法治保障助推浦東改革開放再出發(fā)

仲穎

去年是浦東開發(fā)開放30周年，進(jìn)入而立之年的浦東如何繼續(xù)當(dāng)好改革開放的排頭兵、先行者？在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上，習(xí)近平總書記對浦東高水平改革開放作出全面部署，深刻指明新時代浦東發(fā)展的戰(zhàn)略使命。為了進(jìn)一步促進(jìn)和推動浦東新一輪的改革開放，2020年10月，市人大常委會把《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的決定》（以下簡稱決定）實施情況執(zhí)法檢查作為當(dāng)年監(jiān)督工作之一。2020年12月28日，相關(guān)執(zhí)法檢查報告提請市十五屆人大常委會第二十八次會議審議。

聚焦問題推動更深層次改革

“浦東再出發(fā)再創(chuàng)佳績，沒有‘法治元素肯定是不行的?！睂徸h中，常委會組成人員紛紛表示。2019年7月，市人大常委會根據(jù)市委支持浦東改革開放再出發(fā)若干意見的要求，作出《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的決定》，“通過決定，浦東在貫徹落實中央和市委決策、推行重大改革時將于法有據(jù)?！笔腥舜蟪Ｎ瘯瘑T、法工委主任丁偉說。

決定實施一年后，為了進(jìn)一步發(fā)揮浦東重大制度創(chuàng)新示范窗口作用，市人大常委會對決定實施情況開展執(zhí)法檢查。執(zhí)法檢查重點聚焦市人大常委會、市政府為浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)提供法治保障的情況、市政府按照權(quán)責(zé)一致原則依法賦予浦東新區(qū)市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的情況，以及浦東新區(qū)人大常委會和浦東新區(qū)政府貫徹落實決定、加強(qiáng)制度創(chuàng)新的情況。

此次執(zhí)法檢查得到市人大常委會的高度重視，執(zhí)法檢查領(lǐng)導(dǎo)小組由常委會主任蔣卓慶任組長，副主任莫負(fù)春、常委會秘書長趙衛(wèi)星任副組長，市人大法制委負(fù)責(zé)組織實施具體工作。執(zhí)法檢查注重市區(qū)聯(lián)動，與浦東新區(qū)人大常委會緊密配合，由浦東新區(qū)人大常委會根據(jù)執(zhí)法檢查的內(nèi)容組織開展自查和有重點的檢查，并形成書面檢查報告。同時注重發(fā)揮代表作用，邀請部分有相關(guān)專業(yè)背景的市人大代表和浦東新區(qū)人大代表參與執(zhí)法檢查，組織召開代表座談會，充分聽取人大代表的意見建議。

用好人大賦權(quán)進(jìn)一步梳理法治需求

2020年11月，執(zhí)法檢查組來到浦東新區(qū)企業(yè)服務(wù)中心，詳細(xì)了解“一業(yè)一證”改革情況。

“一業(yè)一證”改革是市委支持浦東再出發(fā)若干意見20條舉措中的一項重要任務(wù)，改革涉及審批流程再造和監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，但在全國和本市層面尚無直接的法律依據(jù)予以支撐。為此，浦東新區(qū)人大常委會運(yùn)用市人大常委會賦權(quán)作出《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境探索“一業(yè)一證”改革的決定》，為改革提供了有力的制度保障;市政府辦公廳指導(dǎo)起草《上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案》，加快推進(jìn)“一業(yè)一證”改革。除了“一業(yè)一證”改革，圍繞“放管服”改革、持續(xù)推進(jìn)各項改革措施、自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)開放等，浦東新區(qū)也積極運(yùn)用市人大常委會賦權(quán)。截至2020年12月1日，浦東新區(qū)人大常委會、浦東新區(qū)政府和市政府共制定8件涉及浦東改革開放的規(guī)范性文件并報市人大常委會備案。

同時，市人大常委會積極履職，聚焦浦東新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境等重點任務(wù)，制定相關(guān)地方性法規(guī)。例如，將“一業(yè)一證”審批模式寫入《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，在《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》中設(shè)專章，為聚焦張江推進(jìn)承載區(qū)建設(shè)提供法治保障。在《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《上海市外商投資條例》和《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》中，明確規(guī)定中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)、臨港新片區(qū)、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等區(qū)域要在優(yōu)化營商環(huán)境、加大對外開放力度、試點金融產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和監(jiān)管創(chuàng)新等方面發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，先行先試各項改革措施。

“法治保障對營商環(huán)境有非常大的促進(jìn)作用?！弊鳛槠謻|新區(qū)人大常委會主任，田春華委員在審議中談到，在向外商投資企業(yè)宣傳政策時，對方往往會說，“政策蠻好，但是有法律方面的規(guī)定嗎？他們認(rèn)為如果有這方面的規(guī)定，政策穩(wěn)定度就更好了，我們能作出相應(yīng)的規(guī)定，實際上也是法治環(huán)境的塑造”。不過他同時表示，區(qū)人大常委會目前作出的決定比較多集中在便利化、程序整合方面。

