論設(shè)區(qū)的市地方立法空間的釋放

摘 要：目前，設(shè)區(qū)的市地方立法在事項(xiàng)范圍及對(duì)行政行為設(shè)定權(quán)方面，都存在空間過于狹小的問題，已造成地方治理所需法律規(guī)范供給不足、立法特色難以體現(xiàn)、抄襲上位法現(xiàn)象嚴(yán)重、細(xì)化成為多余等現(xiàn)實(shí)困境。必須從解決地方治理對(duì)法治規(guī)范需要和充分發(fā)揮地方立法積極性等初衷出發(fā)，努力釋放設(shè)區(qū)的市地方立法空間。對(duì)立法事項(xiàng)的范圍要全面擴(kuò)展;對(duì)行政行為設(shè)定的立法空間要采取分類設(shè)置，通過一事一授權(quán)和精準(zhǔn)授權(quán)方式實(shí)現(xiàn)地方立法空間的釋放。要通過修改《立法法》等相關(guān)法律釋放地方立法空間。同時(shí)，對(duì)立法權(quán)空間釋放后的各種擔(dān)心，要從理論上作出分析和解釋，以掃清賦權(quán)中的理論障礙。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;地方立法;立法賦權(quán)

中圖分類號(hào)：D927?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）01-0087-09

《立法法》將地方立法權(quán)賦予所有設(shè)區(qū)的市及少數(shù)不設(shè)區(qū)的市①，這使地方立法的主體數(shù)量變得非常多。在普遍賦予地方以立法權(quán)的情況下，地方立法的空間有多大？這些空間能否滿足設(shè)區(qū)的市地方立法的現(xiàn)實(shí)需求？如何破解這個(gè)難題從而使地方立法的作用得以充分發(fā)揮？

目前，對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法研究的成果已有不少，它們對(duì)本文的寫作都有一定的啟示和借鑒作用。但這些成果大多是從事項(xiàng)范圍的角度進(jìn)行研究，本文試圖從地方立法空間的角度，系統(tǒng)探討地方立法創(chuàng)新與地方立法空間釋放之間的關(guān)系問題，并提出地方立法空間釋放的具體建議。

一、空間狹窄：設(shè)區(qū)的市地方立法空間的現(xiàn)狀

（一）在立法事項(xiàng)權(quán)空間方面

按照《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市僅在三個(gè)事項(xiàng)范圍內(nèi)具有立法權(quán)力，無論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，其立法的事項(xiàng)范圍都是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等。除此之外的事項(xiàng)則不屬于設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍。盡管對(duì)這三個(gè)事項(xiàng)范圍的含義有不同解釋，甚至有人認(rèn)為這三個(gè)方面事項(xiàng)的邊界非常大②，但不管有多大，畢竟還是有邊界的，而且有些事項(xiàng)無論怎樣被擴(kuò)大解釋，都無法歸并到這三個(gè)事項(xiàng)范圍。例如，對(duì)見義勇為方面的立法，就難以歸入此范圍③。況且作過于擴(kuò)大的解釋，畢竟屬于無權(quán)解釋，實(shí)踐中也會(huì)遭到批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的合法性審查，甚至被否定。此外，也有不少學(xué)者對(duì)這個(gè)“等”字是“等內(nèi)”還是“等外”有不同的主張，有人甚至認(rèn)為“等”字屬于不完全列舉，意味著除了三個(gè)事項(xiàng)外，設(shè)區(qū)的市還可以對(duì)其他事項(xiàng)進(jìn)行立法，不必受三個(gè)事項(xiàng)范圍的限制，然而，這畢竟屬于一家之言，屬于學(xué)術(shù)探討，并不具有直接的法律效力和現(xiàn)實(shí)適用性。

總的來講，與省級(jí)地方立法權(quán)限相比，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)要小得多，前者除了法律保留事項(xiàng)外，幾乎可以對(duì)所有領(lǐng)域的事項(xiàng)進(jìn)行立法。設(shè)區(qū)的市立法的這三個(gè)事項(xiàng)也表明，即使僅僅是對(duì)上位法的細(xì)化，可以細(xì)化的事項(xiàng)范圍也非常有限。事項(xiàng)范圍的有限性使得設(shè)區(qū)的市地方立法空間非常狹窄，難以對(duì)其他領(lǐng)域事項(xiàng)進(jìn)行立法。

（二）在行政行為設(shè)定權(quán)空間方面

在對(duì)行政行為設(shè)定方面，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法也作了較大限制。

行政行為的種類非常多，按照不同標(biāo)準(zhǔn)可將其分成不同類型。按行政行為內(nèi)容來劃分，行政行為可分為行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政征收征用、行政給付等;從對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)造成影響的角度來劃分，行政行為可分為賦權(quán)的行政行為和限權(quán)的行政行為。由于本文研究的行政行為設(shè)定權(quán)是以現(xiàn)有法律為依據(jù)的，因此，僅限于以現(xiàn)有行為法的單行法來對(duì)相關(guān)行政行為設(shè)定問題進(jìn)行分析。我國(guó)現(xiàn)有行政行為法主要包括《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》三大行為法。

