集體主導型雙軌治理：城中村治理的實踐路徑

紀芳

摘 要：城中村在從“村”向“城”轉型的過程中形成了集體主導型雙軌治理。城中村社會轉型與治理需求復雜化是集體主導型雙軌治理產(chǎn)生的前提與基礎。在原有集體土地產(chǎn)權性質沒有發(fā)生根本改變的情況下，通過治理結構雙軌化、治理策略彈性化與治理資源多樣化運作，城中村治理呈現(xiàn)如下格局：集體主導的村治結構與社區(qū)治理結構并存;綜合性治理與專業(yè)化治理互動;正式治理資源與非正式治理資源互補。這種集體主導型雙軌治理本質上是城鄉(xiāng)兩種治理要素、治理思維和治理機制的結合與互動，對于避免基層治理體制僵化、緩解轉型期社會矛盾、維護基層社會秩序穩(wěn)定具有重要意義。應辯證看待城鄉(xiāng)二元結構在我國城市化進程中的作用，充分發(fā)揮其在城中村治理中獨特的體制資源優(yōu)勢。

關鍵詞：城中村;集體主導型雙軌治理;城鄉(xiāng)二元結構;基層治理

中圖分類號：D630?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）01-0076-11

一、 問題提出

城中村是伴隨城市化快速發(fā)展而形成的特殊社區(qū)形態(tài)，是中國城鎮(zhèn)化進程的獨特產(chǎn)物。城中村既不同于典型意義上的城市社區(qū)，也不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，而是介于二者之間：它在地理空間上屬于城市范疇，經(jīng)濟形態(tài)逐漸從農(nóng)業(yè)轉為工商業(yè)，但在土地產(chǎn)權、社會形態(tài)和管理體制等方面仍延續(xù)原有的農(nóng)村體制[1]。城中村社會性質的混合性、模糊性與復雜性給基層治理帶來了更大的挑戰(zhàn)，使城中村治理面臨諸多難題。有效的城中村治理不僅影響居民生活質量，而且關系到城市化的順利推進，成為學界與地方政府共同關注的重大現(xiàn)實問題。

當前，圍繞城中村治理的研究主要有以下兩種分析視角。

一是城市化的外部視角。該視角關注城中村對整個城市治理與城市化發(fā)展的意義，希望通過拆遷改造解決城中村的治理難題，其關注焦點在于是否對城中村進行改造以及如何改造。城中村的未來是實現(xiàn)完全城市化，即完成城中村經(jīng)濟結構、生活方式、社區(qū)治理的綜合轉型[2]。這就意味著必然要按照城市發(fā)展的整體規(guī)劃對城中村進行改造，而城中村的功能定位直接影響其改造模式。其中，“問題論”者將城中村視為城市化的絆腳石[3]，因而必須對其全面改造。“功能論”者則認為城中村是中國城市化的特殊道路[4]，是城市社區(qū)治理的安全閥[5]，是城市化中一座“土”的“橋”[6]，對于支撐我國城市化發(fā)展與緩解社會矛盾具有不可替代的作用[7]。因此，要避免對城中村改造的“一刀切”。具體來說，城中村改造主要包括政府主導改造、村集體自主改造以及村集體與開發(fā)商合作改造三種模式[8]。

二是社區(qū)治理的內部視角。該視角主要關注城中村治理的具體困境，探討城中村治理轉型的有效路徑。從根本上說，城中村產(chǎn)生于我國的城鄉(xiāng)二元制度結構，同時城鄉(xiāng)二元制度也是造成城中村治理困境的根源[9]。城鄉(xiāng)二元管理體制導致城中村社區(qū)“治理失靈”[10]，城鄉(xiāng)二元土地制度產(chǎn)生土地利益分配問題[11]，并導致城中村內部的利益分化與治理困境[12]。因此，對城中村的治理應改變傳統(tǒng)模式，從“邊緣”治理走向“多中心”治理[13]，探索以多元主體為核心的協(xié)同共治模式[14]與多中心復合治理模式[15]。

既有研究對于深刻認識城中村治理具有重要啟示性意義，特別需要指出的是，社區(qū)治理的內部視角注意到城中村的治理復雜性，并提出用新的治理模式去應對上述復雜性，這一點難能可貴。但既有研究在城中村治理路徑選擇上大都傾向于摒棄原有的“村治”模式，轉而選擇“城治”，即以現(xiàn)代城市社區(qū)治理取代傳統(tǒng)的村莊簡約治理。在中國語境下，這種試圖忽視城鄉(xiāng)二元制度的治理方式顯然是行不通的。事實上，城鄉(xiāng)二元制度是我們理解和認識城中村的基礎，也是思考城中村治理問題的出發(fā)點。作為一種城鄉(xiāng)混合社區(qū)，城中村治理很難通過單一的農(nóng)村或城市社區(qū)治理體制實現(xiàn)，其治理邏輯必然是兩種治理機制要素的融合與互動，這也就是本文所說的雙軌治理結構。雙軌治理的關鍵是處理好原來的“村委”與現(xiàn)在的“居委”之間的關系?；谖錆h市X城中村的調查發(fā)現(xiàn)①，城中村在急劇的城市化與社會轉型中面臨極度復雜的治理需求，X村通過調整治理結構、治理策略和治理資源等，形成了集體主導型雙軌治理，有效避免了“臟亂差”等問題，實現(xiàn)了復雜社會的有序治理。X村的治理實踐為筆者探討和反思城中村治理提供了重要的經(jīng)驗基礎。

