“更好規(guī)制”：規(guī)制治理的新理念與新追求

黃新華 趙荷花

摘 要：21世紀以來，“更好規(guī)制”成為市場經(jīng)濟發(fā)達國家規(guī)制改革的流行標簽。通過規(guī)范規(guī)制決策的標準和程序改進政策制定和規(guī)制方式，減少政府規(guī)制行為的負面影響，提升規(guī)制質(zhì)量，發(fā)達國家將“更好規(guī)制”作為推進行政體制改革、改善規(guī)制治理的新理念與新追求，以增加其行政合法性，并為經(jīng)濟發(fā)展營造良好的營商環(huán)境。厘清“更好規(guī)制”的興起背景，闡明“更好規(guī)制”的理論內(nèi)涵及主要工具，借鑒“更好規(guī)制”的合理之處，對推進我國規(guī)制改革具有重要意義。在推進國家治理現(xiàn)代化的進程中，建構(gòu)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的規(guī)制體制，必須轉(zhuǎn)變規(guī)制觀念，樹立“更好規(guī)制”理念，改進規(guī)制方式，建立規(guī)制影響評估、規(guī)制協(xié)商和信息公開制度，促進規(guī)制工具的動態(tài)組合與優(yōu)化，提高規(guī)制治理效率和規(guī)制質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：規(guī)制;更好規(guī)制;規(guī)制治理;規(guī)制工具

中圖分類號：D630?文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）01-0003-10

20世紀70年代以來，在“新公共管理”引致的政府治理變革浪潮中，市場經(jīng)濟發(fā)達國家大都強調(diào)擴大市場競爭，通過“放松規(guī)制”減少政府對經(jīng)濟的直接干預。20世紀90年代中期后，受到規(guī)制治理理念和規(guī)制實踐發(fā)展變化的影響，諸多發(fā)達國家開始超越“放松規(guī)制”和“解除規(guī)制”的狹隘目標，轉(zhuǎn)向“更好規(guī)制”（better regulation）的良善治理，規(guī)制改革的重點從“去規(guī)制”“再規(guī)制”向完善規(guī)制治理轉(zhuǎn)變[1]。21世紀以來，“更好規(guī)制”逐漸在西方國家興起，并成為規(guī)制改革議程的流行標簽。通過規(guī)范規(guī)制決策的標準和程序改進政策制定和規(guī)制方式，減少政府規(guī)制行為的負面影響，提升規(guī)制質(zhì)量，西方各國政府將“更好規(guī)制”作為推進行政體制改革、改善規(guī)制治理的新途徑，以增加其行政合法性，并為經(jīng)濟發(fā)展營造良好的營商環(huán)境。本文厘清了“更好規(guī)制”的興起、內(nèi)涵與工具，闡明了“更好規(guī)制”對于推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，深化制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善社會主義市場經(jīng)濟規(guī)制體制的借鑒意義。

一、“更好規(guī)制”的興起

作為在西方國家政府治理變革進程中掀起的規(guī)制改革運動，“更好規(guī)制”最早可追溯到20世紀90年代。20世紀60年代至70年代，壟斷資本主義不斷發(fā)展，西方國家主要采用價格、產(chǎn)量、進出、反壟斷等規(guī)制方式對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制（即經(jīng)濟性規(guī)制）。隨著社會經(jīng)濟問題的復雜化，經(jīng)濟性規(guī)制因規(guī)制主體單一、手段僵化、無法有效解決市場失靈問題而弊端叢生。20世紀70年代后，伴隨著健康、安全、環(huán)境規(guī)制（即社會性規(guī)制）的不斷增長，規(guī)制供給過度產(chǎn)生的規(guī)制膨脹與規(guī)制失靈，使政府規(guī)制受到了激烈的批判和質(zhì)疑。20世紀80年代初，在私有化浪潮的沖擊下，市場經(jīng)濟發(fā)達國家相繼出現(xiàn)了以放松規(guī)制為特征的政府規(guī)制改革運動。但是放松規(guī)制不等于全部取消規(guī)制，各國政府意識到單獨依靠政府規(guī)制或放松規(guī)制均難以產(chǎn)生最佳政策效果，如何采取更有效的規(guī)制方式以解決社會經(jīng)濟發(fā)展問題成為西方各國競相追求的目標。在此背景下，“更好規(guī)制”的理念應運而生，并逐漸受到人們的關(guān)注。

1997年，英國布萊爾政府成立了“更好規(guī)制”工作小組，將其作為獨立的咨詢機構(gòu)，并指出“‘正確的規(guī)制即‘更好的規(guī)制，是有助于改善而不是阻礙企業(yè)競爭力的規(guī)制”[2]。1998年，“更好規(guī)制”工作小組制定并公布了更好規(guī)制的基本原則，明確要求對政府規(guī)制政策和提案進行評估時必須遵循這些原則。2006年，原隸屬于商業(yè)部門（貿(mào)易和工業(yè)部）的更好規(guī)制部門被轉(zhuǎn)移到中央政府部門和內(nèi)閣辦公室，并設(shè)立了“更好規(guī)制執(zhí)行機構(gòu)”，負責在歐洲“減少規(guī)制，促進更好的規(guī)制議程”[3]（p.317）。2018年，英國商業(yè)、能源以及工業(yè)戰(zhàn)略部聯(lián)合頒布的《更好規(guī)制框架指南》，對“更好規(guī)制”的基本原則、關(guān)鍵機構(gòu)、培訓以及如何使用《更好規(guī)制框架指南》等方面進行了規(guī)范，并指出更好規(guī)制執(zhí)行官 （BRE）領(lǐng)導整個政府制定更好的規(guī)制政策，且負責將更好的規(guī)制嵌入決策中，同時指出每個部門也要設(shè)立一個更好規(guī)制部門（BRU），負責監(jiān)督該部門的規(guī)制流程。