1.對(duì)行政處罰的設(shè)定空間

按照《行政處罰法》的規(guī)定，地方性法規(guī)在沒有法律、行政法規(guī)作出規(guī)定的情況下，“可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰”，即它在“警告”“罰款”“沒收違法所得、沒收非法財(cái)物”“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”“暫扣許可證、暫扣執(zhí)照”等方面有一定的設(shè)定空間。而在有法律、行政法規(guī)規(guī)定的情況下，則“必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”。當(dāng)然，這是就一般地方性法規(guī)而言的，而對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)而言，除了要不與法律、行政法規(guī)相抵觸外，還必須在不與“本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下”進(jìn)行制訂。然而，在國(guó)家和省級(jí)地方法治不斷健全的今天，上述各領(lǐng)域都已經(jīng)有了較為完善的規(guī)范，基本上不存在無法可依的情況，特別是在設(shè)區(qū)的市三個(gè)領(lǐng)域范圍的事項(xiàng)，基本上不存在法律或法規(guī)的空白點(diǎn)。在這種情況下，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)即使采取“不抵觸”原則，可以設(shè)定行政處罰種類的空間也很少，可以創(chuàng)新的空間更是幾乎沒有。而地方政府規(guī)章主要采取“根據(jù)”原則，“根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)”，“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)”制定相關(guān)規(guī)定，而且“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。由此可見，地方政府規(guī)章對(duì)行政處罰的制定權(quán)限基本上就是對(duì)上位法的一種細(xì)化工作，沒有一點(diǎn)自主創(chuàng)新的空間。

2.對(duì)行政強(qiáng)制行為的設(shè)定空間

行政強(qiáng)制行為分為行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行。就行政強(qiáng)制措施設(shè)定而言，按照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，在尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物以及扣押財(cái)物等行政強(qiáng)制措施，而法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。這里所講的地方性法規(guī)，應(yīng)該主要是省級(jí)地方性法規(guī)，因?yàn)樵凇缎姓?qiáng)制法》頒布之時(shí)，設(shè)區(qū)的市普遍的地方立法權(quán)還沒有被賦予。即使作擴(kuò)大性解釋，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)可以在一定條件下設(shè)定行政強(qiáng)制措施，但《行政強(qiáng)制法》在其第十一條又作了更為嚴(yán)格的限制：法律對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類作了規(guī)定的，地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定;法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，地方性法規(guī)不得設(shè)定。由此可見，不論是上位法已經(jīng)作出規(guī)定的情形，還是上位法沒有規(guī)定行政強(qiáng)制措施的情形，地方性法規(guī)都不能對(duì)行政強(qiáng)制措施作出設(shè)定。換言之，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)事實(shí)上已經(jīng)沒有設(shè)定行政強(qiáng)制措施的空間。就行政強(qiáng)制執(zhí)行方式而言，《行政強(qiáng)制法》已經(jīng)明確規(guī)定，“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，沒有給包括設(shè)區(qū)的市在內(nèi)的地方立法留有設(shè)定的空間。

3.對(duì)行政許可的設(shè)定空間

依據(jù)《行政許可法》，地方性法規(guī)只有在尚未制定法律、行政法規(guī)的情況下設(shè)定行政許可，而設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章則不可以設(shè)定④;而且對(duì)地方性法規(guī)所設(shè)定的行政許可范圍也有禁止性規(guī)定，即“不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可;不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)”。而如果有了上位法規(guī)定，地方立法只能對(duì)其作進(jìn)一步細(xì)化。也就是說，設(shè)區(qū)的市只有地方性法規(guī)對(duì)行政許可有一定的設(shè)定權(quán)，但在當(dāng)下上位法比較健全的情況下，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)對(duì)行政許可的設(shè)定權(quán)基本上已經(jīng)沒有任何操作空間。

（三）在法律保留事項(xiàng)被授權(quán)的空間方面

有些立法事項(xiàng)屬于法律保留的事項(xiàng)，即《立法法》第八條所規(guī)定的事項(xiàng)都是法律保留的事項(xiàng)⑤，而不屬于地方立法的事項(xiàng)范圍，這些事項(xiàng)只能通過法律來規(guī)定，包括設(shè)區(qū)的市在內(nèi)的地方立法，都不能設(shè)定?！读⒎ǚā芬?guī)定的法律保留事項(xiàng)包括法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)和相對(duì)保留的事項(xiàng)⑥。前者只能由法律設(shè)定，不能授權(quán)，如有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng);后者可以在一定的條件下授權(quán)給特定主體行使。即使是法律相對(duì)保留的事項(xiàng)，不經(jīng)嚴(yán)格授權(quán)，任何主體也不能行使，而設(shè)區(qū)的市更沒有任何機(jī)會(huì)行使，因?yàn)?，在立法授?quán)方面，除了經(jīng)濟(jì)特區(qū)外，其他設(shè)區(qū)的市本身并不是被授權(quán)主體，難以在特定條件下被授予權(quán)力，從而對(duì)法律保留事項(xiàng)進(jìn)行立法。換言之，在法律保留事項(xiàng)方面，除了經(jīng)濟(jì)特區(qū)之外，其他設(shè)區(qū)的市在任何條件下都沒有立法的空間。

