fā)揮作用。轉(zhuǎn)變化解過剩產(chǎn)能的思路，用“負(fù)面清單”方法，告訴企業(yè)不能做什么。優(yōu)化培育先進(jìn)制造業(yè)的途徑，用正面清單方法，為企業(yè)發(fā)展提供更多可選擇的空間，增強(qiáng)企業(yè)自主發(fā)展、創(chuàng)新升級(jí)的自主性和內(nèi)生發(fā)展能力。

二是面向市場(chǎng)需求和發(fā)展需要，做正確定位、主動(dòng)有為的政府。有效市場(chǎng)與有為政府是按照比較優(yōu)勢(shì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度前提。在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，政府要從過去沖在第一線招商引資、擴(kuò)大投資[16]，轉(zhuǎn)向維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、制定標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)環(huán)境、支持創(chuàng)新等。同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌地區(qū)資源稟賦，制定科學(xué)合理的規(guī)劃，提高規(guī)劃的科學(xué)性、可行性、穩(wěn)定性、連續(xù)性，主動(dòng)維護(hù)統(tǒng)一開放市場(chǎng)秩序，為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)能夠反映稟賦稀缺性的充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng);圍繞有為政府、服務(wù)政府和法治政府建設(shè)目標(biāo)，加快政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府行為方式，提高政府行為的法治化和穩(wěn)定性，減少政策變動(dòng)性，為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)可預(yù)期的政策環(huán)境，降低企業(yè)發(fā)展的交易費(fèi)用。

三是進(jìn)一步強(qiáng)化制造業(yè)發(fā)展的要素支撐。大力提升科技創(chuàng)新的質(zhì)量和效率，提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，推進(jìn)科技創(chuàng)新領(lǐng)域體制機(jī)制改革，向保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、企業(yè)家產(chǎn)權(quán)和發(fā)揮人力資本異質(zhì)性功能作用要?jiǎng)?chuàng)新力和生產(chǎn)力，徹底解除科研經(jīng)費(fèi)管理、項(xiàng)目立項(xiàng)、成果評(píng)價(jià)、成果轉(zhuǎn)化等全流程、多環(huán)節(jié)的繁文縟節(jié)，進(jìn)一步加大科研成果收益處置權(quán)向項(xiàng)目承擔(dān)機(jī)構(gòu)、課題組和個(gè)人傾斜，切實(shí)保護(hù)項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員的創(chuàng)新積極性、創(chuàng)造性，增強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的制度支撐。深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，健全多層次資本市場(chǎng)體系，大力發(fā)展普惠金融，支持中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，完善政策性金融，更好發(fā)揮資本市場(chǎng)、創(chuàng)業(yè)投資、綠色金融等金融工具功能，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。大力開發(fā)人力資源，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高職業(yè)教育供給體系對(duì)制造業(yè)發(fā)展需求的適配性。加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃，提高用地彈性，挖掘存量土地潛力，加大土地統(tǒng)籌利用力度，保障制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、多元化發(fā)展需要。

四是進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)支持市場(chǎng)主體發(fā)展政策。深化“放管服”改革，堅(jiān)持主體權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，對(duì)標(biāo)國(guó)際一流，瞄準(zhǔn)制約市場(chǎng)主體、制造業(yè)發(fā)展的淤點(diǎn)、堵點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)，突出抓主要矛盾，大力抓落地落實(shí)。進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)流程，加快“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”全覆蓋，減少環(huán)節(jié)手續(xù)，降低辦理時(shí)限，優(yōu)化數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)信息聯(lián)通共用，打通政策制定到窗口服務(wù)的“最后一公里”，提高市場(chǎng)主體的滿意度、獲得感。加大政務(wù)失信行為懲治力度，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、方式，規(guī)范執(zhí)法行為，打造一流的市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。