二、城中村的社會轉型與治理需求復雜化

城中村是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的微觀社會場域，從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會脫胎而來，處于向城鎮(zhèn)社會轉變的過程中，既沒有完全脫離農(nóng)村社會體系，又尚未完全融入城市社會體系，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)兩種社會要素并存的混合社會形態(tài)。這種城鄉(xiāng)混合的經(jīng)濟社會形態(tài)意味著城中村將面臨比傳統(tǒng)農(nóng)村和城市社區(qū)更為復雜的治理需求。

（一）城中村的社會轉型

城中村社會轉型是其從“村”向“城”轉變的初始階段，在城鎮(zhèn)化影響下，原有村莊的人口結構、經(jīng)濟形態(tài)與社會關系等逐漸向城市社會轉變，呈現(xiàn)出“類城市化”特點。下面主要以X村為例討論城中村的社會轉型過程及其對村莊社會的影響。X村位于武漢市中心城區(qū)，由6個村民小組、7個自然村構成，有耕地面積2670畝、水塘1200畝。全村共有4612人，其中本村戶籍人口1541人，外地常住3000多人，另有流動人口2300多人。20世紀90年代X村還是典型的城郊村，隨著武漢城市快速擴張，X村已經(jīng)成為典型的城中村，2010年的拆遷改造政策更是加劇了該城中村的社會轉型過程。具體而言，城中村的社會轉型主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，城中村的經(jīng)濟形態(tài)逐漸非農(nóng)化。社會轉型之前，城中村以近郊村的形態(tài)存在，農(nóng)業(yè)型特點明顯，村民主要以務農(nóng)為生且集體經(jīng)濟收入也主要來源于農(nóng)業(yè)經(jīng)營。隨著城市化快速發(fā)展，近郊村逐漸被城市圈包圍而成為城中村。在城市經(jīng)濟體系輻射下，城中村非農(nóng)化程度逐漸提高。2010年之前，X村村民主要以養(yǎng)魚、種菜為生，村集體收入來源于土地和魚塘承包。但2010年之后村民就業(yè)形態(tài)逐漸從務農(nóng)轉向務工，主要在附近從事保安、保潔以及其他零用工等工作。同時，村集體經(jīng)濟收入也從依賴農(nóng)業(yè)經(jīng)營轉為依靠征地補償款。隨著城市市場經(jīng)濟規(guī)范化管理要求提高以及受周圍地區(qū)拆遷改造政策的影響，大量外來人口與非正規(guī)經(jīng)濟涌入城中村，洗藕、五金、食品加工、廢品收購以及各種“五小”經(jīng)營場所等云集城中村，豐富了城中村的經(jīng)濟形態(tài)。這種經(jīng)濟形態(tài)的非農(nóng)化使X村嵌入城市體系的程度越來越高，但城中村經(jīng)濟形態(tài)的非正規(guī)化、小散亂等特征使其始終處于城市體系的邊緣地帶，這增加了基層治理的復雜性。

第二，城中村的人口結構異質化。X村的人口構成主要包括兩部分，即原村居民和外來居民。外來人口又分為兩類：一類是早期在本村買地建房長期居住的“有房無戶”人員;另一類是在本地務工的租房戶，這部分人從2010年左右開始增加，到2015年左右達到高峰，主要從事各種小生意，流動性較強。不同類型的人口與村集體的利益關聯(lián)、同村莊社會的互動程度都不盡相同，導致村莊社會結構復雜化以及村莊社會關系陌生化，弱化了村莊社會關聯(lián)。本村村民作為村里的“主人”，彼此之間熟悉程度高，與村集體的利益關聯(lián)較強，可憑借集體成員身份享受集體福利，當其利益受損時敢于向村干部施壓甚至對抗。有房無戶的外地人利用城中村的區(qū)位優(yōu)勢及其土地資源獲得生計空間，著眼于家庭私人利益，與村集體的利益關聯(lián)較弱，對村莊的熟悉程度和情感認同都不高。但外地人的“他者”身份和自我認同使其更容易與村干部形成相互配合的和諧關系。流動人員主要出于工作需要而暫時棲居于城中村，不參與村莊的公共事務，與村集體基本上沒有利益關聯(lián)，與村民和村干部互動較少，只是圍繞房屋租賃和安全生產(chǎn)等極少數(shù)事務與村莊存在關系。人口結構異質化不僅直接影響村莊社會關系形態(tài)，而且增加了基層治理任務，產(chǎn)生了諸如流動人口管理、出租屋管理以及社會治安、環(huán)境衛(wèi)生等城市社會治理事務。