通過上述分析可以看出，設(shè)區(qū)的市地方立法空間非常狹窄，基本上就是對(duì)上位法的規(guī)定作適當(dāng)細(xì)化，而在上位法已經(jīng)比較健全的情況下，設(shè)區(qū)的市沒有多大立法空間，更沒有多大創(chuàng)新空間。

二、不利后果：地方立法空間狹窄所帶來的困境

（一）地方治理所需法律規(guī)范供給不足

“欲行法治，必先立法，有法可依乃法治之基”[1]。我國(guó)地方治理遇到了許多問題，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法治供給問題、群體性事件處理問題等，迫切需要通過地方立法方式解決法治保障問題。在新的時(shí)代背景下，國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，而且也反復(fù)要求重大改革都要于法有據(jù)，這就使地方治理對(duì)立法規(guī)范供給的需求變得更為迫切。然而，由于對(duì)地方立法授權(quán)不足，地方立法空間過于狹窄，很難為地方治理提供任何有價(jià)值的法治方式，這已經(jīng)成為地方治理中的短板。因此，要有效地實(shí)施地方治理，必須擴(kuò)大地方立法的空間、提升地方立法的創(chuàng)新能力。如果不賦予設(shè)區(qū)的市以更大的立法權(quán)，不釋放地方立法的空間，那么地方立法將無法為地方治理提供法治支撐，也將失去地方立法應(yīng)有的意義和價(jià)值。

（二）地方立法特色難以體現(xiàn)

對(duì)地方立法，學(xué)界一直都強(qiáng)調(diào)要有特色，“有特色始終是地方立法保持活力的要素，是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是檢驗(yàn)地方立法能力水平的試金石”[2]。特色意味著獨(dú)有性和創(chuàng)新性，特別是在“國(guó)家立法尚未涉及，又迫切需要用法規(guī)加以規(guī)范的領(lǐng)域，則需要設(shè)區(qū)的市在法定權(quán)限范圍內(nèi)大膽創(chuàng)新，制定一些具有引領(lǐng)改革發(fā)展的創(chuàng)制性立法，為解決地方實(shí)際問題提供法制保障”[3]。各地要結(jié)合本地特點(diǎn)制定有特色的內(nèi)容，不能千地一面?！绑w現(xiàn)地方特色是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量和價(jià)值的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。”[4]（p.59）為此，《立法法》第七十三條就要求“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”，“而從實(shí)踐來看，地方立法存在的主要問題之一就是地方特色缺乏，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，創(chuàng)新性不突出，這既減損了地方立法的效用，也浪費(fèi)了寶貴的立法資源”[5]。造成此類問題的原因主要就是地方立法空間狹小，沒有創(chuàng)新的空間，沒有展示地方特色的機(jī)會(huì)。

（三）地方立法對(duì)上位法抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重

地方立法在難以體現(xiàn)特色性的同時(shí)，還出現(xiàn)了對(duì)上位法的照抄現(xiàn)象。立法抄襲是指“地方機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，完全不經(jīng)過任何改動(dòng)或者僅作少量的非實(shí)質(zhì)性文字改動(dòng)，非必要和合理地將其他法律文件中的內(nèi)容和形式直接搬入到地方立法中”[6]。立法抄襲體現(xiàn)為如下兩個(gè)方面：一是直接照抄，即文字上完全復(fù)制其他法律文件的全文或部分章、節(jié)、條、款、項(xiàng)，完全不修改，或者僅刪改不屬于自己立法范圍、立法權(quán)限的條款;二是雜揉后照搬，即把一個(gè)或多個(gè)法律文件的條款拆分合并為新條款，有的還在語言修辭上進(jìn)行微調(diào)，但內(nèi)容完全照搬[7]。在祁連山立法事件之中，原來的《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》部分規(guī)定與國(guó)務(wù)院的《自然保護(hù)區(qū)條例》不一致，這被認(rèn)為是地方立法“放水”[8]，國(guó)家在處理該事件時(shí)不僅要求地方對(duì)原條例進(jìn)行修改，而且還追究了相關(guān)人的責(zé)任。此后，許多地方立法對(duì)上位法不僅要抄，而且要抄全，這也就意味著整條地抄、大段地抄，地方立法如同上位法的縮小版，有的除了改個(gè)說法外，在框架結(jié)構(gòu)和基本內(nèi)容上，基本與上位法相同。有學(xué)者曾舉出比較極端的例子說，某些地方立法抄襲法律和行政法規(guī)的現(xiàn)象日益嚴(yán)重，甚至在僅有30多個(gè)條文的地方性法規(guī)中，只有一兩個(gè)條文不重復(fù)[9]（pp.221-222）。對(duì)上位法的抄襲，使得本來應(yīng)該具有針對(duì)性和可操作性的地方立法，變得千篇一律、千人一面，沒有任何特色，由此進(jìn)一步造成了立法資源的浪費(fèi)，也降低了法律本身應(yīng)具有的理性光芒。