加強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌 提升國(guó)家治理能力

趙福昌

《建議》貫穿五大發(fā)展理念，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)大局，做好發(fā)展和安全兩件大事，聚焦治理能力，提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化乃至社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的遠(yuǎn)景目標(biāo)，據(jù)此提出了“十四五”期間的具體目標(biāo)考慮，著力為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)開好局、起好步。其中，在“全面深化改革，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”部分提出“建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制，其目標(biāo)任務(wù)就是加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。”[17]財(cái)政資源統(tǒng)籌得到前所未有的強(qiáng)調(diào)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政統(tǒng)籌能力是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌”，說明財(cái)政治理的重要性。十八屆三中全會(huì)賦予“財(cái)政”新定位以來，財(cái)政全面深化改革積極推進(jìn)，政府過緊日子統(tǒng)籌資金保障重點(diǎn)支出、強(qiáng)化“四本預(yù)算”統(tǒng)籌銜接、統(tǒng)籌盤活結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等，財(cái)政統(tǒng)籌能力不斷增強(qiáng)。面對(duì)新情況、新問題帶來的挑戰(zhàn)，財(cái)政統(tǒng)籌能力與國(guó)家治理現(xiàn)代化要求相比仍有不小差距。因此有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和化解風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要深化改革，強(qiáng)化財(cái)政資源統(tǒng)籌，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。

一、強(qiáng)化財(cái)政“基礎(chǔ)和重要支柱”作用，做好國(guó)家治理要素統(tǒng)籌

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是新時(shí)代財(cái)政職能的戰(zhàn)略性概括，超越了過去對(duì)財(cái)政過度政策化、工具化的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政定位的回歸。財(cái)政作為治國(guó)安邦的基礎(chǔ)性制度安排，是連接國(guó)家治理各子系統(tǒng)的樞紐，是社會(huì)各方利益的交匯點(diǎn)，財(cái)政資源統(tǒng)籌能力是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)，對(duì)于配置好國(guó)家治理要素、增強(qiáng)國(guó)家治理效能具有重要意義。但是，從實(shí)踐來看，無論是研究者還是政策制定者，對(duì)財(cái)政的理解大多仍局限于政府治理層面的經(jīng)濟(jì)部門視閾，仍然把財(cái)政看作政府的錢袋子或者是宏觀調(diào)控的政策工具，對(duì)其在國(guó)家治理體系中應(yīng)有的資源配置和統(tǒng)籌規(guī)劃功能重視不足，在一定程度上影響了資源在國(guó)家治理各子系統(tǒng)之間配置的統(tǒng)籌配置。從理論研究看，十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”以來，國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱如何理解，目前研究大多仍停留在整體的層面，具體的基礎(chǔ)和重要支柱都是什么尚未得到清晰回答。這就導(dǎo)致基于國(guó)家治理要求的要素配置優(yōu)先順序缺乏清晰認(rèn)識(shí)，在一定程度上制約著財(cái)政的資源配置功能發(fā)揮，導(dǎo)致財(cái)政被動(dòng)保障的成分較多，主動(dòng)統(tǒng)籌配置資源能力受到制約。

強(qiáng)化基于國(guó)家治理效能的財(cái)政資源統(tǒng)籌，既要強(qiáng)化財(cái)政保障功能，更要突出財(cái)政資源配置效能的提升，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政的基礎(chǔ)和重要支柱作用。一是深化國(guó)家治理要素研究。國(guó)家治理是一個(gè)系統(tǒng)，黨的十九屆四中全會(huì)提出的制度譜系是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理要素的高度概括。深入研究國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的內(nèi)容，不僅要從整體層面深入把握，還需要在國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱的要素內(nèi)容上深入把握，使國(guó)家治理的框架要素明晰化，便于研究要素之間配置關(guān)系對(duì)國(guó)家治理效能的影響，將國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的解構(gòu)研究推向深入。二是深入把握國(guó)家治理要素配置規(guī)律。在深入研究國(guó)家治理要素內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，科學(xué)把握要素配置的規(guī)律。十九屆五中全會(huì)提出“辦好發(fā)展和安全兩件大事”，從空前的高度和廣度來把握安全問題，涉及國(guó)家安全、科技安全、產(chǎn)業(yè)安全等一系列的新表述，又是一個(gè)更大格局的認(rèn)識(shí)，將對(duì)財(cái)政資源統(tǒng)籌安排具有重要作用，對(duì)于財(cái)政保障能力的提升和國(guó)家治理效能的發(fā)揮具有重要意義。因此，需要強(qiáng)化對(duì)財(cái)政“基礎(chǔ)和重要支柱”定位的認(rèn)識(shí)，把改革要求落實(shí)到位，以財(cái)政統(tǒng)攬國(guó)家治理體系全局，通過財(cái)政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家治理各要素之間的關(guān)系，促進(jìn)發(fā)展和安全協(xié)同，提升國(guó)家治理能力。