第三，村莊社會的開放性、流動性增強。城中村天然地具有“兩面性”，即“城市性”和“鄉(xiāng)土性 ”[16]。在大規(guī)模城市擴張出現(xiàn)之前，城中村的農(nóng)民仍保持以農(nóng)為主的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活模式，城中村在本質上與一般農(nóng)村差別不大，具有較強的自主性和自足性，對外部環(huán)境系統(tǒng)的依賴性比較低。隨著工業(yè)化與城市化的推進，外來流動人口不斷增加，城中村在為外來務工人員提供居住場所以及為城市正規(guī)經(jīng)濟提供生產(chǎn)環(huán)節(jié)配套等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，降低了城市化的成本[17]。城中村嵌入城市體系的程度越來越高，逐漸成為城市體系功能分區(qū)的重要組成部分，其“城市性”的面向也越來越明顯，不再是原來那個相對封閉且均質化的鄉(xiāng)土社會。邊界模糊化使城中村逐漸成為一個“不完全生活體”[18]，其對城市系統(tǒng)的依賴越來越強，同時城市系統(tǒng)對城中村的影響也越來越大。以經(jīng)濟形態(tài)為例，城中村的非正規(guī)經(jīng)濟在很大程度上構成了城市正規(guī)經(jīng)濟體系的重要一環(huán)，是對城市規(guī)范化市場體系的有效補充，加強了城中村與城市社會體系的內在關聯(lián)。

（二）城中村的治理需求復雜化

城中村社會形態(tài)變遷對基層治理提出新的挑戰(zhàn)，原有的基層治理格局和社會秩序被打破，基層治理需求隨之發(fā)生變化。一般而言，基層治理內容主要包括兩個方面：一是自下而上的村務，二是自上而下的政務。前者是基于村莊社會形態(tài)產(chǎn)生的內生性治理需求，后者則是基層政府根據(jù)外在環(huán)境變化提出的治理要求。社會轉型使城中村面臨新的更加復雜的治理任務，表現(xiàn)為村務和政務同時擴張。

村務擴張主要是村莊內部治理事務的增加及其性質轉變。在鄉(xiāng)土社會階段，城中村的治理事務主要圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活展開，包括溝渠整修、道路建設以及矛盾糾紛調節(jié)等，其治理需求相對簡單、稀少。而在城市社會階段，隨著外來人口不斷增加以及經(jīng)濟形態(tài)的多樣化，城中村的治理事務逐漸增加且不斷復雜化。以X村為例，其內生性治理事務主要有三個方面：一是環(huán)境衛(wèi)生、公共設施維護以及集體經(jīng)濟管理等傳統(tǒng)內生性事務;二是流動人口管理、出租屋管理、治安巡邏、安全生產(chǎn)等新增的城市治理事務;三是圍繞“城中村”改造產(chǎn)生的征地拆遷、土地規(guī)劃、違建管理等村莊社會轉型帶來的階段性治理事務。由此可見，城中村治理轉型減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的工作，卻增加了大量城市治理事務與階段性工作。城中村治理不再是處理農(nóng)民日常生產(chǎn)生活中各種細小瑣碎的事情，治理的過程不再是單純的社會關系梳理，而是以“治事”和利益分配為核心。城中村基層治理既要處理各種事務性工作，如環(huán)境衛(wèi)生、治安巡邏、安全生產(chǎn)、信息登記等，還要協(xié)調不同主體之間的利益分配，如村民之間、村民與村集體之間、村民組之間以及村民與地方政府之間等。很明顯，轉型階段的城中村不僅治理事務的數(shù)量大大增加，而且治理事務的復雜程度也大為增加，這也意味著對治理體系和治理能力的要求更高。

政務擴張是指，隨著城市對城中村的吸納以及城中村社區(qū)性質的轉變，地方政府對城中村的治理要求逐漸提高。城市社區(qū)治理區(qū)別于鄉(xiāng)村治理的一個重要特征就是，前者具有更強的服務性和行政性。行政性是城市社區(qū)治理的本質特征，社區(qū)行政化有其內在生成邏輯。因此，城中村由鄉(xiāng)土社會向城市社會轉型不僅意味著內生治理事務的轉變，還意味著自上而下的“政務”擴張，體現(xiàn)為常規(guī)行政性事務的增加，如黨建、民政、社區(qū)文化活動以及各種檢查評比活動等，這會導致基層治理壓力增大。同時，作為城市體系的一部分，地方政府對城中村的治理定位不再是簡單的村莊/社區(qū)本位，而是從整個城市治理體系出發(fā)，以減少城市治理所面臨的不確定風險為主要目標。這就對城中村治理提出了更高的規(guī)范化要求，如在對城中村非正規(guī)產(chǎn)業(yè)的管理過程中，城市治理的思路給城中村帶來了更多治理壓力，地方政府對基層治理的要求也相應提高。

總之，隨著城中村市場化程度的提高，過去以土地產(chǎn)權關系為核心的人員邊界和權力邊界逐漸被打破，城市治理事務大量涌入，同時，城中村又尚未完全擺脫固有的村莊屬性。因此，城中村治理事務成了農(nóng)村治理事務和城市治理事務的混合體，具有模糊性、不穩(wěn)定性和高度復雜性，難以通過單一的治理方式來解決，這會倒逼基層治理體制機制進行調整以適應新的治理需求。