（四）對(duì)上位法的細(xì)化成為多余

如果地方立法僅是對(duì)上位法的細(xì)化，那么這種細(xì)化很大程度上是多余的。首先，既然上位法已經(jīng)對(duì)相關(guān)內(nèi)容作出了規(guī)定，而地方立法不能超出上位法規(guī)定的種類、幅度、方式等，地方即使不細(xì)化也可以直接實(shí)施上位法，無需做這種出力而無多大實(shí)效的工作。其次，對(duì)上位法如何實(shí)施，實(shí)際上是地方本來就有的一種裁量權(quán)，地方可以在上位法規(guī)定的種類、幅度、范圍、方式、時(shí)限中作出選擇，這種自由裁量權(quán)無需通過地方立法的形式表現(xiàn)出來，可以通過實(shí)際的執(zhí)法來加以實(shí)現(xiàn)，最多制定一個(gè)內(nèi)部參考的裁量基準(zhǔn)即可。最后，如果地方通過立法方式來對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化，細(xì)化了的內(nèi)容必須對(duì)外公開，地方也必須按照細(xì)化的內(nèi)容進(jìn)行實(shí)施，這不僅增加了不必要的成本，而且有時(shí)變成了一種額外的束縛，反而不利于地方裁量權(quán)的自由行使?？梢?，如果因?yàn)榈胤搅⒎臻g的狹小而使得地方立法蛻變成如此情形，立法權(quán)終將失去對(duì)地方的吸引力，地方立法的積極性也會(huì)受到削弱，這與當(dāng)初對(duì)地方立法賦權(quán)的目的背道而馳，違背了普遍賦予地方立法權(quán)的初衷。

三、立法空間釋放的趨勢(shì)：地方立法賦權(quán)探源及其初衷探尋

當(dāng)下，對(duì)地方立法的空間是否應(yīng)當(dāng)釋放這一問題，不僅需要從理論上進(jìn)行必要的論證，更需要結(jié)合地方立法的實(shí)際，特別是地方立法被賦權(quán)的歷史軌跡，探尋不同歷史階段賦權(quán)的初衷，從中歸納出規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)，以為地方立法空間的進(jìn)一步釋放提供指導(dǎo)。

在我國(guó)，對(duì)地方立法的賦權(quán)有一個(gè)發(fā)展過程。先后經(jīng)歷了如下時(shí)期：1949-1954年，立法權(quán)相對(duì)分散、地方立法權(quán)得到確認(rèn)時(shí)期;1954-1979年，立法權(quán)高度集中在中央、地方立法開始蕭條并陷入低谷時(shí)期;1979-2014年，立法權(quán)集中和分散相結(jié)合、地方立法逐步恢復(fù)時(shí)期;2015年至今，地方立法賦權(quán)進(jìn)入全面開花階段[10]。而地方立法權(quán)的每一次變化，都同當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)地方發(fā)展的要求緊密相連。

1954年之前的地方法權(quán)相對(duì)分散、地方有較大的立法權(quán)限，這與當(dāng)時(shí)國(guó)家處于百?gòu)U待興、國(guó)家法治建設(shè)不健全而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)急需立法規(guī)范的供給密切相關(guān)，由此，國(guó)家賦予了眾多地方主體以地方立法權(quán)，除了賦予中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議、中央人民政府委員會(huì)、政務(wù)院等中央一級(jí)的主體以立法權(quán)外，還賦予地方各級(jí)政權(quán)以立法權(quán)，甚至將立法權(quán)下放到了縣級(jí)單位，即大行政區(qū)、省、市、縣都可以制定法令條例或單行法規(guī)，而且這一時(shí)期國(guó)家對(duì)地方立法權(quán)限也沒有作出過多限制，以便為地方建設(shè)提供更多的法治支持。

1954-1979年這一時(shí)期，除了民族自治地方享有一定的地方立法權(quán)外，其他的地方立法權(quán)基本上處于被取消狀態(tài)。之所以出現(xiàn)此種情況，主要是由于當(dāng)時(shí)國(guó)家傾向于集中權(quán)力，由中央對(duì)國(guó)家事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不希望地方有過多的自主權(quán)。特別是“文化大革命”期間，強(qiáng)調(diào)“左”的路線和政治掛帥，忽略了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有賦予地方立法權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要，“從‘文化大革命開始到1978年憲法的公布，完全不存在地方立法”[11]（p.20）。然而，“中央高度集權(quán)的立法體制雖然有力地保障了中央對(duì)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但是也限制了地方積極性的發(fā)揮，從而阻礙了社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展”[12]（p.70）。

1979年之后，國(guó)家持續(xù)推進(jìn)改革開放，強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，同時(shí)對(duì)法治建設(shè)也提出了相應(yīng)要求。因各地情況不同，對(duì)法治建設(shè)的要求也有所不同，賦予地方一定的立法權(quán)就成為一種現(xiàn)實(shí)要求。因此，國(guó)家對(duì)地方立法權(quán)也逐步賦權(quán)、放權(quán)，從賦予省級(jí)地方立法權(quán)到逐步對(duì)較大的市以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行專門賦權(quán)，特別是授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)較大立法權(quán)，充分體現(xiàn)了通過賦權(quán)激活地方發(fā)展的目標(biāo)?！?979年以后地方立法權(quán)的相繼重新賦予，正是根據(jù)取消其存在期間，我國(guó)法制建設(shè)遭受了巨大挫折這樣一個(gè)實(shí)際做出的。同樣，地方立法的擴(kuò)大化也緣起于地方實(shí)際。”[12]（p.136）