在超國家層面，“更好規(guī)制”理念深受經(jīng)合組織（OECD）、歐盟等國際組織青睞，并逐步擴散。1995年，為了改善規(guī)制質(zhì)量，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織發(fā)布了《提高政府規(guī)制質(zhì)量的建議》，嘗試通過提供規(guī)制的法律基礎(chǔ)，建立清晰、有序的程序，清理廢止不合時宜、負擔沉重的規(guī)則來提高規(guī)制水平[4]。隨后，經(jīng)合組織于1997年頒布的《規(guī)制改革的政策建議》、2005年頒布的《OECD規(guī)制質(zhì)量與績效的指引原則》通過進一步優(yōu)化規(guī)制政策、規(guī)制工具以及規(guī)制機構(gòu)，推動了規(guī)制改革，促進了規(guī)制質(zhì)量的提升。2018年頒布的《OECD規(guī)制政策概要》指出，到2017年底，所有經(jīng)合組織成員國和加入國都要制定和完善政府規(guī)制政策，提高規(guī)制質(zhì)量，實現(xiàn)更好規(guī)制。

歐盟正式確立“更好規(guī)制”改革議程是在21世紀初。2001年，歐盟制定了一份更好規(guī)制的藍圖（即《曼德爾克恩報告》），指出“提高規(guī)制質(zhì)量本身是一種公共利益，可以提高治理過程的可信度，并為公民的福祉作出貢獻”[2]。歐盟出版的《歐洲治理白皮書》更是將“更好規(guī)制”作為歐洲未來治理的核心愿景之一，并提出要“改善政策和規(guī)制質(zhì)量，須對規(guī)制行動的必要性展開評估”[5]。2002年，歐盟啟動了第一個更好規(guī)制議程，通過引入事前影響評估和利益相關(guān)方磋商等方法來確保立法質(zhì)量[6]。2005年，歐洲各國開始重新關(guān)注競爭力、簡化目標以及減輕企業(yè)行政負擔。歐盟理事會通過的《增長和就業(yè)綜合指導方針》明確提出，必須減少繁文縟節(jié)，通過降低企業(yè)的合規(guī)成本來推動經(jīng)濟增長和就業(yè)，“創(chuàng)造一個更具競爭力的規(guī)制環(huán)境，并通過更好的規(guī)制來發(fā)揮私營部門的積極性”[2]。在隨后的十多年，“更好規(guī)制”的機構(gòu)、工具及體系逐步完善，一直處于歐盟各國政府規(guī)制職能的核心地位，并成為政府決策的基礎(chǔ)。2015年，歐盟通過的“更好規(guī)制一攬子計劃”，更是強調(diào)要加強對政策提案的事前、事后評估，政策過程中利益相關(guān)方的制度化公開磋商以及全面、系統(tǒng)審查，以確保更好規(guī)制的方向和政策目標[7]。隨后，歐盟委員會和歐盟議會于2016年4月簽署了“更好規(guī)制”立法的機構(gòu)間協(xié)議。迄今為止，“更好規(guī)制”已在歐盟各國全面展開。

在歐洲大陸盛行“更好規(guī)制”的同時，“更好規(guī)制”的理念和政策在美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等其他市場經(jīng)濟發(fā)達國家也得到推廣和實施。1993年，美國聯(lián)邦管理預算辦公室（OMB）出臺了克林頓總統(tǒng)12866行政命令（即《規(guī)制規(guī)劃與評審》），提出為改善規(guī)制質(zhì)量應將成本收益分析作為評估規(guī)制的基本標準，并確定了“最佳實踐”原則[8]。2011年，奧巴馬總統(tǒng)簽發(fā)的13563號總統(tǒng)令重申了規(guī)制審查和評估的基本要求，強調(diào)規(guī)制必須建立在科學與技術(shù)信息基礎(chǔ)上，確保規(guī)制程序的客觀性[8]。奧巴馬政府頒布的13579號總統(tǒng)令更是明確提出，規(guī)制機構(gòu)要通過對規(guī)章實行事后影響評估來提高規(guī)制效率。2017年，特朗普政府出臺了13771號總統(tǒng)令，其重要任務就是減少規(guī)制數(shù)量，降低規(guī)制成本[9]。在加拿大，1995年，財政委員會秘書處指出，所提交給部長的規(guī)制議案和政策須進行規(guī)制影響評估，并公布了《企業(yè)影響測試》《規(guī)制成本會計協(xié)議》等文件，為規(guī)制評估提供指引。2005年，時任財政部主席瑞克·阿爾科克提出了現(xiàn)有規(guī)制模式的目標是“創(chuàng)造更好而非更少的規(guī)制”[10]。在澳大利亞，1995年，聯(lián)邦工業(yè)委員會規(guī)制審查處為了優(yōu)化規(guī)制制定流程，提升規(guī)制質(zhì)量，發(fā)布了《規(guī)制影響評估報告指南》，并闡述了在規(guī)制過程中實行咨詢、日落規(guī)則等問題。2003年，澳大利亞規(guī)制審查辦公室還提出了“更好規(guī)制”應具備的七方面標準[11]（p.293）。