三、 集體主導型雙軌治理的運行機制

城中村介于城市社區(qū)與農(nóng)村之間的混合屬性使其陷入“城非城，村非村”的尷尬境地，故而有學者稱其為“邊緣社區(qū)”[19]，它既是城市的邊緣，也是鄉(xiāng)村的邊緣。傳統(tǒng)觀點認為，邊緣社區(qū)產(chǎn)生于我國城鄉(xiāng)二元體制，其治理過程同時兼具城市和農(nóng)村治理模式的特征，形成了獨特的“邊緣治理”，結果造成治理低效且難以向現(xiàn)代城市社區(qū)治理模式轉型，破解城中村治理難題的關鍵在于消除城鄉(xiāng)二元結構[20]。通過對X村的研究，我們發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元結構②也有促進城中村治理的一面，它為城鄉(xiāng)混合社區(qū)提供了潛在的治理資源，催生了一種集體主導型雙軌治理模式。這種集體主導型雙軌治理具體表現(xiàn)為村集體主導下的治理結構雙軌化、治理策略彈性化與治理資源多樣化，本質上是由鄉(xiāng)村治理結構要素與城市社區(qū)治理結構要素共同構成的城鄉(xiāng)混合型治理，反映了農(nóng)村自治體系與社區(qū)行政化治理體系的結合與互動。

（一）治理結構雙軌化：集體主導的村治結構與社區(qū)治理結構并存

基于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構，我國現(xiàn)行的基層社會治理實行城鄉(xiāng)有別的制度安排：城市社區(qū)實行以居委會為組織載體的居民自治;農(nóng)村則以村委會為組織載體實行村民自治。兩種基層群眾自治制度在治理主體、治理形式、治理內容以及治理組織與基層政府之間的關系等方面都有所不同。整體而言，農(nóng)村治理體制是以村莊熟人社會為基礎的自治體制，其在基層治理實踐中更依賴鄉(xiāng)土社會資源，治理過程主要是人與人之間的關系梳理。而城市社區(qū)治理體制具有更強的行政色彩，治理主體、治理事務與治理資源等方面高度行政化，治理過程主要是為居民提供各種服務以提高其生活質量。治理結構雙軌化意味著基層治理體制構成既不是單一的農(nóng)村自治結構，也不完全是城市社區(qū)的行政化治理結構，而是同時融合了兩種治理結構，形成了一種獨特的混合治理模式。

首先，城中村治理是一種雙軌結構治理，即原來的村治結構與城市社區(qū)治理結構并存。X村于2015年撤村建居，不僅改變了基層行政建制，而且對原有的治理體系進行擴張?！按甯木印焙?，社區(qū)居委會取代原來的村委會成為法定意義上的基層群眾自治組織，基層政治格局從“鄉(xiāng)政村治”轉變?yōu)椤敖志又啤?。但實際上，村改居后的社區(qū)兩委成員仍然是之前的村干部，他們都是由本村村民選舉產(chǎn)生，這不同于一般意義上的城市社區(qū)干部直接由街道辦任命。X村共有兩委干部6人，其中書記（兼主任）、副主任和會計都是20世紀80年代的老干部，另外3名年輕干部于2015年進入社區(qū)兩委工作。從職務分工來看，書記和副主任等老干部主要負責那些涉及利益分配且需要與老百姓打交道的內生性事務，這一點沿襲了原有的村治模式;年輕干部主要處理新增的城市公共服務，其工作具有明顯的社區(qū)治理特點。某種程度上說，前者扮演著傳統(tǒng)的村干部角色，主要回應村民的利益訴求;后者則扮演著專職化的社區(qū)干部角色，主要承接基層政府自上而下的政務要求。二者共同構成城中村雙軌治理結構的核心主體。這種由原來的村干部與新進的年輕社區(qū)干部組合而成的混合型雙軌治理結構，通過明確的職務分工形成了各司其職的工作模式。

同時，為了增強應對復雜性事務的能力，X村通過擴張治理體系彌補輔助力量與補充力量的不足。我國社區(qū)治理的基本結構體現(xiàn)為“主輔結構”[21]，即基層組織（黨支部和居委會）在社區(qū)治理中發(fā)揮主導作用，積極分子以及其他社會性力量則發(fā)揮重要的輔助作用。撤村建居后，X村的治理主體除了村兩委外，還包括引進的7名社區(qū)專干，社區(qū)聯(lián)防隊也從之前的3～4人擴充到10人。社區(qū)專干由街道統(tǒng)一聘用再分配到各社區(qū)，主要為居民提供簡單的行政服務并承擔部分行政任務，其工資由上級財政發(fā)放，工作內容具有較強的業(yè)務性、服務性和行政性特點。社區(qū)聯(lián)防隊屬于村聘人員，基本上都是年輕人，主要負責日常性治安巡邏以及暫住證辦理、消防、經(jīng)濟普查、食監(jiān)等其他治理事務，本質上是一個后備干部儲備庫，是培養(yǎng)和鍛煉社區(qū)干部的重要方式。如此，社區(qū)專干與聯(lián)防隊員便構成了X村社區(qū)治理的重要輔助和補充力量。

其次，城中村治理是由村集體主導的治理，表面上的“村改居”沒有從根本上改變原有的村治模式。村改居之后，X村原來的集體經(jīng)濟組織轉為集團公司，并實行股份化運作。村集團公司的組織成員就是村書記、副主任和會計三名老干部，所以，集團公司與社區(qū)居委會實際上是“兩個牌子、一套人馬”。以村書記為代表的老干部作為集團公司代理人，從根本上控制著社區(qū)經(jīng)濟的主導權，從而在整個社區(qū)治理中居于主導地位，掌握著社區(qū)治理的決策權。而這些老干部基本上都是以前的村干部，他們不僅了解村莊的具體情況與社會關系特點，而且具有較強的群眾工作能力，其治理行為具有明顯的村治特征。相比之下，以副書記為首的年輕干部以及其他輔助力量則共同構成了行政化的社區(qū)治理結構，主要承擔各種行政服務與行政任務，回應居民的基本生活需求，而不涉及城中村復雜的利益矛盾問題。因此，集團公司的存在賦予城中村治理一定的自主權，使城中村社區(qū)治理在很大程度上仍然保留原有的村治色彩，形成原有的自治結構為主導、新設的社區(qū)行政結構為輔助的雙軌治理結構。