二、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，做好財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌

隨著全面深化改革向縱深推進(jìn)，財(cái)政規(guī)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用不斷提升，但是財(cái)政規(guī)劃的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用仍未發(fā)揮到位。一是財(cái)政五年規(guī)劃引領(lǐng)作用發(fā)揮不足。財(cái)政五年規(guī)劃是財(cái)政資源配置的重要指引，但是實(shí)踐中關(guān)于財(cái)政規(guī)劃認(rèn)識(shí)的高度有待加強(qiáng)，引領(lǐng)作用有待進(jìn)一步發(fā)揮，以有效促進(jìn)財(cái)政統(tǒng)籌。如在“十四五”及之前的規(guī)劃編制中，財(cái)政五年規(guī)劃未列入重點(diǎn)子規(guī)劃，與國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱地位匹配不夠，統(tǒng)籌和約束作用難以有效發(fā)揮。二是中期財(cái)政規(guī)劃指導(dǎo)約束作用弱化。中期財(cái)政規(guī)劃是財(cái)政進(jìn)行跨年統(tǒng)籌配置財(cái)政資源的重要工具，由于政府預(yù)算決策約束難以到位，疊加中期預(yù)測(cè)的技術(shù)限制、形勢(shì)不穩(wěn)定等因素，年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃“脫節(jié)”，中期財(cái)政規(guī)劃的統(tǒng)籌功能難以得到應(yīng)有發(fā)揮。

加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，需要強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃作用。一是提升財(cái)政五年規(guī)劃的重視程度。要從財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的高度來認(rèn)識(shí)和定位財(cái)政五年規(guī)劃，做好財(cái)政五年規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的銜接與融合，提高財(cái)政五年規(guī)劃在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用。二是強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃管理。切實(shí)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算改革，將十八屆三中全會(huì)確定的中期規(guī)劃改革措施落實(shí)到位，推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算管理的一體化，統(tǒng)籌資源總量與支出需求，將國(guó)家整體戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算、部門事業(yè)發(fā)展計(jì)劃有機(jī)結(jié)合起來，確保預(yù)算與國(guó)家整體戰(zhàn)略規(guī)劃相適應(yīng)，預(yù)算資源配置和部門事業(yè)發(fā)展計(jì)劃相一致，切實(shí)發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃的統(tǒng)籌功能。

