老齡化背景下老舊小區(qū)加裝電梯面臨的困境及解決措施探究

袁歡 許雨晨 王雯敏

摘 要：隨著老齡化的日趨嚴(yán)重，國(guó)內(nèi)諸多老舊小區(qū)的老年群體成為了社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，他們由于年齡增長(zhǎng)行動(dòng)不便，但是苦于老舊小區(qū)沒有現(xiàn)代化的電梯，給生活造成了極大困難。目前，為解決這一困境，長(zhǎng)三角一帶已有老舊小區(qū)成功安裝電梯的代表性案例，通過調(diào)查訪談，筆者了解到安裝過程中所遇到的一系列困境，并針對(duì)性地提出相應(yīng)解決措施，力求深化該領(lǐng)域的研究。

關(guān)鍵詞：老舊小區(qū);加裝電梯;解決措施

一、緒論

1.選題原因和意義

目前，中國(guó)主要城市中有大量老舊小區(qū)。因早期建造的多層建筑設(shè)計(jì)時(shí)都缺乏電梯，加上老社區(qū)老年人比例較高，給居民出行帶來了許多不便，特別是老年人上下樓的困難已嚴(yán)重影響了他們的安全和生活質(zhì)量。為解決老年人在多層建筑中的出行困難而安裝老舊建筑電梯，已成為世界各國(guó)政府推動(dòng)的一個(gè)重要的民生項(xiàng)目。

在這背景下，舊住宅區(qū)安裝電梯的情況于各地都有所增加，然而在落實(shí)的過程中，各老舊小區(qū)仍面臨著業(yè)主利益沖突、安裝經(jīng)費(fèi)矛盾、審批手續(xù)復(fù)雜、環(huán)境技術(shù)制約等多種困境。因此安裝的成功率并不高。然當(dāng)下城市的適老化建設(shè)的迫切需求已刻不容緩，不能讓上下樓成為老年人外出購物、鍛煉、外出辦事等活動(dòng)的最大障礙。因此，需要找出阻礙電梯安裝的原因，并進(jìn)行徹底而全面的分析，跟蹤源頭，闡明思路，切實(shí)找出問題的關(guān)鍵所在，最后探討一些切實(shí)可行的解決辦法，為困在家中的老人出謀劃策，擺脫出行困境，為提升民主生活質(zhì)量貢獻(xiàn)自己的微薄之力，力求通過項(xiàng)目調(diào)查研究真正解決問題。

2.文獻(xiàn)述評(píng)

綜合閱讀各相關(guān)文獻(xiàn)后，可以看出學(xué)者研究主要分為幾個(gè)方面：1.將視角聚焦于老舊小區(qū)電梯安裝的整體現(xiàn)狀，主要包括面臨的困境（業(yè)主意愿難以統(tǒng)一、資金籌集困難、小區(qū)自身?xiàng)l件限制、電梯審批流程繁雜），及學(xué)者對(duì)此提出的宏觀意見;2.針對(duì)某個(gè)地區(qū)的具體實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)行分析并對(duì)此評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié);3.根據(jù)老舊小區(qū)電梯安裝中的某一問題進(jìn)行著重研究并提出具體的解決方案設(shè)計(jì)。這些研究對(duì)于電梯加裝的進(jìn)程有著許多推動(dòng)作用，然而我們?nèi)园l(fā)現(xiàn)了一些值得改進(jìn)之處：首先，目前學(xué)術(shù)界的主要研究方向偏向宏觀性，對(duì)于具體地區(qū)具體情況仍難以適用，缺乏因地制宜、因事制宜性和可操作性;其次，大部分研究主體在于政府和電梯加裝技術(shù)層面，如何發(fā)揮社區(qū)的引導(dǎo)和協(xié)商作用、居民群體中的“發(fā)起者”作用都值得做進(jìn)一步的發(fā)掘;同時(shí)，學(xué)術(shù)研究大多缺乏實(shí)地調(diào)查和住宅居民的采訪，大多解決方案中學(xué)者都以“家長(zhǎng)式”視角單一提出解決方案，而并非“協(xié)商式”體現(xiàn)出低層不同年齡階層住戶的真實(shí)需求。

二、加裝電梯實(shí)踐的一個(gè)理論框架——合作治理理論

合作治理理論是治理理論的豐富和發(fā)展，是針對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中一個(gè)主體無法解決的棘手問題而形成的，其根本特點(diǎn)是在治理進(jìn)程中對(duì)多樣性的理解和應(yīng)用。國(guó)內(nèi)外學(xué)者在解釋合作治理時(shí)，習(xí)慣于從“治理”的角度理解“合作”，在承認(rèn)治理主體多元化的前提下探索多主體合作治理。這種理解方法和得出的結(jié)論產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。