（二）治理策略彈性化：綜合性治理與專業(yè)化治理互動

專業(yè)化治理強調在治理過程中實行專人專事，即由專門的人處理專門的事情，通過對人員的職務分工實現(xiàn)對事務的分類治理，從而提高治理效率。專業(yè)化治理有兩個前提：一是治理事務密集且具有規(guī)則性，可以分門別類;二是治理主體掌握一定的技術知識。專業(yè)化治理常被運用于城市社會治理，這不僅是因為其與城市社會治理事務的性質相契合，而且還因為它對治理主體的能力要求更符合城市社會的情況。相比較而言，綜合性治理更強調治理過程的統(tǒng)合性以及治理主體對經(jīng)驗問題的理解和把握能力，它一般通過部門或人員聯(lián)動，處理單一主體難以解決的問題。綜合性治理不僅強調治理目標的整體性、治理方式的綜合性，還強調治理主體的經(jīng)驗性;專業(yè)化治理則強調治理目標的單一性、治理方式的專業(yè)性以及治理主體的知識化、技術化?；鶎又卫聿扇『畏N策略，不僅與治理對象的性質有關，更與治理主體的角色特征有關。總體而言，從治理主體來看，經(jīng)驗豐富的老干部更擅長運用綜合性治理策略，而高學歷、有專業(yè)知識、有技術的年輕干部更善于采用專業(yè)化治理策略。同時，從治理內容來看，綜合性治理主要運用于那些難以規(guī)則化、標準化的治理事務以及某一時段的中心工作，而專業(yè)化治理主要運用于規(guī)則性較強的治理任務以及常規(guī)性治理。

城中村治理任務既包括傳統(tǒng)的非標準化事務，還包括新增的規(guī)則性較強的城市治理事務，同時還有從“村”向“城”轉型的階段性治理事務，如征地拆遷等。多種事務類型混合的樣態(tài)增加了城中村治理的復雜性，同時對基層治理的策略和方法也相應提出了更高的要求，治理主體中不僅要有人能夠處理原有的非規(guī)范性事務，如糾紛調解、集體資產(chǎn)管理、違建管理等涉及復雜利益矛盾的問題，還要有人處理各種細小瑣碎的業(yè)務性工作，如環(huán)保、消防、水務、計生和黨建等。而X村的治理主體結構與職務分工恰好反映了上述要求，因而城中村治理能夠面對不同的治理事務需求采取相應的治理策略和方法，最終實現(xiàn)有效治理。

具體而言，X村的治理主體構成可分為50多歲的老干部和30多歲的年輕干部兩部分，其中老干部由于工作經(jīng)驗豐富，更擅長處理那些需要與老百姓打交道的復雜事務，如矛盾糾紛調解與利益協(xié)調。在基層治理實踐中，老干部并沒有具體的固定的工作策略和方法，他們的工作方法相對抽象，即根據(jù)治理對象的特點、治理事務性質、以前的工作經(jīng)驗以及對地方性知識的掌握等各方面情況，綜合考慮，選擇合適的治理策略。其治理方式方法的靈活性和不穩(wěn)定性意味著，對不同的治理對象和問題可能采取同一策略，而對同一個治理問題可能會采取不同的治理策略。因此，老干部的治理優(yōu)勢集中于豐富的工作經(jīng)驗及由此形成的靈活有效的工作方法。而那些年輕干部則由于工作經(jīng)驗相對較少，與群眾打交道的能力以及對村莊社會關系的熟悉和把握能力相對較弱，難以勝任那些涉及利益矛盾協(xié)調等方面的復雜性事務。但年輕干部的優(yōu)勢有二：一是年輕、體力強，擅長各種需要室外完成的治理任務，如巡查、信息統(tǒng)計等;二是知識水平相對較高，擅長電腦操作以及文檔材料撰寫等工作以及其他不涉及利益矛盾的簡單服務性工作。年輕干部大多按照既定的治理規(guī)則處理問題，他們給群眾講政策、講規(guī)則，運用自身專業(yè)優(yōu)勢推動城中村治理實現(xiàn)“規(guī)則之治”。

這種綜合性治理與專業(yè)化治理策略的運用不僅體現(xiàn)在具體的治理主體分工方面，還體現(xiàn)在城中村的整體性治理方面，即常規(guī)狀態(tài)實行分工治理、特殊階段實行合作治理的“彈性分工”模式。由上文可知，X村社區(qū)兩委干部之間形成了比較明確的職務分工，幾乎每個人都有各自分管的工作，這不同于農(nóng)業(yè)型村莊的模糊治理。需要注意的是，這種分工模式并非絕對固定不變，每個人在遵守“大分工”原則的同時，還要學會“小合作”?；鶎又卫砣匀蛔裱w性的邏輯，每個人都要配合村里的中心工作，他們隨時可能因為某項臨時任務而打破既有的分工。因而，彈性分工服務于城中村治理的整體性目標，能夠根據(jù)治理需求隨時對既有的分工模式進行調整，從而避免治理體系的僵化?；谶@種彈性分工模式，常規(guī)事務可以通過分工得到專業(yè)化治理，臨時性的中心工作則通過協(xié)調合作得到綜合性治理。綜合性治理與專業(yè)化治理的有機配合有利于增強治理體制的靈活性，共同構成集體主導型雙軌治理的實踐策略。