進入21世紀后，“更好規(guī)制”理念也開始向亞洲、非洲等國家傳播。2004年，日本正式引入規(guī)制影響評估機制，通過對規(guī)制政策的客觀評估來推進規(guī)制改革，實現(xiàn)更好的規(guī)制[12]。 隨后，印度、巴基斯坦、馬來西亞、菲律賓和斯里蘭卡等國家也開始在少數(shù)規(guī)制活動中實行事前評估來改善規(guī)制政策效果[13]（p.107）。肯尼亞、坦桑尼亞和烏干達等非洲國家在國際支持下也開始引入規(guī)制影響評估[14]。2011年11月，亞太經(jīng)合組織（APEC）在第19次領(lǐng)導人非正式會議上通過了《亞太經(jīng)合組織關(guān)于加強實施良好規(guī)制實踐》，鼓勵各成員在2013年前采取行動落實亞太經(jīng)合組織提出的“更好規(guī)制”實踐原則，從而推進各成員國的規(guī)制合作與規(guī)制銜接。

綜上所述，“更好規(guī)制”是在規(guī)制改革實踐中興起的一種新規(guī)制治理理念，通過綜合運用各種規(guī)制手段和工具來有效解決規(guī)制失靈和效率低下等問題。它誕生于市場經(jīng)濟發(fā)達國家，在經(jīng)合組織、歐盟等國際組織中擴散，并逐步向亞洲、非洲等國家廣泛傳播。當前國內(nèi)理論與實務部門已開始關(guān)注“更好規(guī)制”改革實踐和理論的研究，但仍處于探索階段，進一步厘清“更好規(guī)制”的理論內(nèi)涵和政策工具，有利于借鑒和應用“更好規(guī)制”的合理之處，并建構(gòu)面向國家治理現(xiàn)代化的政府規(guī)制體系。

二、“更好規(guī)制”的內(nèi)涵

“更好規(guī)制”的出現(xiàn)，使政府規(guī)制治理的理念和思維方式發(fā)生了重大變革。那么，何為“更好規(guī)制”？學界對此存在很多爭議。部分學者傾向于從規(guī)制目標上來理解，將“更好規(guī)制”等同于經(jīng)濟效益的提升或其他替代性社會目標的實現(xiàn)。正如森托·維爾杰諾夫斯基所言，規(guī)制經(jīng)濟學家常趨于從經(jīng)濟學的角度來考慮何為理想的規(guī)制，并認為良好的規(guī)制應建立在提高經(jīng)濟效率和糾正市場失靈的基礎(chǔ)上[11]（p.20）。安東妮·奧格斯在《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟理論》中也指出，規(guī)制的正當性基礎(chǔ)在于發(fā)現(xiàn)市場運作的缺陷并予以糾正，借助私法等工具，減少交易成本，加強競爭，增進經(jīng)濟福利，實現(xiàn)資源配置效率的最大化[15]（pp.15-28）。

但對另一些人而言，更好的規(guī)制應通過適當考慮社會福利、社會公正等目標來提高決策的合理性，為規(guī)制正當化提供依據(jù)。凱斯·桑斯坦在《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國》中，從自治和福利的角度來審視規(guī)制，認為“更好規(guī)制”應涉及一系列非經(jīng)濟性目標，如公共利益再分配，集體愿望和抱負，多種經(jīng)驗和偏好的形成，消除社會群體之間的社會隸屬，以及對未來世代、動物和自然負有義務等[16]（pp.60-77）。薩果夫稱，當涉及道德或倫理的規(guī)制政策審議時，應綜合考慮市場資源配置的經(jīng)濟價值和政治審議等方面的政治價值，并實現(xiàn)兩者之間的平衡[17]（p.25）。

還有部分學者傾向于從實現(xiàn)路徑的角度來定義。維爾金森等人認為，“更好規(guī)制”的定義應集中在加強政策的效力、效率、一致性、問責制和透明度方面，同時確保利益相關(guān)者和公民更多地參與其發(fā)展[18]。雷代利認為“更好規(guī)制”應是“更少”或 “更便宜”的規(guī)制，這有利于縮小涉眾的范圍和治理的目標[2]。道森在對“更好規(guī)制”和歐盟規(guī)制的法律和政治未來進行論述時提出這樣一個問題：“更好規(guī)制”是應滿足公民在國家和歐盟選舉中表達的偏好，還是應符合從咨詢到影響評估的技術(shù)和程序標準？在他看來，偏向任何一方，都可能挫傷其他規(guī)制改革，歐盟層面的“更好規(guī)制”應該試圖實現(xiàn)歐盟規(guī)制法律和政治兩者之間的平衡[19]。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織則提出了“更好規(guī)制”的十項標準：問題界定清晰;政府行動合理;有法律基礎(chǔ);規(guī)制收益大于規(guī)制成本;規(guī)制成本和收益公布透明;規(guī)制規(guī)則清楚、一致且易于理解;所有利益相關(guān)者有機會陳述其意見;設(shè)計激勵機構(gòu)和回應性戰(zhàn)略，確保規(guī)制遵守;選擇最合理的級別政府執(zhí)行規(guī)制;制定政府行動的最佳形式[20]（p.11）。英國更好規(guī)制工作小組則將“更好規(guī)制”歸納為五項基本原則，分別是透明性、可問責性、針對性、均衡性和一致性[21]。透明性是指規(guī)制信息必須公開并簡化;可問責性則要求規(guī)制者對公眾負責并受其監(jiān)督與審查;針對性是指規(guī)制集中于解決問題，盡量減少負面影響;均衡性是指規(guī)制措施對規(guī)制風險和規(guī)制成本的比例應適當;一致性要求政府規(guī)則、標準前后一致并得到公正落實。

