內(nèi)河行政強(qiáng)制研究及暫扣船舶案例分析

曹鑫

摘 要：本文從內(nèi)河海事行政強(qiáng)制現(xiàn)狀入手，從法律依據(jù)、強(qiáng)制種類和存在問題三個(gè)方面對內(nèi)河海事行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行了研究，并結(jié)合工作實(shí)際，以內(nèi)河海事行政強(qiáng)制實(shí)踐中最常見的“暫扣船舶”為研究重點(diǎn)，特別對一些出現(xiàn)的新情況、新問題，進(jìn)行了歸納、總結(jié)和分析。

關(guān)鍵詞：內(nèi)河海事;行政強(qiáng)制;暫扣船舶

中圖分類號：D416? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）01-0050-03

1 內(nèi)河行政強(qiáng)制現(xiàn)狀

《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》自2002年實(shí)施以來，賦予了內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制權(quán)，但是，由于《行政強(qiáng)制法》尚未出臺，無論是一些海事執(zhí)法措施，諸如，禁止船舶進(jìn)港、拆除動(dòng)力裝置、滯留船舶等，是否屬于行政強(qiáng)制，還是行政強(qiáng)制的種類和程序，都不明確，因此，內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)在行政強(qiáng)制方面的實(shí)踐較少。

《行政強(qiáng)制法》2012年實(shí)施后，從根本上規(guī)范了行政強(qiáng)制工作，但是，內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)的根本“大法”《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》與《行政強(qiáng)制法》存在不一致的地方，限制了海事管理機(jī)構(gòu)在行政強(qiáng)制方面工作的開展。即便如此，內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)不斷深入研究，堅(jiān)持敢為人先，大膽創(chuàng)新探索，積極實(shí)施行政強(qiáng)制工作，特別是在“暫扣船舶”方面做了大量的工作，取得了良好的監(jiān)管效果，獲得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2 對內(nèi)河行政強(qiáng)制法律依據(jù)、種類和存在問題的研究

2.1《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定

《行政強(qiáng)制法》是內(nèi)河海事行政強(qiáng)制的根本依據(jù)和執(zhí)法準(zhǔn)則?！缎姓?qiáng)制法》第十條規(guī)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施;第十三條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。

也就是說，法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施;只有法律可能設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。

2.2海事行政強(qiáng)制措施

2.2.1法律、法規(guī)依據(jù)

授予海事管理機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制措施權(quán)力的只有《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》。

2.2.2實(shí)施“行政強(qiáng)制措施”的情形

內(nèi)河海事能夠?qū)嵤靶姓?qiáng)制措施”的情形只有一種，即“暫扣船舶、浮動(dòng)設(shè)施”：

“暫扣”的執(zhí)法依據(jù)有兩個(gè)：

一是，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第六十四條，并且，必須同時(shí)滿足三個(gè)條件：一是，未持有合格的檢驗(yàn)證書、登記證書或者必要的航行資料;二是，擅自航行或者作業(yè)的;三是，海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止航行或者作業(yè)，當(dāng)事方拒不停止的。

目前，海事管理機(jī)構(gòu)對“三無（無船名船號、無船舶證書、無船籍港）船舶”實(shí)施“暫扣”的行為，正是內(nèi)河海事行政強(qiáng)制措施的具體舉措。

二是，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第六十一條，這是條例授予海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施暫扣船舶的“兜底條款”。

《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第六十一條規(guī)定：海事管理機(jī)構(gòu)依照本條例實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，可以根據(jù)情況對違反本條例有關(guān)規(guī)定的船舶，采取責(zé)令臨時(shí)停航、駛向指定地點(diǎn)，禁止進(jìn)港、離港，強(qiáng)制卸載、拆除動(dòng)力裝置、暫扣船舶等保障通航安全的措施。

這是一條授權(quán)海事暫扣船舶的“兜底條款”，賦予了海事管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)場處置權(quán)。對于發(fā)現(xiàn)船舶或者其他監(jiān)管對象存在的安全隱患，已經(jīng)達(dá)到必須采取有關(guān)措施予以制止、控制違法后果的程度時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)必須及時(shí)采取包括“暫扣船舶”在內(nèi)的行政管理措施。但是，在實(shí)踐中，不能濫用此條，對于能夠不采取強(qiáng)制措施達(dá)到監(jiān)管目的的，不實(shí)施行政強(qiáng)制。

2.3海事行政強(qiáng)制執(zhí)行

2.3.1法律依據(jù)

授予海事管理機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的是：《行政強(qiáng)制法》、《水污染防治法》和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》。