（三）治理資源多樣化：正式治理資源與非正式治理資源互補

基層治理的正式資源主要是體制內的制度化資源，包括鎮(zhèn)村干部的權力資源、經(jīng)濟資源等。非正式資源則是體制外的非制度化或半制度化資源，主要是以小組長和權威人物等為載體、以面子人情關系為紐帶的鄉(xiāng)土社會資源。城中村治理資源多樣化不僅是處理復雜性事務的內在要求，而且同“半城半村”的城鄉(xiāng)二元社會結構相契合。

首先，城中村治理事務的復雜性要求治理資源多樣化。城中村治理事務不僅密集，而且涉及多種不同類型，因此，要想實現(xiàn)城中村有效治理，需要大量優(yōu)質治理資源。以非正規(guī)經(jīng)濟管理為例，城中村作為城市經(jīng)濟體系中的“灰色地帶”，存在大量非正規(guī)性和模糊性治理事務。按照國際勞工組織的概念界定，非正規(guī)經(jīng)濟“特指那些沒有被記入國家賬目內，不受契約、許可證、勞動力審查、記錄和稅務等正式規(guī)則約束的經(jīng)濟活動”[22]。城中村基于其“半村”的弱規(guī)范與“半城”的市場區(qū)位等方面優(yōu)勢能夠吸引大量非正規(guī)經(jīng)濟聚集。但這些非正規(guī)經(jīng)濟活動具有較強的靈活性、非正規(guī)性甚至隱蔽性特點，難以通過正規(guī)化的治理手段得到有效監(jiān)督和管理，因此，對非正規(guī)經(jīng)濟的有效治理必須輔之以非正式的治理方式，吸納與整合非正式治理資源。

其次，城鄉(xiāng)二元社會結構客觀上為城中村治理提供了潛在的多樣化資源優(yōu)勢。農(nóng)村與城市社區(qū)的一個重要區(qū)別在于，村莊具有熟人社會關系網(wǎng)絡。盡管在城市化與市場化的沖擊下，城中村的熟人社會機制被削弱，但熟人社會所隱含的信息和關系優(yōu)勢仍然不可小覷，農(nóng)村這些潛在的資源優(yōu)勢一旦被激活，就可以轉化為有效的治理資源，可以解決那些正式治理體系難以處理的問題。X村吸納小組長成為村莊治理骨干，增強了村集體的統(tǒng)籌能力與村級組織的治理能力。一方面，小組長作為“信息員”，主要職責是上傳下達，配合村里的工作，在村莊治理中仍然發(fā)揮著聯(lián)結村民和村委會的橋梁作用。另一方面，小組長掌握著村莊社會的基礎信息，能夠利用其熟人關系優(yōu)勢使公共服務對接到每家每戶，甚至直接介入村民日常生活。同時，小組長還被納入由開發(fā)商組建的控違隊中，他們可以借助自身的群眾基礎和社會關系優(yōu)勢處理村民違建行為，從而有效減少村民與開發(fā)商之間的沖突?？傊〗M長的雙重角色身份使其在維持村莊秩序和提供公共服務方面發(fā)揮了關鍵作用。對非正式治理資源的吸納與整合可以彌補正式治理資源的不足，從而提高村級組織應對復雜事務的治理能力。如此，以社區(qū)干部為主體的正式治理資源與以小組長為主體的非正式治理資源互補，構成了集體主導型雙軌治理的重要資源結構。

四、集體主導型雙軌治理的實踐邏輯與效果

集體主導型雙軌治理是城中村根據(jù)治理需求變化在原有治理體制機制的基礎上整合城市社區(qū)治理的機制要素創(chuàng)造的混合型治理模式。在城鄉(xiāng)二元社會結構下，一方面，城中村治理需求的復雜性要求治理結構雙軌化;另一方面，城鄉(xiāng)二元社會結構能夠為城中村復雜性治理提供潛在的資源優(yōu)勢，從而形塑城中村的雙軌治理形態(tài)。另外，盡管城中村在空間格局、經(jīng)濟形態(tài)、人口結構等方面都高度嵌入城市社會，但在城中村完全改造之前，其土地性質沒有發(fā)生根本改變，這就意味著城中村的經(jīng)濟社會關系和公共服務關系與原來的農(nóng)村社會高度同構，這是城中村治理仍然維持集體主導型結構的根本原因。在集體主導的雙軌治理結構下，基層組織作為社區(qū)治理的唯一責任主體，能夠有效整合原有的村莊資源和當前的社區(qū)資源，進而維護社區(qū)秩序、實現(xiàn)有效治理。