三、加強(qiáng)預(yù)算權(quán)的統(tǒng)一，做好財(cái)政決策統(tǒng)籌

全面深化改革以來，財(cái)政預(yù)算管理取得長(zhǎng)足進(jìn)展，四本預(yù)算構(gòu)成的政府預(yù)算體系建立，四本預(yù)算之間的統(tǒng)籌機(jī)制日趨健全;預(yù)算決策機(jī)制不斷完善，全過程管理的閉環(huán)機(jī)制不斷形成，逐步對(duì)預(yù)算決策形成有效制約;存量財(cái)政資源的統(tǒng)籌盤活，對(duì)于財(cái)政資金效率和效益提升具有重要作用。但仍存在很多亟待提升的方面：一是四本預(yù)算統(tǒng)籌銜接仍待提升。當(dāng)前，政府四本預(yù)算之間統(tǒng)籌程度差異較大。一般公共預(yù)算統(tǒng)籌較好;政府性基金預(yù)算不可統(tǒng)籌，各項(xiàng)基金由部門、地方安排，不僅與其他預(yù)算之間不可調(diào)劑使用，而且不同類別的基金收支之間也是“互不干擾”;國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算封閉運(yùn)行，除調(diào)入一般公共預(yù)算外，與其他類型預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)度較低;社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算嚴(yán)格規(guī)范收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，實(shí)行專款專用。除社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算用途比較明確外，其他三本預(yù)算用途仍存在交叉重復(fù)。二是預(yù)算編制（決策）統(tǒng)籌仍待提升。從組織結(jié)構(gòu)看，財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院行使財(cái)政職能，從某種程度上來說，財(cái)政部門代表國(guó)務(wù)院進(jìn)行財(cái)政統(tǒng)籌管理的職能沒有得到充分體現(xiàn)，缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，制約了財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱作用的發(fā)揮，由于預(yù)算權(quán)不統(tǒng)一，財(cái)政管理責(zé)權(quán)過于分散，當(dāng)涉及財(cái)政支出問題時(shí)，有的部門往往通過業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)使財(cái)政被動(dòng)支出;或者財(cái)政支出的調(diào)整有賴于財(cái)政和有關(guān)部門的“吵架”解決，導(dǎo)致功能上的大財(cái)政與權(quán)力上的小財(cái)政不匹配，“小馬拉大車”制約了財(cái)政資源的統(tǒng)籌。三是部門“二次預(yù)算分配權(quán)”影響預(yù)算權(quán)統(tǒng)一。財(cái)政預(yù)算資金分配實(shí)際上存在切塊的性質(zhì)，掌握切塊資金的部門具有“二次分配權(quán)”，在某種程度上導(dǎo)致職能交叉、重疊以及預(yù)算分配“碎片化”。

加強(qiáng)預(yù)算資源統(tǒng)籌，統(tǒng)一預(yù)算權(quán)。一是強(qiáng)化政府預(yù)算體系間統(tǒng)籌，建立統(tǒng)籌與審批機(jī)制。進(jìn)一步探索一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算之間的有機(jī)銜接制度。對(duì)于收入較穩(wěn)定的政府性基金，要及時(shí)納入一般公共預(yù)算管理;國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)將更多收入轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算，與社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的資金聯(lián)系必須通過一般公共預(yù)算進(jìn)行，保證財(cái)政資源的真正統(tǒng)籌配置。二是提升財(cái)政統(tǒng)籌決策層次。在財(cái)政把握治理規(guī)律、提升統(tǒng)籌能力的基礎(chǔ)上，需要切實(shí)提升財(cái)政統(tǒng)籌決策層次，強(qiáng)化財(cái)政統(tǒng)籌。一方面，提升財(cái)政統(tǒng)籌決策的再認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度。另一方面，加強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化決策和重大事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，切實(shí)提升財(cái)政統(tǒng)籌決策的層次，著力在財(cái)政“緊平衡”的情況下，以國(guó)家治理效能發(fā)揮為出發(fā)點(diǎn)，深度把握國(guó)家治理規(guī)律，切實(shí)提升國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財(cái)政保障能力。同時(shí)，還要強(qiáng)化零基預(yù)算理念，打破部門支出結(jié)構(gòu)固化，增強(qiáng)統(tǒng)籌。三是強(qiáng)化預(yù)算編制的宏觀管理。對(duì)于具有二次分配權(quán)的部門預(yù)算編制，財(cái)政要強(qiáng)化統(tǒng)籌管理，同時(shí)，部門也需要提升認(rèn)識(shí)，保障重點(diǎn)戰(zhàn)略和任務(wù)落實(shí)，共同做好預(yù)算編制的統(tǒng)籌。

四、強(qiáng)化政府部門間行動(dòng)協(xié)同，做好預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)籌

