為促進家庭農場高質量發(fā)展提供法治保障

孫雷

2020年11月27日，《上海市促進家庭農場發(fā)展條例》（以下簡稱條例）經上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議表決通過，從今年1月1日起正式施行。這是國內首個關于家庭農場的地方立法。貫徹實施條例，對于維護家庭農場合法權益，保障家庭農場高質量發(fā)展，發(fā)揮家庭農場的農業(yè)經營主體作用，促進農業(yè)增收、農民增效、農村發(fā)展，全面推進鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

我國最早的家庭農場出現在本市松江區(qū)。早在2007年，松江區(qū)結合當地實際探索糧食生產家庭農場，以農戶家庭為經營主體，依靠家庭勞動力，實現生產規(guī)?；?、專業(yè)化和集約化，大幅提高了農業(yè)生產水平，有效調動了農民種糧務農積極性，糧食生產經營收入成為農民家庭收入的主要來源。2012年，松江發(fā)展家庭農場促進農業(yè)現代化的做法得到時任溫家寶總理的肯定。當年底，在中央農村工作會議上，上海探索發(fā)展家庭農場的做法作為大會交流材料引起廣泛關注。2013年，中央首次提出要發(fā)展“家庭農場”，并正式寫入中央1號文件。市委、市政府在總結松江區(qū)經驗的基礎上，明確提出在全市范圍內推廣松江的經驗做法，大力發(fā)展糧食生產家庭農場，同時鼓勵發(fā)展多種形式的家庭農場。通過多年發(fā)展，本市家庭農場綜合實力不斷提升，在促進農業(yè)農村現代化進程中發(fā)揮了越來越重要的作用，已成為引領本市適度規(guī)模經營、發(fā)展都市現代農業(yè)的有生力量。截至2019年底，全市有糧食生產類、機農結合類、種養(yǎng)結合類、糧經結合類、經濟作物類、水產養(yǎng)殖類等家庭農場4347戶，其中糧食生產家庭農場的土地經營規(guī)模平均為145畝，總面積59.4萬畝，占全市水稻種植面積的一半。

黨中央、國務院高度重視家庭農場培育與發(fā)展。習近平總書記十分關心新型農業(yè)經營主體的發(fā)展，多次作出重要指示，指出要“突出抓好農民專業(yè)合作社和家庭農場兩類農業(yè)經營主體發(fā)展，賦予雙層經營體制新的內涵，不斷提高農業(yè)經營效率”。黨的十九屆五中全會進一步明確“加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經營主體，健全農業(yè)專業(yè)化社會化服務體系，發(fā)展多種適度規(guī)模經營，實現小農戶和現代農業(yè)有機銜接”。2019年9月9日，中農辦、農業(yè)農村部等11部門聯合印發(fā)《關于實施家庭農場培育計劃的指導意見》，明確提出要“加強促進家庭農場發(fā)展的立法研究，加快家庭農場立法進程，為家庭農場發(fā)展提供法律保障。鼓勵各地出臺規(guī)范性文件或相關法規(guī)，推進家庭農場發(fā)展制度化和法制化”。上海制定條例，恰逢其時，十分必要，必將為本市全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快實現農業(yè)農村現代化提供有力的法治保障。

創(chuàng)辦家庭農場首先要解決土地從哪里來的問題。條例第七條規(guī)定“家庭農場應當通過農村土地經營權公開流轉平臺獲取農村土地經營權，并簽訂土地經營權流轉合同，明確流轉期限、土地用途、流轉價格等內容。推廣使用農村土地經營權流轉合同示范文本”。在立法調研中，不少家庭農場反映家庭農場流轉經營土地期限過短，不利于對土地地力的投入和保護，直接影響農業(yè)生產的穩(wěn)定發(fā)展。針對這一問題，條例第六條第三款規(guī)定“鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府應當按照促進家庭農場發(fā)展的原則，結合合理利用土地、農作物生長特點和保持土地經營權流轉關系相對穩(wěn)定等需求確定流轉期限，流轉期限原則上不低于三年”。第七條第二款規(guī)定“家庭農場依法取得流轉期限為五年以上土地經營權的，可以持取得土地經營權的相關材料以及其他必要材料申請土地經營權首次登記”。目的是鼓勵家庭農場經營者加大對土地的投入，促進家庭農場可持續(xù)發(fā)展。