此外，亦有學者將“更好規(guī)制”定義為“元規(guī)制”或“第二序列規(guī)制”。弗朗西斯科等學者指出，“更好規(guī)制” 制定了關(guān)于如何早期評估、制定、再評估和簡化一級和二級立法的新規(guī)則。從某種意義上說，這是一個元規(guī)制方法[22]。它不但涵蓋規(guī)制改革的工具，同時強調(diào)政策改革、跨部門性質(zhì)以及以規(guī)制過程為治理目標[23]。作為一種新型的元規(guī)制，“更好規(guī)制”強調(diào)的是標準和規(guī)則，旨在通過采用不同公共政策領(lǐng)域的規(guī)制決策標準和程序來改進政策制定和規(guī)制[7]，而不是對特定部門或經(jīng)濟行動者進行管理。它具有話語性和結(jié)構(gòu)性，一方面能讓政治領(lǐng)導人應對規(guī)制改革議程中不斷變化的優(yōu)先事項，另一方面它的行為主體、內(nèi)容和過程方面都存在多樣性。羅德格和維格瑞奇則將“更好規(guī)制”稱為“第二序列規(guī)制”。它制定了規(guī)范規(guī)制過程具體方面的標準，如何時、何人進行協(xié)商，是否應評估何種成本與收益以及如何考慮各種備選方案來解決特定的規(guī)制問題等[24]（p.195）。它側(cè)重于通過“真正產(chǎn)生規(guī)制”的過程來塑造規(guī)制機構(gòu)自身的行為和規(guī)制實踐，確保規(guī)制治理的有效性和合法性[25]（pp.15-61）。

由此不難看出，學術(shù)界對“更好規(guī)制”的理念和可取性有共識，但對“更好規(guī)制”應如何運作以及提供什么內(nèi)容的預期存在較大分歧。從規(guī)制目標層面來看，“更好規(guī)制”的爭論主要圍繞效率最大化和替代性社會目標（如環(huán)境、健康等）之間的權(quán)衡取舍來展開。從實現(xiàn)路徑的角度看，“更好規(guī)制”更多的是尋求通過優(yōu)化規(guī)制程序和策略的手段來改善規(guī)制治理，提高規(guī)制質(zhì)量。而將“更好規(guī)制”理解為“元規(guī)制”或“第二序列規(guī)制”，則是將“更好規(guī)制”置于政策過程周期，通過規(guī)范規(guī)制政策的制定、執(zhí)行、評估等過程的標準和規(guī)則來提升規(guī)制治理的合法性、正當性，確保規(guī)制質(zhì)量。換言之，學界對究竟什么是“更好規(guī)制”并沒有單一的解釋標準，不同學者對“更好規(guī)制”有不同的詮釋。在追求“更好規(guī)制”的過程中，對“更好規(guī)制”理解的多重性，將導致實現(xiàn)路徑的高度分化[11]（p.294）。

三、“更好規(guī)制”的工具

雖然學術(shù)界對什么是“更好規(guī)制”尚未有共識性的理解，但對于如何實現(xiàn)“更好規(guī)制”，采用何種工具和方案應用于政策和決策過程，改善規(guī)制程序和結(jié)果，提高規(guī)制機構(gòu)的能力，卻有基本一致的看法。換句話說，“更好規(guī)制”的實施必須借助于一系列的政策工具，這些工具主要包括咨詢、規(guī)制影響評估、風險規(guī)制、日落規(guī)則、“一進一出”規(guī)則、“眾包”以及“聰明的規(guī)制”等。