參與合作治理的主體可分為政府、社區(qū)和居民。多元參與主體在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中進(jìn)行協(xié)同聯(lián)動(dòng)和資源共享，本質(zhì)上即是一種合作治理。

城市社會(huì)治理現(xiàn)代化中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)合作不力，合作成果失敗的現(xiàn)象屢見不鮮，最直觀的表現(xiàn)是不同治理主體之間資源整合力度不高。缺乏資源整合的主要原因在于合作治理主體之間的關(guān)系定義不明確，地位不平等，以及難以形成治理協(xié)同增效作用。例如，在政府與社區(qū)合作為老舊建筑加裝電梯的過程中，政府在組織身份和組織資源方面的優(yōu)勢(shì)使得社區(qū)在與政府合作時(shí)易受傷害，電梯加裝文件審批一拖再拖，資金無法到位，居民需求無法滿足等問題層出不窮。雖然社區(qū)組織具有組織靈活性、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)、對(duì)公共服務(wù)提供者的服務(wù)需求反應(yīng)能力強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，但由于中國(guó)傳統(tǒng)的“官強(qiáng)民弱”的現(xiàn)實(shí)情形，政府在資源和地位上都占有較大優(yōu)勢(shì)。近年來，為賦予社會(huì)組織參與社會(huì)現(xiàn)代化治理的身份和資源，增加社會(huì)組織參與市政社會(huì)現(xiàn)代化治理的機(jī)會(huì)，國(guó)家不斷加強(qiáng)和完善促進(jìn)社會(huì)合作治理的相關(guān)制度。然而總的來說，社區(qū)委員會(huì)體系的建設(shè)仍然存在缺陷，限制了它們與政府的合作。因此，從城市社會(huì)治理現(xiàn)代化和適老化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境看，提高城市社會(huì)治理現(xiàn)代化資源整合能力也是促進(jìn)共同治理力量協(xié)同增效的有效途徑。

三、長(zhǎng)三角地區(qū)三種不同類型老舊小區(qū)電梯加裝代表性案例的分析

1.寧波市白鶴街道孔雀小區(qū)——公民主導(dǎo)

據(jù)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以寧波市鄞州區(qū)白鶴街道孔雀小區(qū)為代表的老舊小區(qū)安裝電梯主要遵循著公民主導(dǎo)的模式。當(dāng)時(shí)之所以能成功安裝電梯，主要是14號(hào)樓的居民們自己有了這個(gè)想法，自行商量提議的結(jié)果，社區(qū)居委只是后期的輔助。當(dāng)時(shí)居住在該幢樓的李儲(chǔ)聿老人是主要的提議發(fā)起者，他通過大膽提議以及親自去做各位鄰居的疏導(dǎo)工作，成功促成了孔雀小區(qū)第一部電梯的成功安裝。

2.上海市曹楊新村——政府主導(dǎo)

上海市曹楊新村成功加裝電梯則主要依靠政府相關(guān)部門的主導(dǎo)，街道辦事處專門成立了一個(gè)“加裝電梯指導(dǎo)辦公室”負(fù)責(zé)跟進(jìn)指導(dǎo)，為居民詳細(xì)解釋各類政策流程，協(xié)助他們完成相關(guān)手續(xù)的辦理。其中，美源公寓是辦公室第一個(gè)在政府指導(dǎo)下完成電梯加裝的小區(qū)，據(jù)小區(qū)居民回憶，當(dāng)時(shí)政府相當(dāng)負(fù)責(zé)，還會(huì)請(qǐng)來專門的人員做指導(dǎo)。居民自身畢竟資源有限，政府的后援卻能夠起到更好的引領(lǐng)號(hào)召和監(jiān)督實(shí)施作用。

3.杭州市桐廬桐君街道圓通社區(qū)——社區(qū)主導(dǎo)

在圓通社區(qū)安裝電梯的過程中，社區(qū)則扮演了關(guān)鍵核心的角色。據(jù)筆者了解，雖然居民們聽到要加裝電梯都非常樂意，但是后期涉及到利益攸關(guān)的問題時(shí)，卻躊躇猶豫起來，意見不一，一度導(dǎo)致協(xié)議拖延。后來，社區(qū)主動(dòng)介入，召開各種大會(huì)積極勸導(dǎo)，還組織居民了解電梯相關(guān)知識(shí)，并且親自上門溝通，最終促成動(dòng)工。有許多時(shí)候，社區(qū)這種第三方能更好發(fā)揮推動(dòng)作用，也能更好化解各類矛盾。

四、措施探討及相關(guān)建議

1.構(gòu)建政府、社區(qū)、公民合作網(wǎng)絡(luò)