（一）集體主導型雙軌治理的實踐邏輯

X村的經(jīng)驗表明，城中村在從農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉型的過程中，盡管治理需求發(fā)生轉變，治理體制也從村委會體制轉換為居委會體制，但城中村的治理體系并沒有完成從村治體系向城市社區(qū)治理體系的徹底轉型，而是保留了集體經(jīng)濟組織、傳統(tǒng)村治主體等自治力量，形成了集體主導下城鄉(xiāng)兩種治理機制要素并存的雙軌治理模式。其中，一軌以原來的村治力量為主體，主要對接各種與村民利益緊密相關的復雜村務;另一軌則以新增的年輕社區(qū)干部為主體，主要負責新增的城市治理事務以及自上而下的政務。在這種雙軌治理模式下，不同治理主體根據(jù)自身能力優(yōu)勢承擔不同的治理任務，在實踐中扮演不同的角色，遵循不同的治理邏輯、策略和方法。以老干部為核心的村治主體發(fā)揮主導作用，是城中村治理的決策者，主要負責處理需要與村民打交道的復雜性事務;以社區(qū)專干為代表的行政化主體是城中村治理的辦事員，主要負責專業(yè)性、業(yè)務性工作。自治體系與行政體系有機結合，能夠實現(xiàn)行政動員與關系動員相結合以及技術化手段與人情治理相結合的低成本有效治理，增強治理體系的靈活性，有效回應城中村治理的復雜性需求。

實現(xiàn)基層有效治理的核心與關鍵在于使治理體制與治理需求相匹配，即根據(jù)社區(qū)的經(jīng)濟社會結構決定相應的治理模式和方法。城市化擴張推動了城中村治理事務的擴張及其復雜化，這導致了如下兩方面客觀結果。第一，無論是原有的村治體系還是完全的城市社區(qū)治理體系都難以單獨滿足城中村的復雜性治理需求，因而城中村的治理體系設置與結構安排必然是城鄉(xiāng)兩種治理機制要素相結合的雙軌化治理。傳統(tǒng)治理事務依托原有的自治體系得以解決，而城市治理事務則通過引進新的治理資源和治理力量加以解決。第二，完全的專業(yè)化分工難以有效應對不同性質的治理事務，這就要求治理過程必須有一定的靈活性，綜合運用多種策略和資源。例如，規(guī)則性較強的治理事務可以通過常規(guī)化的分工進行處理，而那些模糊且不易處理的治理事務則需要通過協(xié)調各方、整合資源等綜合性治理手段予以應對。

另外，地方政府主導的征地拆遷只是從局部改變了城中村的部分土地性質與空間形態(tài)，城中村原有的集體土地產(chǎn)權性質沒有發(fā)生根本變化，這使得城中村在很大程度上仍然保留了原來的農(nóng)村特點。村改居之后，居委會主職干部代行原來的集體經(jīng)濟組織職能，并通過集體經(jīng)濟的福利性分配強化了原始居民之間的利益關聯(lián)。而以土地為基礎的集體成員身份則是分享集體福利的重要基礎，這就形成了對外來人口的利益排斥，并直接影響本地人與外地人之間的社會交往與身份認同。原居民與居委會之間的強利益關聯(lián)反過來又會強化居委會的“無限責任”，這種不平衡的權責關系本質上是以前村集體與農(nóng)民之間權利義務關系的延續(xù)。由此可見，改制后的居委會實際上還是以前的村委會，只是換了一個牌子，其人員構成、村莊權力分配以及村集體與居民之間的關系都沒有發(fā)生根本改變。由于城中村的土地產(chǎn)權性質與社區(qū)經(jīng)濟關系沒有發(fā)生根本改變，城中村公共服務的責任主體就是作為村集體變身的居委會，地方財政在此僅起十分有限的作用。一方面，城中村社區(qū)干部的工資都由集體經(jīng)濟承擔;另一方面，社區(qū)基礎設施管理維護費用、臨聘人員工資以及一些公共活動費用等也都由社區(qū)集體經(jīng)濟承擔，地方政府只是以項目的形式提供資源補充。

因此，集體主導型雙軌治理既反映出城中村從農(nóng)村轉變而來的特點，又反映了城中村向城市轉變的特點。該治理模式實現(xiàn)了城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)兩種治理結構的統(tǒng)合，增強了基層治理的有效性。

（二）集體主導型雙軌治理的實踐效果

對于集體主導型雙軌治理而言，集體主導能夠增強基層組織的統(tǒng)籌能力，雙軌治理適應了城鄉(xiāng)混合型社區(qū)的運行邏輯，因此，它對城中村治理具有重要意義，能夠創(chuàng)造比較良好的治理效果。

第一， 集體主導型雙軌治理能夠有效緩解轉型期的社會矛盾，維護基層秩序穩(wěn)定。城中村區(qū)別于普通農(nóng)村和城市社區(qū)的一個重要特征在于，個體與村社集體形成了緊密的利益關聯(lián)，城中村治理的過程幾乎觸碰著每個人的切身利益。轉型階段的城中村潛藏著各種復雜的社會矛盾，對于待改造的X村而言更是如此。但X村并沒有出現(xiàn)治理混亂，反而維持了基層治理格局的穩(wěn)定。實際上，老百姓反映的許多問題與地方政府的整體性發(fā)展規(guī)劃有關，無法在社區(qū)層面得到徹底解決。但村干部又必須給老百姓做工作，在此方面，那些經(jīng)驗豐富的老干部具有獨特優(yōu)勢，他們可以利用原有的鄉(xiāng)土人情關系協(xié)調處理相關矛盾糾紛，從而緩和社會矛盾，維持基層秩序穩(wěn)定。因此，“雙軌治理”模式的優(yōu)勢就在于，它可以根據(jù)治理需求與治理對象的特點選擇采用有針對性的治理工具和策略，從而實現(xiàn)有效治理。