2.3.2 內(nèi)河海事行政強(qiáng)制執(zhí)行主要有五種

五種內(nèi)河海事（見表1）強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件是：當(dāng)事人或船舶，在海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正的情況下，逾期不改正或者不采取治理措施的，方可實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。

2.3.3存在的法律沖突問題

《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》作為行政法規(guī)，是無權(quán)設(shè)定表中第1—4項(xiàng)行政強(qiáng)制執(zhí)行的。雖然，《行政強(qiáng)制法》于2012年實(shí)施后，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》歷經(jīng)多次修改，仍然保留著授予海事管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行的相關(guān)條款，這種法律和法規(guī)之間沖突的情況沒有得到改變。

作為海事執(zhí)法機(jī)關(guān)無權(quán)解釋法律，應(yīng)當(dāng)做到的是依法行政、合法履職。

（1）對于需要采取表格中第3種、第4種行政強(qiáng)制執(zhí)行的情況時(shí)，可以通過實(shí)施行政處罰、下達(dá)行政指令等其他行政管理方式來督促糾正違法行為，不建議實(shí)施相關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行;

（2）對于表格第1種“對沉船沉物的強(qiáng)制打撈”和第2種“對超載貨物的強(qiáng)制卸載”，在實(shí)際執(zhí)法中，無需引用《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，而可直接引用《行政強(qiáng)制法》第50條的規(guī)定，即“政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行”。這是《行政強(qiáng)制法》授予海事管理機(jī)構(gòu)“代履行”的法律依據(jù)。

3 暫扣船舶和浮動(dòng)設(shè)施的案例分析

目前，內(nèi)河海事行政強(qiáng)制主要有三類：一是暫扣船舶和浮動(dòng)設(shè)施;二是超載運(yùn)輸船舶的強(qiáng)制卸載;三是沉船的強(qiáng)制打撈。

其中，以“暫扣船舶和浮動(dòng)設(shè)施”的情形最為常見，而且在實(shí)踐中遇到的新情況、新問題也不斷出現(xiàn);而“強(qiáng)制卸載”和“強(qiáng)制打撈”的案情相對清晰、程序相對固化、權(quán)責(zé)相對明確，同時(shí)，相關(guān)的案例也很少出現(xiàn)。所以，作者選擇“暫扣船舶和浮動(dòng)設(shè)施”為研究重點(diǎn)，結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行案例的總結(jié)、歸納和分析。

3.1常見案例

由于“三無船”的存在，對水上交通安全構(gòu)成了嚴(yán)重的事故隱患，嚴(yán)重妨礙了船舶的航行安全，危害著水運(yùn)市場發(fā)展。近兩年，海事管理機(jī)構(gòu)在配合地方政府對“三無船”實(shí)施整治行動(dòng)中，采取了暫扣船舶的行政強(qiáng)制措施。這是海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施的最典型的暫扣船舶情形。

3.2一些特殊案例和情形

3.2.1“三無船舶、浮動(dòng)設(shè)施”在不航行、不作業(yè)的情況下，能否對其實(shí)施暫扣

不能實(shí)施暫扣。《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第六十四條規(guī)定，海事暫扣“三無船舶、浮動(dòng)設(shè)施”的前提是船舶、浮動(dòng)設(shè)施“擅自航行或者作業(yè)的”。因此，如果其沒有從事航行或者作業(yè)的證據(jù)和跡象，是不符合暫扣條件的。

3.2.2對于“私自改建的船舶”，能否對其實(shí)施暫扣

應(yīng)當(dāng)實(shí)施暫扣。按照《船舶檢驗(yàn)管理規(guī)定》的規(guī)定，改變船舶主尺度、類型、分艙、承載能力、主推進(jìn)系統(tǒng)等涉及船舶主要性能及安全的重大改建，必須向船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)申請建造檢驗(yàn)。換句話說，就是，涉及船舶重大改建，如果未經(jīng)船檢機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)，都屬于私自改建。私自改建的船舶，存在穩(wěn)性差、水密性和適航性等突出問題，即使該船持有的《船舶檢驗(yàn)證書》在有效期內(nèi)，也視為《船舶檢驗(yàn)證書》處于失效狀態(tài)，是符合暫扣條件的。

3.2.3對于“假冒他船船名、偽造船舶證書”的船舶，能否對其實(shí)施暫扣

對“假冒他船船名”的船舶應(yīng)當(dāng)實(shí)施暫扣，對“偽造船舶證書”的船舶，不建議實(shí)施暫扣。根據(jù)交通運(yùn)輸部《關(guān)于實(shí)施清理、取締“三無”船舶通告有關(guān)問題的通知》中規(guī)定，“假冒船名、船籍港”、“偽造船舶證書”，都是按“三無”船舶來對待。但是，該文件是1994年的“紅頭文件”，與近二十年的法律規(guī)定存在一些不一致的地方，因此，對于“偽造船舶證書”的，要根據(jù)實(shí)際情況和違法性質(zhì)、情節(jié)進(jìn)行綜合研判，可以通過行政處罰、涉嫌犯罪移送等方式來替代暫扣船舶。