在政府部門預(yù)算執(zhí)行過程中，也存在一些客觀因素影響財(cái)政統(tǒng)籌。一是一定程度的“個(gè)體理性、合成謬誤”增加財(cái)政統(tǒng)籌難度。部門預(yù)算編制主要依據(jù)本部門規(guī)劃和相關(guān)政策，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)本部門工作的重要性和支出需求。就某個(gè)部門、某個(gè)項(xiàng)目看是合理的，但綜合起來看就會(huì)呈現(xiàn)“合成謬誤”情況，成為財(cái)政統(tǒng)籌難度加大的客觀因素。二是財(cái)政政策政出多門不利于財(cái)政統(tǒng)籌。有些政策相互交叉，甚至相互抵消功能;有些政策針對(duì)性不強(qiáng)，浪費(fèi)了政府有限財(cái)力;有些政策缺乏測(cè)算論證，超越地方財(cái)政承受能力，有時(shí)由于地方缺乏配套資金而不能如期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。三是避免“最后一公里”的問題仍需要注意。各個(gè)部門按照自己職責(zé)履職沒有問題，但是不同部門、區(qū)域之間的職責(zé)銜接，對(duì)于財(cái)政統(tǒng)籌發(fā)揮資金效益具有重要作用。

促進(jìn)部門協(xié)同強(qiáng)化統(tǒng)籌：一是強(qiáng)化財(cái)政部門對(duì)預(yù)算編制的統(tǒng)籌。新時(shí)代財(cái)政功能的發(fā)揮，首先需要徹底改變財(cái)政部門會(huì)計(jì)導(dǎo)向的職能定位，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政部門的職能配置，將財(cái)政部門建成真正的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，重塑其在資源配置中的地位。改革重點(diǎn)是：強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算管理主導(dǎo)權(quán)，具體包括預(yù)算工作統(tǒng)籌指導(dǎo)權(quán)、部門預(yù)算審核權(quán)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。二是合理配置部門的預(yù)算編制和管理權(quán)。有限度地賦予其他公共部門對(duì)本部門預(yù)算資金的項(xiàng)目安排、調(diào)劑權(quán)，相應(yīng)明確其對(duì)本部門預(yù)算資金使用的績(jī)效責(zé)任、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和資金使用效率責(zé)任，以及對(duì)本部門資產(chǎn)監(jiān)督管理的責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化部門的主體責(zé)任和自我約束機(jī)制，強(qiáng)化部門協(xié)同的自主空間。三是強(qiáng)化部門間職能協(xié)同。一方面，財(cái)政部門要繼續(xù)充分發(fā)揮核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的作用，從全局角度做好資源統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作，避免“個(gè)體理性、合成謬誤”和“最后一公里”問題;另一方面，相關(guān)部門也要從大局出發(fā)，破除部門利益束縛，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，確保預(yù)算政策與國(guó)家戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障能力。

五、強(qiáng)化政策落實(shí)，做好財(cái)政資源統(tǒng)籌

財(cái)政統(tǒng)籌已有不少政策相繼出臺(tái)，但是實(shí)踐中有待進(jìn)一步落實(shí)。一是取消財(cái)政支出“掛鉤”事項(xiàng)受修法制約，影響財(cái)政統(tǒng)籌。新預(yù)算法修訂提出取消相應(yīng)的“掛鉤”事項(xiàng)，經(jīng)過努力在中央部門層面基本達(dá)成共識(shí)，由于相應(yīng)的法律需要進(jìn)一步修訂，導(dǎo)致地方依然按照未修訂的部門法規(guī)管理和考核，預(yù)算的統(tǒng)籌能力受到一定程度的影響。如新修訂的《義務(wù)教育法 》中仍然有“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府用于實(shí)施義務(wù)教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例”的規(guī)定，文化領(lǐng)域有《財(cái)政部支持文化改革發(fā)展工作的通知》（財(cái)教〔2012〕33號(hào)）中仍然有“各級(jí)財(cái)政年初預(yù)算安排公共財(cái)政文化體育與傳媒支出（不含基本建設(shè)支出）的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”的規(guī)定，地方仍需要按照法律法規(guī)執(zhí)行，影響財(cái)政統(tǒng)籌。二是已經(jīng)明確資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余執(zhí)行仍需強(qiáng)化。有的部門對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足，仍存在先爭(zhēng)取資金再落實(shí)項(xiàng)目的情況，導(dǎo)致資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余頻次和規(guī)模都比較大。此外，有的財(cái)政性資源或責(zé)任游離于財(cái)政管理之外。按照現(xiàn)代財(cái)政管理要求，所有的財(cái)政性資源都需要納入財(cái)政統(tǒng)籌管理的范圍。但是，我國(guó)目前的鑄幣稅等收入是典型的財(cái)政性資源，卻游離于財(cái)政預(yù)算管理之外。同時(shí)，一些該由財(cái)政兜底的責(zé)任，賦予財(cái)政前置介入管理的職能不到位，導(dǎo)致財(cái)政兜底“埋單”和相應(yīng)管理權(quán)責(zé)不匹配，不利于財(cái)政資源的有效使用。