為有效推進(jìn)老舊小區(qū)加裝電梯工作，促進(jìn)民眾生活品質(zhì)的提升，亟需構(gòu)建政府、社區(qū)、公民合作網(wǎng)絡(luò)，三個(gè)主體需要充分利用自身優(yōu)勢(shì)并協(xié)調(diào)合作，共同推進(jìn)電梯順利加裝。政府要充分利用自身的權(quán)威性和剛性，較大程度地指導(dǎo)社區(qū)和公民積極處理老舊小區(qū)加裝電梯的問題。社區(qū)居委會(huì)工作人員因距離業(yè)主較近，要采取“上門到戶”、舉辦“圓桌會(huì)”等多元方式，直接與業(yè)主進(jìn)行交流，充分發(fā)揮自身的治理優(yōu)勢(shì)。此外，公民較之于政府、社區(qū)，雖然處于較為弱勢(shì)的地位，但作為社區(qū)生活的主體，人數(shù)多力量大，在社區(qū)加裝電梯這一公共問題中要合理地表達(dá)自己的訴求并主動(dòng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，推動(dòng)工作的順利進(jìn)行。因此，以政府、社區(qū)、公民三者為主體構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)，以共同利益為基礎(chǔ)建立合作機(jī)制，在一定程度上能夠有效解決老舊小區(qū)加裝電梯中存在的眾多問題。

2.細(xì)化三方職責(zé)，建立長(zhǎng)效機(jī)制

老舊小區(qū)加裝電梯涉及多種問題，要順利推進(jìn)電梯的工作，提升居民生活水平，要細(xì)化政府、社區(qū)、公民三方的主體責(zé)任，準(zhǔn)確定位三者的職責(zé)分工，采用自上而下與自下而上相結(jié)合的方式建立長(zhǎng)效治理機(jī)制，使得職責(zé)明確而又相互協(xié)調(diào)。

就政府層面而言，政府在城市治理中占據(jù)主體地位，一方面要始終堅(jiān)持一切為了群眾，轉(zhuǎn)變以往家長(zhǎng)式的思維模式，要根據(jù)社區(qū)、公民所提供的信息以及加裝電梯中存在的問題，制定科學(xué)的老舊小區(qū)加裝電梯政策、管理辦法;另一方面，政府要積極推進(jìn)電梯審批“最多跑一趟”政策，提供“一站式”咨詢服務(wù)，從宏觀上破解在老舊小區(qū)住宅加裝電梯中面臨的協(xié)調(diào)民意、項(xiàng)目審批、長(zhǎng)效管理等難點(diǎn)問題，有效協(xié)調(diào)各方利益。針對(duì)加裝電梯費(fèi)用的問題上，政府可以在財(cái)政上給予一定支持，減少業(yè)主分?jǐn)傎M(fèi)用份額和壓力，有利于緩解居民之間的矛盾糾紛。對(duì)于有意愿加裝電梯的小區(qū)，政府在有條件的情況下可以委托建筑設(shè)計(jì)等專業(yè)單位，對(duì)小區(qū)進(jìn)行可行性評(píng)估，協(xié)助社區(qū)、居民制定實(shí)施方案。

社區(qū)居委會(huì)應(yīng)根據(jù)政府相關(guān)政策，針對(duì)本社區(qū)內(nèi)的存在的問題進(jìn)行具體問題具體分析。社區(qū)工作人員要利用組織優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)，提升服務(wù)意識(shí)，對(duì)公民持包容開放的態(tài)度，加大調(diào)節(jié)力度，動(dòng)之以情、曉之以理地解答居民對(duì)政策的困惑。在業(yè)主之間產(chǎn)生矛盾時(shí)，社區(qū)工作者要及時(shí)利用社區(qū)內(nèi)的公共空間，為居民提供溝通、協(xié)商的公共平臺(tái)，通過對(duì)會(huì)議的主持和協(xié)調(diào)業(yè)主的訴求，耐心地引導(dǎo)業(yè)主自愿地達(dá)成協(xié)議。此外，社區(qū)要提前上門走訪有意向加裝電梯的單元樓業(yè)主，詢問相關(guān)事項(xiàng)并充分征求意見，在業(yè)主都決定要加裝電梯后，協(xié)助單元樓進(jìn)行公示并收集、匯總、上交業(yè)主的相關(guān)資料給區(qū)加梯辦。

就公民而言，公民在加裝電梯過程中作為行動(dòng)主體，首先要充分了解加裝電梯的相關(guān)通知、政策，要樹立起責(zé)任意識(shí)，不能僅僅從個(gè)人利益出發(fā)思考問題，敢于退讓，自發(fā)開展利他性活動(dòng);單元樓內(nèi)的牽頭人要充分發(fā)揮自己的領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用，善于與其他業(yè)主溝通，增進(jìn)各業(yè)主之間的了解，堅(jiān)持不懈推進(jìn)工作。

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項(xiàng)目來源：浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動(dòng)計(jì)劃（新苗人才計(jì)劃）“老齡化背景下老舊小區(qū)加裝電梯面臨的困境及解決措施探究——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例”（編號(hào)：2020R427005）

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