而2015年修訂的新《立法法》再一次賦予所有設(shè)區(qū)的市以普遍的地方立法權(quán)，適應(yīng)了新形勢(shì)下地方建設(shè)各方面的需要，特別是黨的十八大以后，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，為此，中央提出完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。因此，賦予設(shè)區(qū)的市普遍的地方立法權(quán)成為一種必然趨勢(shì)。具體而言，它適應(yīng)了地方的下列需要：一是用法治手段發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要;二是用法治手段解決地方社會(huì)矛盾的需要;三是使地方先行先式的改革措施于法有據(jù)的需要;四是有效應(yīng)對(duì)地方治理事務(wù)的復(fù)雜性和獨(dú)特性的需要?？梢?，對(duì)所有設(shè)區(qū)市賦予地方立法權(quán)，是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是充分發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的需要[13]。正如有學(xué)者所言，“現(xiàn)在乃至將來，盡管實(shí)施立法仍然有發(fā)揮作用的空間，但針對(duì)地方特色事務(wù)進(jìn)行自主性立法必將成為地方立法的主流”[12]（p.263）。

當(dāng)下，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各地差異越來越大，對(duì)地方立法的特殊性要求越來越多，這就需要各地根據(jù)本地的實(shí)際情況制定適合本地需要的立法規(guī)范，因此，地方立法不是為立法而立法，而是為了解決地方治理中的問題，這是國(guó)家賦予設(shè)區(qū)的市普遍地方立法權(quán)的重要原因，也是許多設(shè)區(qū)的市多年來一直要求獲得地方立法權(quán)的重要?jiǎng)右?。盡管設(shè)區(qū)的市地方立法主體在數(shù)量上得以擴(kuò)容，但立法空間問題并沒有得到有效解決。當(dāng)下設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限，難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家賦權(quán)的初衷。立法事項(xiàng)過于狹窄，許多事項(xiàng)無法通過地方立法的方式來制定;地方立法對(duì)相關(guān)行為的設(shè)定權(quán)非常小，只能進(jìn)行細(xì)化，變成了“人云亦云”的立法方式，沒法進(jìn)行突破。而當(dāng)設(shè)區(qū)的市獲得了立法權(quán)后，發(fā)現(xiàn)只能在上位法的庇護(hù)下進(jìn)行修修補(bǔ)補(bǔ)，而不能有任何突破，也難以對(duì)地方治理發(fā)揮助推作用時(shí)，便紛紛失望，立法的積極性也開始降低。為此，探尋如何實(shí)現(xiàn)賦權(quán)初衷、充分實(shí)現(xiàn)地方立法潛力的方法就成了當(dāng)下地方立法中必須解決的問題。

四、有區(qū)別地對(duì)待：地方立法空間釋放的具體建議

設(shè)區(qū)的市地方立法空間分為兩種情況：一是對(duì)于立法事項(xiàng)范圍方面;二是對(duì)于行政行為的設(shè)定權(quán)方面。對(duì)于立法事項(xiàng)范圍方面，可以全面擴(kuò)大地方立法空間，即無須限于當(dāng)前的三個(gè)事項(xiàng)范圍，除了法律保留的事項(xiàng)外，對(duì)于其他事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市都可以進(jìn)行地方立法;而在行政行為設(shè)定方面，則要采取分類設(shè)置和分別處理的方式。

（一）對(duì)立法事項(xiàng)空間進(jìn)行全面擴(kuò)大

地方事務(wù)非常多，中央所管理的事項(xiàng)在地方基本上都有對(duì)應(yīng)。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第八條第三項(xiàng)和第四十四條第四項(xiàng)的規(guī)定，地方人大可以“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，事項(xiàng)范圍非常廣泛。同樣，根據(jù)該法第五十九條第五項(xiàng)的規(guī)定，縣級(jí)以上政府可以行使的職權(quán)，包括“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”，范圍也同樣非常廣泛。

對(duì)于國(guó)家法律作了規(guī)定的，地方都有一個(gè)落實(shí)的問題，對(duì)國(guó)家法律的落實(shí)，最好的方式是通過地方立法進(jìn)行落實(shí)，特別是對(duì)中央立法進(jìn)行細(xì)化、制定適合地方需要的有針對(duì)性的規(guī)范。而如果將設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限僅限于三個(gè)事項(xiàng)，將使地方難以通過立法的方式來全面落實(shí)上位法的規(guī)定。比如，對(duì)于見義勇為的鼓勵(lì)問題，國(guó)家有相關(guān)立法，但各地情況有所不同，需要結(jié)合本地的具體情況對(duì)其進(jìn)行細(xì)化，而按照當(dāng)下《立法法》的規(guī)定，見義勇為的立法事項(xiàng)又似乎不在三項(xiàng)立法事項(xiàng)范圍之內(nèi)，這就給地方立法對(duì)上位法的落實(shí)帶來一定的困境，有些地方甚至只好通過制定規(guī)范性文件的方式來落實(shí)。而值得我們反思的是，如果地方運(yùn)用規(guī)范性文件方式來落實(shí)上位法的規(guī)定，任何人都不會(huì)反對(duì)，但如果對(duì)某些事項(xiàng)進(jìn)行地方立法，卻又被認(rèn)為超出了地方立法的事項(xiàng)范圍，這豈不是一種悖論？