（一）咨詢

咨詢是指在規(guī)制決策過程的起草階段，規(guī)制部門邀請利益相關(guān)者、社會公眾參與進來，就規(guī)制政策方案進行討論，并提供相關(guān)建議。咨詢被視為實現(xiàn)“更好規(guī)制”的關(guān)鍵部分，在西方國家得到廣泛運用。早在1946頒布的《行政程序法》中，美國就確定了咨詢規(guī)則，即“通知和評論”程序，要求各機構(gòu)在《聯(lián)邦公報》上公布法規(guī)草案，征求公眾意見，并在起草最終法規(guī)時考慮到這些意見[24]（p.199）。英國在立法程序中建立了公眾咨詢制度，制定了《咨詢實務準則》，對咨詢內(nèi)容、咨詢對象、咨詢方法和咨詢時間等進行了詳細規(guī)定，形成了相對規(guī)范的咨詢操作規(guī)程。咨詢對實現(xiàn)“更好規(guī)制”具有重要作用。咨詢程序要求相關(guān)機構(gòu)向公眾公開規(guī)制信息，促進各利益相關(guān)主體之間交流，這有助于提高規(guī)制透明度。規(guī)制部門通過咨詢也能夠收集來自不同主體（如企業(yè)、社會組織、公眾等）的相關(guān)信息，為規(guī)制決策提供了有效證據(jù)。更重要的是，咨詢?yōu)楣?、利益相關(guān)者對規(guī)制政策過程進行監(jiān)督提供了可能。但是，也有部分學者認為咨詢產(chǎn)生的作用有限，對提升規(guī)制質(zhì)量沒有實質(zhì)幫助，這是因為重要的規(guī)制決策很可能在開放咨詢程序之前就已由決策者作出，咨詢程序不過只是形式，目的是使早已作出的決策合法化。正式的咨詢程序耗時比較長，也不太適合緊急情況下需要作出的規(guī)制決策[24]（p.200）。

（二）規(guī)制影響評估

規(guī)制影響評估被視為實現(xiàn)“更好規(guī)制”的核心工具，通過對擬制定或已制定的規(guī)制政策可能產(chǎn)生的潛在影響或已產(chǎn)生的實際效果進行全面系統(tǒng)評估，可以為政府更有效地制定和完善規(guī)制政策提供依據(jù)[4]。從本質(zhì)上講，規(guī)制影響評估實際上是一種行政程序，包括問題的界定，評估規(guī)制政策選擇的經(jīng)濟、社會和環(huán)境影響，比較實現(xiàn)規(guī)制目標的不同方式，考慮替代的規(guī)制政策備選方案等[11]（p.295）。其目的是為決策者提供規(guī)制成本和收益的信息，促使規(guī)制過程的運作更加公開、透明與可及，有效提高規(guī)制效率，降低規(guī)制成本，進而提升規(guī)制質(zhì)量。規(guī)制影響評估的應用有效解決了委托代理中的信息不對稱難題，為理性決策提供了經(jīng)驗證據(jù)。通過要求代理人收集、評估、分析市場信息并對市場信息進行強制披露，規(guī)制影響評估可以減少逆向選擇和道德風險，緩解代理人利已主義問題[26]。通過成本收益分析，規(guī)制影響評估也可以有效矯正市場失靈問題，量化規(guī)制對社會福利帶來的增進或損害，解決福利經(jīng)濟學的帕累托最優(yōu)難題[27]。更有價值的是，借助成本收益分析法對規(guī)制績效進行評估，規(guī)制影響評估能夠極大改善立法或政策制定過程的質(zhì)量，提高決策水平。但在實踐應用中，諸多學者也對規(guī)制影響評估的有效性提出了質(zhì)疑，認為規(guī)制影響評估主要適合分析單一規(guī)制以及傳統(tǒng)“命令—指揮”型規(guī)制的效果，不適用于綜合考慮的混合規(guī)制策略，也難以對自愿和激勵性等軟性規(guī)制策略進行評估。此外，規(guī)制影響評估仍然無法擺脫政治和官僚自由裁量權(quán)的影響，難免會造成分析結(jié)果的偏差。規(guī)制影響評估的成本收益分析也面臨著操作成本以及技術(shù)上的難題：一方面，對規(guī)制政策進行成本收益分析需要耗費大量的人力、物力、財力等資源，操作成本相當高;另一方面，學術(shù)界對成本收益分析存在技術(shù)標準上的爭議，就如何量化生命價值、環(huán)境影響等眾說紛紜[28]。

（三）風險規(guī)制

風險規(guī)制是一個能有效改善規(guī)制的重要工具。它以風險分析為基礎(chǔ)，以大量信息情報為前提，通過對規(guī)制過程中可能造成社會、經(jīng)濟、環(huán)境不利影響的潛在風險因素進行監(jiān)測和評估，進而采取相應的措施來防范和減輕風險，具體包含識別風險、界定風險的類型、確定風險的優(yōu)先次序、評估風險發(fā)生的概率以及可能產(chǎn)生的影響、分析應對風險的規(guī)制措施等。風險規(guī)制工具在“更好規(guī)制”中具有非常重要的意義。首先，風險規(guī)制在一定程度上能有效回應規(guī)制失靈問題，為規(guī)制不足或過度規(guī)制的指控提供政治辯護。在更廣泛意義上，基于風險的規(guī)制構(gòu)成了政府規(guī)制的正當化依據(jù)，成為“更好規(guī)制”的重要組成部分[11]（p.375）。其次，風險規(guī)制也建構(gòu)了規(guī)制組織和規(guī)制程序。通過風險來界定規(guī)制活動范圍和規(guī)制授權(quán)，確保其可問責性，有利于應對組織內(nèi)部管理等問題，改善對規(guī)制官員的內(nèi)部控制。再次，風險規(guī)制發(fā)展基于風險評估、風險管理以及風險溝通的體系，有助于提高風險治理能力，實現(xiàn)對不確定社會的風險治理[29]。不過，風險規(guī)制也受到很多批評，部分學者認為風險規(guī)制更像是一種政治藝術(shù)，而非技術(shù)應用問題。規(guī)制機構(gòu)的風險承受能力往往是由政治考慮驅(qū)動的，風險規(guī)制的策略選擇因此可能有限，通常要與其他規(guī)制策略相結(jié)合。但不同的規(guī)制策略和工具可能有不同的邏輯，如何確保各種規(guī)制策略的兼容性從而使其不會相互削弱是一個亟待解決的難題。例如，在威懾基礎(chǔ)上實施制裁，可能會破壞“教育和說服”的共識策略，扼殺規(guī)制者與被規(guī)制者之間的交流。與此同時，風險規(guī)制機構(gòu)的業(yè)績評估存在很大困難，這就難以確定基于風險的規(guī)制是否對推進目標產(chǎn)生了任何積極影響，也不能根據(jù)規(guī)制機構(gòu)的績效評估來修改和調(diào)整規(guī)制策略，以應對新的挑戰(zhàn)[30]。