3.2.4對于“營運(yùn)證過期、繼續(xù)從事運(yùn)輸”的船舶，能否對其實(shí)施暫扣

不可以實(shí)施暫扣。根據(jù)《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的規(guī)定，“船舶營運(yùn)證”是船舶合法經(jīng)營資格的隨船證明，不屬于“船舶法定文書”?！盃I運(yùn)證過期”，意味著船舶不得從事水路運(yùn)輸，并不意味著船舶不能航行，也不意味著船舶未攜帶有效的法定文書?！按盃I運(yùn)證”的主管機(jī)關(guān)是水路運(yùn)輸管理部門;而不是海事管理機(jī)構(gòu)。海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)檢查船舶是否持有有效的“營運(yùn)證”，但是，無權(quán)對“營運(yùn)證過期、繼續(xù)從事運(yùn)輸?shù)拇啊睂?shí)施暫扣。

3.2.5對于“內(nèi)河船舶從事涉海運(yùn)輸?shù)摹?，能否對其?shí)施暫扣

內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)不可以暫扣，沿海海事管理機(jī)構(gòu)可以暫扣。內(nèi)河船涉海運(yùn)輸?shù)闹饕`法行為有：超航區(qū)航行、船舶自動(dòng)識別系統(tǒng)未開啟、配員不足、無證駕駛等。內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)可以對以上的違法行為實(shí)施處罰，但是，這些違法行為不構(gòu)成實(shí)施暫扣的前提條件;但是，在海域則不同，沿海海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)內(nèi)河船舶從事海上運(yùn)輸時(shí)，內(nèi)河船正在海域范圍內(nèi)航行或者作業(yè)，由于內(nèi)河船舶結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度、穩(wěn)性不符合海上航行安全需要，存在極大的安全隱患，因此，沿海海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對內(nèi)河船舶實(shí)施暫扣。

3.2.6對于“存在對環(huán)境造成污染隱患”的船舶，能否對其實(shí)施暫扣

應(yīng)當(dāng)實(shí)施暫扣。防治船舶污染環(huán)境是直接關(guān)系到民生福祉和社會(huì)穩(wěn)定的大問題，是海事監(jiān)管的重中之重，因此，對于發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重污染環(huán)境隱患的船舶，應(yīng)當(dāng)實(shí)施暫扣。例如，在水源保護(hù)地停泊、排污的船舶，海事管理機(jī)構(gòu)多次驅(qū)離并且及時(shí)糾正其違法行為，但是，其屢教不改、表面敷衍海事執(zhí)法人員、事后重新回到水源保護(hù)地違法停泊和排污，這種行為嚴(yán)重地危害到了水源地環(huán)境，應(yīng)當(dāng)實(shí)施暫扣。又如：運(yùn)輸固廢的船舶，被海事執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)無法提供運(yùn)出和接收兩地環(huán)保部門出具的證明，存在違法違規(guī)運(yùn)輸固廢的重大嫌疑，應(yīng)當(dāng)實(shí)施暫扣。這是《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第六十一條“兜底條款”在實(shí)踐中非常好的應(yīng)用。

3.2.7“暫扣的船舶擅自逃逸”，如何處置

海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)布在全國范圍內(nèi)發(fā)布協(xié)查通告，并且將有關(guān)情況通報(bào)公安部門，請求協(xié)助查詢該船和船上人員蹤跡。公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》第六十條規(guī)定，對于“轉(zhuǎn)移行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法扣押、查封、凍結(jié)的財(cái)物的”責(zé)任人，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款。

4 總結(jié)和展望

內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)在“暫扣船舶”方面的實(shí)踐較多，成效顯著，但是，在強(qiáng)制卸載、強(qiáng)制打撈、強(qiáng)制設(shè)標(biāo)、強(qiáng)制清除等方面的實(shí)踐較少。2016-2017年，作者有幸參與了新版《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的編寫和修改，新版條例理清了行政強(qiáng)制的法律關(guān)系、解決了現(xiàn)存條款沖突的問題。相信隨著新條例的實(shí)施，內(nèi)河海事管理機(jī)構(gòu)將在行政強(qiáng)制工作上更進(jìn)一步、更有成效、更有力度。

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