實(shí)際上，立法事項(xiàng)范圍的擴(kuò)大，不會(huì)對(duì)中央立法帶來任何威脅，也與地方立法權(quán)的濫用沒有必然聯(lián)系。如果設(shè)區(qū)的市僅僅是對(duì)上位法進(jìn)行執(zhí)行性立法，而且嚴(yán)格按照法律的規(guī)定作出細(xì)化，即使地方立法事項(xiàng)范圍很大，也不會(huì)對(duì)上位法構(gòu)成威脅。而可能對(duì)上位法構(gòu)成威脅的，一般是對(duì)行為的設(shè)定權(quán)，特別是行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等，它們可能對(duì)行政相對(duì)人造成權(quán)利減損和義務(wù)增加問題。因此，控制設(shè)區(qū)的市地方立法，應(yīng)重點(diǎn)放在行為設(shè)定權(quán)方面，而并不是在立法事項(xiàng)上。

（二）對(duì)行政行為設(shè)定的立法空間進(jìn)行分類處理

前面已經(jīng)分析，在行為設(shè)定方面，主要是對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可行為的設(shè)定。要采取分類設(shè)置的方式進(jìn)行處理，對(duì)某些地方、某些立法，可以賦予更多的設(shè)定權(quán)限。問題是，哪些地方立法可以授權(quán)？哪些地方立法無需授權(quán)？

實(shí)際上，地方立法按照不同標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型，其中一種分類，即執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法⑦。前者是對(duì)上位法的細(xì)化，是在已有相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)范的前提下，立法機(jī)關(guān)為了執(zhí)行或者實(shí)現(xiàn)特定法律、法規(guī)的規(guī)定而進(jìn)行的立法，是以有上位法且不超出上位法的規(guī)定為原則;后者則是在對(duì)某一事項(xiàng)尚未有相應(yīng)法律規(guī)范的情況下，立法機(jī)關(guān)為了填補(bǔ)法律、法規(guī)的空白或者補(bǔ)充法律、法規(guī)的規(guī)定而進(jìn)行的立法[12]（p.21），是在上位法缺乏或上位法規(guī)定不足的情況下，需要進(jìn)一步創(chuàng)新的內(nèi)容。對(duì)于執(zhí)行性立法，除非地方不立法，否則，必須嚴(yán)格依據(jù)上位法的規(guī)定進(jìn)行立法;而對(duì)于創(chuàng)制性立法，則必須得到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)才能制定。

當(dāng)然，在一部地方立法中，并不都是執(zhí)行性的或創(chuàng)制性的，有的條款是對(duì)上位法的落實(shí)，而有的條款則是根據(jù)本地的需要而進(jìn)行的創(chuàng)制性立法，因此，需要進(jìn)行甄別。對(duì)于創(chuàng)制性的條款，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)后才能突破上位法，不經(jīng)過授權(quán)，則不能有任何突破。采取這種有區(qū)別的分類處置方法，既解決了地方立法的創(chuàng)制性問題，使其避免淪落為上位法的“女婢”，也可以有效防止地方立法隨意違法現(xiàn)象，解決了地方治理對(duì)地方立法的現(xiàn)實(shí)需要。

設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)來自于國(guó)家，全國(guó)人大常委會(huì)以法律的形式賦予了設(shè)區(qū)的市相關(guān)權(quán)限，解鈴還須系鈴人，要使其立法權(quán)限得到擴(kuò)大，同樣離不開國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的松綁，以法律或決定的形式再次賦予其更大更多的立法權(quán)限，釋放其立法的空間。當(dāng)然，這種再次賦權(quán)不是一種泛泛的授權(quán)，不會(huì)全面開花，而是根據(jù)各地的不同需要而進(jìn)行的一種選擇性賦權(quán)，那些沒有需求的地方則無需再擴(kuò)大立法授權(quán)。此外，這種再次授權(quán)不可能是籠統(tǒng)的，更不能采取以往空白授權(quán)的方式將立法權(quán)全部直接地賦予相關(guān)立法主體，使其在有關(guān)領(lǐng)域中任意行使立法權(quán)，而必須采取一事一授權(quán)和精準(zhǔn)授權(quán)的方式，來實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)的擴(kuò)大。具體而言，如某設(shè)區(qū)的市欲制定一部地方立法，其中可能涉及到對(duì)上位法的突破。此時(shí)，需要對(duì)該立法中的一些內(nèi)容進(jìn)行梳理，明確哪些內(nèi)容可能要突破上位法以及其所突破的程度;同時(shí)，要對(duì)其突破的必要性進(jìn)行充分論證，形成請(qǐng)求授權(quán)的具體方案，向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)申請(qǐng)立法授權(quán);國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)過審查，決定是否授權(quán)以及授權(quán)的具體內(nèi)容。