（四）日落規(guī)則

日落規(guī)則（sunset clauses）是指對規(guī)制政策的有效期限進行規(guī)定，要求在有效期屆滿之前對規(guī)制政策的實施情況進行評估，并依據(jù)其評估結(jié)果作出調(diào)整、修改或終止規(guī)制政策的決定。作為“更好規(guī)制”的一種規(guī)制后評估工具，其主要目的是適應社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，清理功能失調(diào)、失效或設(shè)計不當?shù)囊?guī)制[24]（p.209）。日落規(guī)則在美國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等國家應用比較廣泛。特別是美國在聯(lián)邦法律和各州法律層面均采用日落規(guī)則。日落規(guī)則通過設(shè)定有效期限，不但能很好地確保規(guī)制政策穩(wěn)定性、連續(xù)性，避免因規(guī)制政策隨意變動帶來的資源浪費，而且能防止規(guī)制政策因較長的有效期而產(chǎn)生滯后性，有效實現(xiàn)了規(guī)制政策穩(wěn)定性和變動性之間的平衡。更重要的是，日落規(guī)則能使人們對規(guī)制政策的未來有相對明確的心理預期和可判斷性，規(guī)制者和被規(guī)制者可以在有效期內(nèi)作出合理的事先安排，以減少規(guī)制政策變動帶來的不確定風險。此外，日落規(guī)則有助于促進相關(guān)機構(gòu)對規(guī)制政策有效性進行定期審查，推進規(guī)制政策的修訂，并賦予其修訂程序的合法性與正當性[31]。 不過，日落規(guī)則在實際應用時推行的阻力比較大。它會觸動原有從特定規(guī)制中受益群體的利益，遭到利益集團的嚴重阻礙。

（五）“一進一出”規(guī)則和“眾包”

“一進一出”規(guī)則（one-in one-out）和“眾包”（crowdsourcing）是對日落規(guī)則的補充，旨在更新或終止特定的規(guī)制政策?！耙贿M一出”規(guī)則要求各部門每提出一個新的規(guī)章就得終止現(xiàn)有同等效力的規(guī)定，減輕規(guī)制負擔。例如，2017年特朗普政府頒布的《13771號總統(tǒng)行政命令》明確提出，內(nèi)閣部門每制定一項新規(guī)定，就得廢除兩項相應的舊規(guī)章，并基于成本收益分析結(jié)果來選擇增減。而“眾包”則是采用“Web2.0”工具，使用網(wǎng)絡(luò)在線咨詢收集來自社會各主體關(guān)于如何處理現(xiàn)有法規(guī)政策的建議，進而進行規(guī)制審查和終止[24]（p.210）。它借鑒“群體智慧”，通過在線渠道賦予公民與利益集團平等參與和協(xié)商討論的機會，可以被視為正式咨詢的一種替代性方案。不過“眾包”方式對群體的針對性不強，無法知曉受訪者對象，難以確保評論的質(zhì)量。但是“一進一出”規(guī)則和“眾包”在一定程度上彌補了日落規(guī)則的不足之處，是更好規(guī)制的重要組成工具。

（六）“聰明規(guī)制”

“聰明規(guī)制”（smarter regulation）關(guān)注如何將不同規(guī)制工具和規(guī)制機制結(jié)合起來實現(xiàn)更好規(guī)制[32]。 “聰明規(guī)制”超越了國家單一控制的局面，注重發(fā)揮市場、社會力量的作用，尋求將公共機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會、利益集團、公司甚至個人等在內(nèi)的私人主體相組合的方法。它提倡在給定的環(huán)境中采用最合適的工具組合，并將工具和機構(gòu)行動者組合起來以達到最佳規(guī)制效果[33]（p.91）?！奥斆饕?guī)制”是一種靈活、富有想象力而又具有很強適應性的規(guī)制策略，涉及許多工具和變量，可以被視為傳統(tǒng)政府規(guī)制的重要補充。它的規(guī)制理念是通過有效的溝通、協(xié)調(diào)與對話機制來實現(xiàn)公平與效率等多元價值之間的平衡，因此“聰明規(guī)制”傾向于采用較少的干預措施，鼓勵以較少規(guī)定性、較少強制性的影響來實現(xiàn)最好的規(guī)制效果?！奥斆饕?guī)制”強調(diào)采用更廣泛的規(guī)制工具和不同規(guī)制機構(gòu)的組合策略，通過不同但互補的規(guī)制工具和各方規(guī)制主體的相互作用，彌補單一規(guī)制工具的局限性[3]（p.332）?！奥斆饕?guī)制”還設(shè)立了規(guī)制工具的“金字塔”，依據(jù)實現(xiàn)政策目標所必需的程度，推進規(guī)制工具“金字塔”的不斷協(xié)調(diào)升級，逐步提高規(guī)制強度[34]（pp.133-148）。在一般情況下，通常會先采用自我規(guī)制、協(xié)商勸導、教育說服等較低強制性的規(guī)制工具，再逐步考慮懲罰性手段等高強制性的規(guī)制工具。此外，“聰明規(guī)制”提倡賦予那些處于最佳位置的參與者權(quán)力，讓他們充當代理規(guī)制機構(gòu)，這有利于在適當情況下充分利用準規(guī)制機構(gòu)（如公共利益集團）的影響力，因此“聰明規(guī)制”的最終原則是追求規(guī)制者與被規(guī)制者最大化雙贏結(jié)果的機會[35]。