第二，集體主導型雙軌治理能夠維護基層組織的自主性與靈活性，避免基層治理體制的僵化?！半p軌治理”模式通過部分保留原有的自治體系，賦予基層組織一定的自主性空間，有效避免了過度行政化所造成的治理體制僵化問題。城市社區(qū)由于產(chǎn)生于國家自上而下的行政推動，治理資源不足，對基層政府依賴性較強，實踐中形成了明顯的行政化傾向[23]。而城中村都是從行政村演變而來，有集體土地，城市化擴張更是極大提高了其集體經(jīng)濟收入。X村從2000年左右開始征地，獲得了大量征地補償款。集體經(jīng)濟除了用于管理人員開支，更主要是用于村民福利分配和社區(qū)基礎設施建設。而正是基于這種集體經(jīng)濟自主性，社區(qū)可以自主為村民謀福利、辦好事，安撫村民的情緒，從而間接緩解轉型期間的社會矛盾。綜上所述，由于X村具有相對獨立的集體經(jīng)濟，其治理自主性相對較強，且具有一定的靈活性與柔韌性，因此基層組織應對復雜性事務的能力均有所提高。

五、結論與討論

城中村的形成深受城鄉(xiāng)二元體制的影響，是我國社會轉型期的階段性產(chǎn)物。在城中村治理過程中，城市基層治理的元素逐漸嵌入治理結構和運行機制之中，原有的部分村莊公共權力運行機制因特殊需要而暫時保留或延續(xù)[24]，因此形成了集體主導型雙軌治理結構。集體主導型雙軌治理的運作過程體現(xiàn)為如下三個方面：集體主導的村治結構與城市社區(qū)治理結構并存;綜合性治理與專業(yè)化治理有機結合;正式治理資源與非正式治理資源相互補充。集體主導型雙軌治理的實踐邏輯在于：一方面，城中村從農(nóng)村脫胎而來，原有的村集體依然在社區(qū)治理中發(fā)揮主導性作用;另一方面，城中村高度嵌入城市社會，新增的復雜性治理需求要求引入專業(yè)化、行政化的治理主體。集體主導下的雙軌治理反映了城中村治理的一般結構特征，對于避免基層治理體制僵化、及時緩解轉型期的社會矛盾以及維護基層秩序穩(wěn)定等具有重要作用，為城中村順利轉型提供了重要支持。

城中村的本質屬性是城鄉(xiāng)二元性，這就意味著城中村治理無法通過單一的農(nóng)村或城市社區(qū)治理思維來理解。集體主導型雙軌治理是城中村從“村”向“城”轉型過程中基于城中村社會結構變遷而自然形成的治理形態(tài)，它整合了城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)兩種治理機制要素和資源策略，能夠根據(jù)治理對象類型和治理事務性質采取不同的治理策略和治理方法，從而增強了基層治理體系的靈活性與有效性。這種集體主導下的雙軌治理恰恰契合了城鄉(xiāng)二元結構的特點，它既不同于城市社區(qū)治理，也不同于農(nóng)村社區(qū)治理，而是介于二者之間，融合了二者的優(yōu)點，因此，有學者將其稱為“第三類治理”[25]。從這個角度來說，基于中國特定歷史階段形成的城鄉(xiāng)二元結構并不必然對城市化發(fā)展起阻礙作用。城中村治理面臨的實踐困境與其社會形態(tài)的復雜性有關，而不是因為這種城鄉(xiāng)二元治理體制難以發(fā)揮作用。恰恰相反，城中村治理的復雜性要求治理體制的“雙軌化”。因此，我們不能抽象地全盤否定城鄉(xiāng)二元結構，而應該辯證看待，根據(jù)實際情況客觀分析城鄉(xiāng)二元結構在推進我國城市化過程中的積極作用，充分挖掘其在城中村治理中獨特的體制資源優(yōu)勢。

注釋：

①筆者及所在團隊于2019年3月在X村進行為期10天駐村調查，重點關注城中村治理方面的問題。按照學術慣例，已對文中涉及的人名、地名進行技術化處理。

②當前學界普遍將城鄉(xiāng)二元結構視為具有明顯“城市偏好”與“農(nóng)村歧視”特點的“剝削性”結構，強調城鄉(xiāng)二元結構視角下的城鄉(xiāng)公共服務資源非均等化分配。與此不同，本文主要從城鄉(xiāng)社會轉型的角度考察城鄉(xiāng)二元結構對城中村治理的影響。作為城鄉(xiāng)二元社會結構的混合形態(tài)，城中村治理需要結合城市社區(qū)和農(nóng)村兩種治理體制機制資源。城中村雖處城市體系之中，但并沒有完全擺脫原有的村莊社會結構，其治理過程也必然會援引各種傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會資源，這其中隱含著城鄉(xiāng)二元結構對城中村治理的某些合理性功能，從這一角度來審視城鄉(xiāng)二元結構，能夠深化我們對它的理解和認識。

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