（三）修改《立法法》等相關(guān)法律以釋放設(shè)區(qū)的市地方立法空間

首先，修改《立法法》中相關(guān)授權(quán)條款。目前，《立法法》中關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。按照《立法法》的規(guī)定，被授權(quán)主體主要是國(guó)務(wù)院和仍然保留下來的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。例如，該法規(guī)定，在國(guó)家保留事項(xiàng)中尚未制定法律的，“授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”，同時(shí)規(guī)定，被授的權(quán)力不能再授權(quán)，也就是說，國(guó)務(wù)院不能再將所授之權(quán)授予其他主體;該法還規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施”。由此可見，設(shè)區(qū)的市不是被授權(quán)主體，不可以獲得國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。為此，必須對(duì)《立法法》相關(guān)條款進(jìn)行修改，明確設(shè)區(qū)的市在特定情況下可以成為被授權(quán)主體，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以采取“申請(qǐng)—批準(zhǔn)”式的授權(quán)方式，采取一事一授權(quán)、精準(zhǔn)授權(quán)的方式，允許某些設(shè)區(qū)的市制定創(chuàng)制性地方性法規(guī)。

其次，修改行政行為單行法中關(guān)于行為設(shè)定的規(guī)定。這里主要是對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制和行政許可行為的設(shè)定問題。修改《行政處罰法》第十一條，增加一款作為第三款，即在法律、法規(guī)已經(jīng)對(duì)違法行為作出處罰規(guī)定的情況下，地方性法規(guī)如果需要突破上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度，必須經(jīng)過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。修改《行政強(qiáng)制法》第十一條，增加一款作為第三款，即法律已經(jīng)對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類作了規(guī)定的，地方性法規(guī)如果需要作出擴(kuò)大規(guī)定，必須經(jīng)過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的明確授權(quán);法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，地方性法規(guī)如果需要設(shè)定行政強(qiáng)制措施，必須經(jīng)過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。對(duì)《行政許可法》第十六條第四款進(jìn)行修改，即地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出具體規(guī)定時(shí)，如果需要增設(shè)行政許可或改變上位法規(guī)定的其他條件，必須經(jīng)過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。通過對(duì)這些法律中相關(guān)授權(quán)條款的修改或增加，為設(shè)區(qū)的市地方立法空間的釋放提供法律支持。

五、理論釋疑：釋放地方立法空間相關(guān)問題的理論澄清

設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)空間的釋放，可能引起多方面的擔(dān)心，對(duì)此，需要從理論上作出分析和解釋，以掃清賦權(quán)中的理論障礙。

（一）地方立法空間的釋放是否會(huì)影響國(guó)家法治統(tǒng)一

通常認(rèn)為，地方立法不越權(quán)、不與上位法相抵觸、維護(hù)法治統(tǒng)一，是憲法和法律為地方立法所設(shè)定的“生命線”。如果允許某些地方對(duì)上位法有所突破，則人們最大的擔(dān)心就是：這樣的地方立法過多，是否會(huì)導(dǎo)致各地立法五彩紛呈、相互間不相同，從而影響國(guó)家法治的統(tǒng)一？

其實(shí)，這種擔(dān)心來自于對(duì)法治統(tǒng)一含義的不完全理解。法治統(tǒng)一并不是要求各地法治的完全相同或完全一致，它更多體現(xiàn)為地方法治對(duì)國(guó)家法治的尊重，只要地方立法獲得了國(guó)家的明確授權(quán)，并在國(guó)家授權(quán)的范圍內(nèi)行使，就是對(duì)國(guó)家法治的充分尊重，就是法治的統(tǒng)一[14]。就像當(dāng)下民族自治地區(qū)在國(guó)家明確授權(quán)的情況下可以對(duì)法律作出變通⑧，其相關(guān)內(nèi)容與法律有較大差異甚至相反，但誰也不能因此而否認(rèn)國(guó)家法治的統(tǒng)一性;即使我國(guó)港澳地區(qū)實(shí)行與中國(guó)大陸不同的法律體系，有相對(duì)獨(dú)立的立法、執(zhí)法、司法制度，也仍然屬于國(guó)家法治統(tǒng)一中的一部分，因?yàn)檫@種迥異是在國(guó)家允許的情況下實(shí)行的，是基本法中明確授權(quán)的。根據(jù)這個(gè)原理，在對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法進(jìn)行進(jìn)一步賦權(quán)后，即使某些設(shè)區(qū)的市地方立法在某些方面因?yàn)榈胤街卫淼男枰欢ǔ潭壬贤黄屏松衔环ǖ囊?guī)定，只要是經(jīng)過國(guó)家授權(quán)的立法，都不會(huì)影響國(guó)家法治的統(tǒng)一，因而不能處處以國(guó)家法治統(tǒng)一為由而阻礙地方立法的創(chuàng)新，影響地方治理對(duì)法治的需求。

（二）地方立法空間的釋放是否會(huì)影響地方間的法治公平性

按照《立法法》的規(guī)定，除了經(jīng)濟(jì)特區(qū)還可以享有一定的授權(quán)立法外，其他各設(shè)區(qū)的市無論是在立法事項(xiàng)還是在對(duì)行為設(shè)定權(quán)方面，地方立法權(quán)限是平等的，所制定的地方立法也基本大同小異。如果允許某些地方在國(guó)家另外賦權(quán)的情況下，對(duì)上位法進(jìn)行突破，它們?cè)谑聦?shí)上就有比其他地方更大的立法權(quán)限，同時(shí)形成不同于其他設(shè)區(qū)的市的地方立法，這樣，會(huì)不會(huì)由此形成不同地方之間的立法不公平性問題？