四、“更好規(guī)制”的啟示

市場經(jīng)濟發(fā)達國家通過“更好規(guī)制”較好解決了規(guī)制效率低、執(zhí)行效果差等問題，降低了規(guī)制成本，減少了規(guī)制失靈，增加了規(guī)制治理的合法性，提高了規(guī)制質(zhì)量，促進了市場經(jīng)濟的發(fā)展?！案靡?guī)制”雖源于西方國家，其治理變革帶有資本主義國家的色彩，但其改善規(guī)制質(zhì)量和提升規(guī)制治理能力的訴求具有內(nèi)在的合理性?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制，必須推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，健全促進對外投資政策和服務體系。如何完善規(guī)制內(nèi)容，改進規(guī)制方式，構(gòu)建科學高效的市場規(guī)制新體制，引領(lǐng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是亟須解決的現(xiàn)實問題。借鑒“更好規(guī)制”的合理之處，有助于深化制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建構(gòu)與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的規(guī)制體制，提高規(guī)制治理效率和治理質(zhì)量。

（一）樹立“更好規(guī)制”理念

從市場經(jīng)濟發(fā)達國家的規(guī)制實踐看，“更好規(guī)制”既是大多數(shù)國家政治議程上的一個重要項目，也是政府行政職能和政策表現(xiàn)的核心[7]。西方各國政府將“更好規(guī)制”作為改善國家治理體系的新理念和新追求，以增強其合法性，提高規(guī)制和經(jīng)濟效益。在我國推進國家治理現(xiàn)代化進程中，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應的規(guī)制理念、規(guī)制方式變革相對滯后，對規(guī)制影響評估、風險規(guī)制、日落規(guī)則等政策工具的理解分析也還不夠到位。在學術(shù)界，雖然已有學者強調(diào)要引入“更好規(guī)制”理念，但大部分只是對其做簡單介紹和描述，對“更好規(guī)制”的深入系統(tǒng)分析不足。在實踐中，為提升規(guī)制質(zhì)量，政府開始探索采用成本收益分析、成本有效性分析等技術(shù)對部分重大決策進行評估，但大多數(shù)評估是從定性或整體性描述的角度來論證規(guī)制政策的重要性和可行性的，對評估程序、評估工具以及評估方法認識不足，這導致規(guī)制政策評估結(jié)果的科學性、合理性被質(zhì)疑。推進規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放，必須轉(zhuǎn)變規(guī)制觀念，樹立“更好規(guī)制”理念，理解“更好規(guī)制”的原則、程序和方法，結(jié)合我國政治、經(jīng)濟、法律、制度等實際情況，構(gòu)建符合我國國情的規(guī)制治理體系，提升規(guī)制治理的科學性和規(guī)范性。

（二）建立規(guī)制影響評估制度

發(fā)達國家規(guī)制治理取得良好成效的一個重要原因是建立了規(guī)制影響評估制度，并從法律層面予以保障。我國目前存在的過度規(guī)制、規(guī)制真空以及規(guī)制效率不高等問題，很大程度上源于規(guī)制影響評估制度的缺失，且缺乏法律、組織、人員和技術(shù)方面的支持。推進規(guī)制治理現(xiàn)代化必須構(gòu)建規(guī)制影響評估的基本框架，形成統(tǒng)一的規(guī)制影響評估制度，并將其納入規(guī)制政策過程中。在立法層面上，應加快制定法律法規(guī)或者規(guī)范性文件，在法律層面確立規(guī)制影響評估的地位，保障其權(quán)威性和有效性。在組織層面上，應建立中央規(guī)制影響評估機構(gòu)和審查協(xié)調(diào)機構(gòu)，并從地方政府開始試點，積累經(jīng)驗后逐步推廣。通過規(guī)制影響評估機構(gòu)定期對規(guī)制政策進行審查，有利于修改或廢除失效的規(guī)制政策，提高規(guī)制效率[9]。通過建立統(tǒng)一的審查協(xié)調(diào)機構(gòu)，有助于促進規(guī)制政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督相分離，避免規(guī)制職能交叉重疊[4]。在人員層面上，應加強規(guī)制機構(gòu)人員培訓，通過規(guī)制影響評估知識培訓，培養(yǎng)一批掌握成本收益分析、成本有效性、風險分析等具體方法的高素質(zhì)人才。在技術(shù)層面上，應重視規(guī)制評估技術(shù)的引進，借助互聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)，提高規(guī)制數(shù)據(jù)的收集能力，有效甄別數(shù)據(jù)質(zhì)量，建設(shè)高質(zhì)量的評估數(shù)據(jù)庫，為規(guī)制影響評估提供強有力的技術(shù)和數(shù)據(jù)支撐。