近幾年，本市家庭農場得到較快發(fā)展，但也遇到了生產能力不足、配套設施不夠、基礎設施老化等問題與困難。為了解決家庭農場發(fā)展中的瓶頸問題，條例第八條明確“區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府應當在符合國土空間規(guī)劃和農業(yè)相關規(guī)劃的前提下，對家庭農場用于倉儲、晾曬、冷藏保鮮、農機放置、農產品初加工等設施用地給予統(tǒng)籌支持和合理安排。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府應當通過資源統(tǒng)籌等方式幫助家庭農場解決烘干晾曬、貯藏保鮮、農機服務以及相關設施、設備的保障和更新等問題”。第十條規(guī)定“市、區(qū)人民政府應當將促進家庭農場發(fā)展的經費納入本級財政預算，通過財政補助、貸款貼息、先建后補等方式，重點用于支持家庭農場基礎設施建設、農業(yè)生產設施建設、質量標準認證、市場營銷、技術創(chuàng)新與推廣、人員培訓等事項”。條例在用電政策上規(guī)定“家庭農場從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的，執(zhí)行本市農業(yè)生產電價，并可以參照農民專業(yè)合作社執(zhí)行農業(yè)分時電價”（第十七條）;在金融和保險支持上明確了“金融管理部門應當按照國家要求推進普惠金融發(fā)展，鼓勵銀行業(yè)金融機構在風險可控的前提下，增加對家庭農場的信貸支持力度。鼓勵金融機構建立適合家庭農場特點的授信制度，開展與農業(yè)生產經營周期相匹配的流動資金貸款和中長期貸款業(yè)務，簡化貸款審批流程。通過設立的政策性農業(yè)信貸擔保資金、創(chuàng)業(yè)擔保貸款擔保資金，將符合條件的家庭農場納入政策性融資擔保政策的覆蓋范圍，完善風險補償機制”（第十一條）;在社會保障支持上明確“本市戶籍人員在家庭農場就業(yè)期間，經協商一致，可以通過集體參保方式，參照本市靈活就業(yè)人員參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。市、區(qū)人民政府應當完善家庭農場經營者參加社會保險的相關政策，擴大覆蓋面，提高保障水平”（第十九條）。

為了使家庭農場真正成為市場經濟的法人，條例創(chuàng)設了第十四條“家庭農場經營者可以自主決定向市場監(jiān)督管理部門申請登記。符合條件的，市場監(jiān)督管理部門應當依法受理并準予登記”。在立法調研中，有的家庭農場經營者反映，由于家庭農場尚未到市場監(jiān)管部門登記，無法向銷售農產品和提供服務的消費者開具發(fā)票，影響了他們生產經營和服務業(yè)務的拓展。為了呼應基層對立法的需求，市人大農業(yè)與農村委協調市政府相關部門，認真學習國家相關部門的指導意見，在貫徹實施上位法精神的前提下，提出了由家庭農場經營者自主決定向市場監(jiān)管部門申請登記的立法思路，得到了各方的認可，達成了立法共識。

促進家庭農場高質量發(fā)展是條例制定的初心，為此，條例明確對家庭農場服務和管理實行名錄制度。第四條第一款規(guī)定“本市實行家庭農場名錄制度。家庭農場可以按照規(guī)定納入名錄庫享受相關扶持政策，也可以根據經營情況退出名錄庫”。家庭農場發(fā)展好不好，帶頭人起到至關重要作用，直接影響家庭農場發(fā)展是否健康，是否能實現高質量與可持續(xù)發(fā)展。家庭農場主要經營者應具備從事農業(yè)生產管理能力、接受過相關技能培訓、具有相應知識技能等條件。條例明確了家庭農場的權利和義務。第五條第一款規(guī)定“家庭農場合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，第二款規(guī)定“家庭農場依法可以享受國家和本市的直接補貼和項目支持。對國家和本市財政直接補助形成的生產經營資產享有占有、使用和收益的權利，并可以按照規(guī)定進行處分”。條例明確了家庭農場的法律責任。第二十三條規(guī)定“家庭農場從事生產經營活動應當遵守農村土地用途管制、耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護、農產品質量安全管理等相關規(guī)定，使用并維護好農田水利、林網等基礎設施”。同時，也規(guī)定了家庭農場不得從事的六種行為：“擅自將流轉經營土地再流轉給第三方;損害農田水利、林網等基礎設施;從事掠奪性經營，損害土地、其他農業(yè)資源和環(huán)境;擅自改變流轉經營土地的農業(yè)用途;采取弄虛作假、隱瞞真實情況等手段，套取政府扶持項目和資金;違反法律、法規(guī)的其他行為?！?/p>

良法促善治。貫徹落實好條例，引導和促進本市家庭農場高質量發(fā)展是一項長期性任務。要加強條例的宣傳，嚴格貫徹法規(guī)的實施，將條例各項規(guī)定落到實處。

（作者系市人大常委會委員、農業(yè)與農村委主任委員）