這種擔(dān)心是不必要的。因?yàn)榈胤搅⒎▽?duì)立法空間的需要與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理狀況等現(xiàn)實(shí)需要密切相關(guān)。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，發(fā)展水平不均衡，資源分布狀況不同，各地對(duì)地方立法的需求也有差異。對(duì)于一個(gè)對(duì)立法權(quán)限擴(kuò)大沒有現(xiàn)實(shí)需要的地方來講，即使賦予其更多更大的立法權(quán)限，也不會(huì)有任何用途，而不賦予其更多的立法權(quán)限，也不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不良影響;相反，對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、對(duì)立法需求非常迫切的地方，如果不能滿足其對(duì)地方法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，就會(huì)制約其發(fā)展，對(duì)這樣的地方而言，這恰恰是不公平的體現(xiàn)[14]。特別是，地方立法權(quán)本身又不是一種經(jīng)濟(jì)利益，多與少、大與小，不存在是否公平的問題。因此，在地方法治建設(shè)方面，不能搞平均主義，不能因?yàn)槎际窃O(shè)區(qū)的市就賦予其相同的地方立法權(quán)，而不顧及不同設(shè)區(qū)市的發(fā)展水平和現(xiàn)實(shí)需要。為此，要打破法治建設(shè)中的平均主義，應(yīng)根據(jù)不同地方的不同情形，通過精準(zhǔn)授權(quán)方式，解決有差異的地方對(duì)立法權(quán)限的需求問題，有目的地釋放有需求地方的立法空間。

注釋：

①我國(guó)有五個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，分別是廣東的東莞市、中山市，海南的三沙市、儋州市，甘肅的嘉峪關(guān)市。

②例如，原全國(guó)人大法律委員會(huì)在關(guān)于《立法法修正案（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告中作過這樣的解釋，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等;從環(huán)境保護(hù)看，按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等”。詳見《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）>審議結(jié)果的報(bào)告》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-05/07/content_1939079.htm。

③如無錫市2019年就制定了《無錫市獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見義勇為人員條例》，這雖然在維護(hù)見義勇為人員合法權(quán)益，匡扶正義、扶弱濟(jì)困、懲惡揚(yáng)善，倡導(dǎo)良好社會(huì)風(fēng)尚、踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀等方面，具有積極作用，但設(shè)區(qū)的市對(duì)此類事項(xiàng)進(jìn)行立法，就有違法之嫌。

④《行政許可法》第十五條第一款規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，只有省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章才可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，而沒有規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)限。

⑤《立法法》第八條規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng);（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;（四）犯罪和刑罰;（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;（七）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用;（八）民事基本制度;（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;（十）訴訟和仲裁制度;（十一）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。

⑥《立法法》第九條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。

⑦有學(xué)者將地方立法類型分為實(shí)施性立法、先行性立法、自主性立法（參見于兆波：《從〈立法法〉看地方先行立法權(quán)》，《法學(xué)論壇》2001年第3期）。實(shí)際上，實(shí)施性立法就是執(zhí)行性立法，而自主性立法中有的內(nèi)容是執(zhí)行性的，可以歸到執(zhí)行性立法中，有的立法屬于創(chuàng)制性的，可以歸到創(chuàng)制性立法之中。

⑧《民族區(qū)域自治法》第二十條規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]牛振宇.論地方立法的創(chuàng)新價(jià)值——以立法體制演變?yōu)橐暯荹J].公民與法，2013，（12）.

[2]李適時(shí).扎實(shí)推進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方立法工作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局提供堅(jiān)實(shí)法治支撐[J].地方立法研究，2016，（1）.

[3]李志堅(jiān)，於艷華，朱威楊.論地方立法“有特色”的路徑分析——基于浙江省臺(tái)州地方立法實(shí)踐的思考[J].人大研究，2018，（8）.

[4]田成有.地方立法的理論與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)法制出版社，2004.

[5]石佑啟.論地方特色：地方立法的永恒主題[J].學(xué)術(shù)研究，2017，（9）.

[6]孫波.試論地方立法“抄襲”[J].法商研究，2007，（5）.

[7]趙靜波.地方立法特色的缺失及其規(guī)制——以地方立法“抄襲”為視角[J].地方立法研究，2017，（6）.

[8]賀海仁.防止地方立法“放水”，完善中國(guó)特色合法性審查制度[J].人民論壇，2018，（3）.

[9]李林.走向憲政的立法[M].北京：法律出版社，2003.

[10]代水平.建國(guó)以來我國(guó)地方立法權(quán)限變革的歷程、邏輯與經(jīng)驗(yàn)[J].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2019，（5）.

[11]王建華，楊樹人.地方立法制度研究[M].成都：四川人民出版社，2009.

[12]孫波，郭睿.地方立法研究[M].長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2017.

[13]王春業(yè).論賦予設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（6）.

[14]王春業(yè).論我國(guó)“特定區(qū)域”法治先行[J].中國(guó)法學(xué)，2020，（3）.

[責(zé)任編輯：賈雙躍]