檢查發(fā)現(xiàn)，從已經(jīng)制定的法治保障需求清單和年度工作清單來看，內(nèi)容主要涉及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行治理平臺建設(shè)、企業(yè)名稱登記告知承諾、公益訴訟等10余項法治需求，對于發(fā)揮浦東創(chuàng)新策源功能、推進(jìn)高水平制度型開放等方面存在的法治保障需求、市場主體和人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，以及站在全局高度、聚焦國家戰(zhàn)略來謀劃發(fā)揮法治引領(lǐng)保障作用的內(nèi)容還需進(jìn)一步挖掘梳理?！瓣P(guān)鍵引領(lǐng)區(qū)打造過程中，有很多新的措施正在制定當(dāng)中，措施一旦出來，浦東可以先行梳理一下：比如政府怎么做，過程當(dāng)中需要哪些法治支持，有的可能涉及中央層面，有的涉及市級層面，有的我們內(nèi)部可以通過系統(tǒng)集成解決?！碧锎喝A委員表示，今后浦東要在市人大常委會的支持下，花大功夫收集改革立法需求，提出相應(yīng)的清單。

增強(qiáng)政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)加大改革力度

在法治的引領(lǐng)和保障下，浦東新區(qū)高水平改革開放成效顯著?！耙粯I(yè)一證”首創(chuàng)性改革試點以來，試點行業(yè)已經(jīng)從首批10個拓展到43個，實現(xiàn)區(qū)級事項基本全覆蓋，總體實現(xiàn)審批時限壓減近90%，申請材料壓減近70%，填表要素壓減超60%，得到市場主體高度認(rèn)可。去年11月，國務(wù)院批復(fù)同意浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點，明確浦東新區(qū)頒發(fā)的行業(yè)綜合許可證在全國范圍內(nèi)合法有效，進(jìn)而為全國提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。

行政審批制度改革方面，在總結(jié)浦東新區(qū)、張江科學(xué)城等開展“證照分離”改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2020年8月，市級審批部門負(fù)責(zé)實施的248項事項改革舉措已在全市范圍內(nèi)推廣實施?！霸诰€政務(wù)”改革方面，浦東率先開展人工智能輔助審批的研發(fā)和試點，實現(xiàn)382個涉企審批事項的人工智能輔助審批系統(tǒng)100%全覆蓋;在全市首創(chuàng)了企業(yè)登記設(shè)立環(huán)節(jié)遠(yuǎn)程身份核驗，實現(xiàn)了范圍、事項、人員“三個全覆蓋”，辦事效率和企業(yè)滿意度均大幅提升。

市人大常委會組成人員認(rèn)為浦東雖然按照大膽闖大膽試的要求開展了系列改革，但重大制度創(chuàng)新聯(lián)動還不夠充分，改革舉措的系統(tǒng)集成還需進(jìn)一步加大力度?！艾F(xiàn)在政策集聚了，怎么行動？我覺得有點遲緩?！睆埑轿瘑T建議進(jìn)一步理清政府從上至下的治理體系，“是不是要更進(jìn)一步加大地方政府的作為？在管理層層面集成，在責(zé)任擔(dān)當(dāng)上集成”。

目前，全市已經(jīng)形成了較為完善的制度供給通道和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成有效的法治保障合力。市人大常委會法工委與浦東新區(qū)人大常委會建立了日常溝通聯(lián)系機(jī)制;浦東新區(qū)人大常委會積極發(fā)揮“雙牽頭、雙推進(jìn)”的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過“需求清單—年度計劃—法治決定”的工作模式，與浦東新區(qū)政府共同研究收集法治需求，構(gòu)建法治供給的“快速通道”;市區(qū)加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動，20個市級部門和中央在滬單位與浦東簽署備忘錄或合作協(xié)議;市高院和市檢察院先后發(fā)布實施意見，為營造浦東良好的法治環(huán)境提供了堅實的服務(wù)保障。

“法治保障工作機(jī)制還需進(jìn)一步優(yōu)化完善?！鳖檪?qiáng)委員認(rèn)為，浦東在公共法律服務(wù)、涉外法律服務(wù)等方面還有較大的提升空間。此外，律師普及率、律師服務(wù)率也有待進(jìn)一步提高。檢查組建議全市要形成合力，不斷健全完善服務(wù)保障體制機(jī)制，強(qiáng)化服務(wù)保障的精準(zhǔn)性、前瞻性和有效性。市人大常委會要圍繞浦東改革開放的新形勢和中央文件的新要求，深入研究決定實施過程中出現(xiàn)的各類問題，適時調(diào)整完善決定的內(nèi)容或者適時推出更高層次、更有力度的法治保障舉措。