（三）構(gòu)建規(guī)制協(xié)商和信息公開制度

“更好規(guī)制”離不開良好協(xié)商和信息公開的保障。西方發(fā)達國家是通過將高質(zhì)量的規(guī)制嵌入?yún)f(xié)商對話中，而不是采用等級命令的方式來實現(xiàn)更好的規(guī)制[36]。確保規(guī)制過程的公開透明，必須形成一整套規(guī)范的規(guī)制系統(tǒng)報批流程，每個環(huán)節(jié)都有公眾參與的程序要求，專門搭建規(guī)制信息在線統(tǒng)一檢索平臺、跨部門電子規(guī)制平臺，以便立法機構(gòu)、行政部門和社會公眾查閱和反饋[37]。但我國目前“行政立法的焦點仍然局限在立法權(quán)的合法性和立法程序的正當性上”[38]（p.9），對公眾參與協(xié)商的重要性認識還不足?！缎姓S可法》規(guī)定法規(guī)起草部門應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，但并未對聽證結(jié)果的采納提出強制要求?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等對意見溝通和協(xié)商對話的重視也不夠。構(gòu)建良好的協(xié)商機制是推進我國規(guī)制治理過程規(guī)范、透明，提高規(guī)制質(zhì)量的必由之路。必須充分發(fā)揮社會公眾、利益相關(guān)者等在規(guī)制過程中的作用，確保規(guī)制主體的參與性、平等性，實現(xiàn)規(guī)制者、被規(guī)制者、利益相關(guān)者、公眾的溝通交流和互動對接。建立公眾參與程序和公眾參與回應制度，對公眾參與的環(huán)節(jié)、方式進行明確規(guī)定，確保公眾的意見得到有效處理和反饋，增強公眾對規(guī)制政策的認同和理解。在信息公開方面，要建立健全信息公開共享機制，及時準確地向社會公布規(guī)制決策信息，化解規(guī)制信息不對稱問題，避免規(guī)制中的機會主義和尋租行為。只有高度重視信息公開，確保信息共享渠道的暢通，尊重社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，才能獲得社會公眾的認可與政策支持，增強其合法性。

（四）推進規(guī)制工具的動態(tài)組合與優(yōu)化

依靠單一工具難以實現(xiàn)“更好規(guī)制”的效果，必須注重規(guī)制工具、規(guī)制手段的多元化，只有綜合運用多種規(guī)制工具，通過規(guī)制工具的動態(tài)組合與優(yōu)化才能達到規(guī)制治理的善治。針對經(jīng)濟市場化進程中，我國政府規(guī)制手段比較單一，仍以行政審批、行政懲罰、專項檢查等命令控制型工具為主，正向激勵性工具、回應性工具、信息化工具應用不足的問題，應借鑒“更好規(guī)制”建立規(guī)制工具的“金字塔”，完善規(guī)制工具體系。首先，可以多采用稅收優(yōu)化、政策傾斜等經(jīng)濟激勵措施和表彰、信用評級等非經(jīng)濟激勵措施調(diào)動企業(yè)的積極性，并充分發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、第三方專業(yè)機構(gòu)的作用，鼓勵企業(yè)依據(jù)自身實際情況建立內(nèi)部管理制度和風險評估制度，通過強化企業(yè)自我規(guī)制，有效實現(xiàn)安全、環(huán)保等目標[39]。行業(yè)協(xié)會可以通過制定行業(yè)標準，規(guī)范行業(yè)行為，引導企業(yè)自律，實現(xiàn)對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的市場監(jiān)督。第三方專業(yè)機構(gòu)可以憑借其專業(yè)性、獨立性等優(yōu)勢，通過對企業(yè)進行客觀、公正的認證與評估，有效彌補政府規(guī)制能力不足之處。其次，可以引入差異化規(guī)制方式，根據(jù)被規(guī)制者的實際情況，因地制宜地采取有針對性的規(guī)制措施。從理論上說，支持性規(guī)制工具自下而上依次是關(guān)于優(yōu)勢的教育和勸說、非正式表揚、表彰和資助、更多的表彰和資助、最高獎勵等;懲罰性規(guī)制工具從下往上依次為關(guān)于問題的教育和勸說、對不作為者進行批評、威懾性處罰、加大處罰和死刑等[40]。只有支持性規(guī)制工具用盡后而規(guī)制問題仍未解決時才考慮使用懲罰性規(guī)制工具提升規(guī)制力度，實現(xiàn)規(guī)制目標。最后，可以借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等技術(shù)，發(fā)展信息化規(guī)制工具，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制信息平臺，采用聯(lián)合規(guī)制的方式，完成規(guī)制信息的歸集整合、規(guī)制主體共享信息、規(guī)制處置信息發(fā)布等[41]，實現(xiàn)規(guī)制工具和手段智能化、規(guī)制程序透明化和治理精準化[42]，進而促進規(guī)制資源配置的科學化，提高規(guī)制效率和治理質(zhì)量。

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[責任編輯：張英秀]