落實(shí)好現(xiàn)有的加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌政策：一是將取消“掛鉤”事項(xiàng)落實(shí)到位。要推動(dòng)盡快修訂重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域支出根據(jù)推進(jìn)改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項(xiàng)目的辦法。二是嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政統(tǒng)籌政策要求。做好財(cái)政存量資金盤活統(tǒng)籌使用，并盡可能地提升預(yù)算編制水平和執(zhí)行能力，盡量減少盤活統(tǒng)籌的資金規(guī)模。此外，健全財(cái)政性資源的統(tǒng)籌管理。統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算管理權(quán)，加強(qiáng)公共資源綜合管理，將依托行政權(quán)力和國(guó)有資產(chǎn)（資源）取得的收入及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的收入全部納入預(yù)算管理;加強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)資源統(tǒng)一管理，收入編入部門預(yù)算，強(qiáng)化財(cái)政資源配置;將相應(yīng)的財(cái)政性資源如鑄幣稅，逐步創(chuàng)造條件，適時(shí)全部納入財(cái)政統(tǒng)籌管理的范圍，促進(jìn)資源的統(tǒng)籌使用;對(duì)于財(cái)政負(fù)有兜底責(zé)任的事項(xiàng)，要強(qiáng)化財(cái)政管理的前置，發(fā)揮財(cái)政管理的應(yīng)有作用。

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（待續(xù)）

責(zé)任編輯：李金霞

Viewpoint on "Studying and Implementing the Spirit of the Fifth Plenary Session ofthe 19th CPC Central Committee"

Jia Kang1， Tian Xuebin2， Zhao Fuchang3， et al

（1.Chinese New Supply-side Economics Institute， Beijing 100142， China; 2. Institute of Economics Research， Hebei University of Economy and Business， Hebei Shijiazhuang 050061， China;3. Research Center for Finance and National Governance， Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China）

Abstract：“The fourteenth and fifteenth period” is the important period of strategic opportunities， we should be closely around the “require”， towards 2035 vision， seize the important period of strategic opportunities to withstand big exam; free-standing self-improvement in science and technology， breakthrough the high-end technical bottleneck; using systems engineering strategic thinking to comprehensively improve governance efficiency. Building manufacturing powerhouse， consolidate grow real economy foundation， build a modern industrial system， enhance the level of modernization of industry chain supply chain， cultivate the excellent enterprise with global competition， continuously optimizing globally competitive， perfect the institutional environment of manufacturing high quality development. To strengthen financial plan as a whole， strengthen fiscal function of "basis and important pillar"， perfect governance elements as a whole， strengthen planning， leading and guiding role， do a good job in financial planning as a whole， to strengthen the unity of budgets of the financial decision-making as a whole， ascension the action between collaborative of government departments， budget implementation plan as a whole， strengthen implement the policy of financial resources to plan as a whole.

Key words： the 14th Five-Year Plan; 2035 vision target; Strong Manufacturing Industry; industrial chain supply chain; financial plan as a whole; national governance