如何把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能

文 何祖坤 云南省社會科學(xué)院，中國（昆明）南亞東南亞研究院黨組書記、院長，研究員

云南日報特邀理論撰稿人、本刊顧問

黨的十九屆四中全會是中國共產(chǎn)黨站在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯點上召開的一次十分重要的會議，是在新中國成立70周年之際、中華民族處于偉大復(fù)興關(guān)鍵時期召開的一次具有開創(chuàng)性、里程碑意義的會議。在中國共產(chǎn)黨的歷史上，首次用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理問題并作出決定，深刻闡明了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義、總體要求、總體目標(biāo)、重點任務(wù)、根本保證，體現(xiàn)了我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認識和把握達到了新的高度。全會系統(tǒng)總結(jié)了中國國家制度與國家治理體系的發(fā)展成就和顯著優(yōu)勢，強調(diào)長期保持并不斷增強這些優(yōu)勢，是新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力的根本方向。如何將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家的治理效能，這既是一個重大的理論問題，也是一個重大的實踐問題。

制度優(yōu)勢的發(fā)揮是彰顯治理效能的重要密碼

制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家制度和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），第一次系統(tǒng)概括了我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優(yōu)勢，涵蓋了國家制度和治理體系的各領(lǐng)域各方面，揭示了國家制度運行和治理實踐的內(nèi)在邏輯，是我們堅定“四個自信”的基本依據(jù)。這些顯著優(yōu)勢是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造出經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡的根本保障，是中國特色社會主義事業(yè)取得輝煌成就的“制度密碼”和“治理密碼”。

新中國成立70年來，我們通過堅持和發(fā)揮國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，確保了政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、民族團結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一，國家治理效能得到明顯提升。經(jīng)濟建設(shè)方面，通過堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大力推進高質(zhì)量發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值2018年達到90.6萬億元，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量躍居世界前列，建立了全世界最完整的現(xiàn)代工業(yè)體系。政治建設(shè)方面，通過發(fā)展社會主義民主政治，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制日益完善，全面依法治國深入推進，中國特色社會主義法律體系日益健全，人民當(dāng)家作主的制度保障和法治保障更加有力。文化建設(shè)方面，通過發(fā)展社會主義先進文化，加強社會主義精神文明建設(shè)，培育和踐行社會主義核心價值觀，傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，全民族理想信念和文化自信不斷增強。社會建設(shè)方面，通過在發(fā)展中保障和改善民生，全面推進幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，不斷改善人民生活、增進人民福祉。生態(tài)文明建設(shè)方面，通過保護環(huán)境和節(jié)約資源，生態(tài)文明制度體系加快形成，主體功能區(qū)制度逐步健全，節(jié)能減排取得重大進展，重大生態(tài)保護和修復(fù)工程進展順利。黨的建設(shè)方面，通過加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，持續(xù)推進黨的建設(shè)新的偉大工程，保持了黨的先進性和純潔性。這些偉大成就的取得，充分反映了中國國家制度的優(yōu)勢和治理效能。

制度集成的完備是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要支撐

堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是新時代黨和國家的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，再通過治理效能展示制度優(yōu)勢，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。圍繞如何把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能這個重大問題，《決定》第一次系統(tǒng)提出了“十三個堅持和完善”的重要任務(wù)，概括勾勒出中國特色社會主義制度的總集成，描繪了實現(xiàn)“中國之治”的光明前景。

“十三個堅持和完善”不僅把中國特色社會主義制度中起四梁八柱作用的制度明確為根本制度、基本制度、重要制度，而且還在統(tǒng)籌頂層設(shè)計和分層對接、制度改革和制度運行上提出了多重統(tǒng)一、上下銜接的具體要求。中國特色社會主義制度是由多個領(lǐng)域、多個部門、多個單項制度有機構(gòu)成，相互銜接、相互支撐、運行有效的制度體系。實踐中國特色社會主義的過程，也就是中國特色社會主義制度體系不斷探索和完善的過程，以黨的十八屆三中全會和黨的十九屆四中全會為重要標(biāo)志，我國制度建設(shè)的內(nèi)容和措施已經(jīng)呈現(xiàn)出體系化、整體化的新特征，已經(jīng)進入到系統(tǒng)集成的新階段。這對頂層設(shè)計全面深化改革提出了更高的要求，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性提出了更高的目標(biāo)，相應(yīng)地做好建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)也更加繁重。新時代謀劃全面深化改革，必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，深刻把握中國發(fā)展要求和時代潮流，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺在更加突出的位置，繼續(xù)深化各領(lǐng)域各方面體制機制改革，推動各方面制度更加成熟更加定型，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體來說，一是要毫不動搖地堅持和鞏固中國特色社會主義制度。中國特色社會主義制度是一個嚴(yán)密完整的科學(xué)制度體系，包括根本制度、基本制度、重要制度三個層面，其中具有統(tǒng)領(lǐng)地位的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。我們推進各方面制度建設(shè)、推動各項事業(yè)發(fā)展、加強和改進各方面工作，都必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺貫徹黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的根本要求。中國特色社會主義根本制度、基本制度、重要制度，是對黨和國家各方面事業(yè)作出的制度安排。我們無論是編制發(fā)展規(guī)劃、推進法治建設(shè)、制定政策措施，還是部署各項工作，都要遵照這些制度，不能有任何偏差。二是要統(tǒng)籌頂層設(shè)計和分層對接，統(tǒng)籌制度改革和制度運行。由于制度體系和治理體系的內(nèi)容十分廣泛，相互之間的關(guān)系十分復(fù)雜，而且所有的制度都要保持統(tǒng)一性和規(guī)范性，因此，所有的制度體系和治理體系都必須有頂層設(shè)計，統(tǒng)一執(zhí)行，不能隨意妄為、自行其是。與此同時，每一項制度設(shè)計都需要各個層面無縫對接，使之既符合全局要求，又適應(yīng)具體實際，上接頂層，下接基層，立得住、行得通，真管用、效果好，真正發(fā)揮制度和治理的效率和效果。這就要求我們要對應(yīng)實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，分步實施，逐項推進，厘清頂層設(shè)計與分層對接的融合點，找準(zhǔn)制度改革與制度運行的連接點，不斷探索制度集成系統(tǒng)的生成方式，逐漸構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，推動各方面制度更加成熟更加定型。三是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項全局性的任務(wù)，必須在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，科學(xué)謀劃、精心組織、遠近結(jié)合、整體推進，確保所確定的各項目標(biāo)任務(wù)全面落實到位。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足改革全局，以更大政治勇氣和智慧，堅持把重大制度改革放在突出位置，下大氣力抓實抓好對黨和國家工作大局有重大影響的制度建構(gòu)。加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌謀劃，更加注重系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，打出一系列改革“組合拳”，使各項改革相得益彰，發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，不斷把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，把堅持和完善中國特色社會主義制度推向了新高度。新時代謀劃全面深化改革，與時俱進完善和發(fā)展中國特色社會主義制度和國家治理體系，必須是各領(lǐng)域改革的聯(lián)動和集成，使國家的根本制度、基本制度、重要制度及具體制度形成科學(xué)合理的制度集成體系，產(chǎn)生強大的制度合力，釋放持久的治理效能，確保國家長治久安。

治理體系的優(yōu)化是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要基礎(chǔ)

“制度”和“治理”是國家治理體系的兩個重要組成部分，其綜合化最能體現(xiàn)國家治理體系的本質(zhì)特征，優(yōu)化國家治理體系能夠為彰顯制度優(yōu)勢和釋放治理效能拓展空間。需要從幾個維度來把握和優(yōu)化。一是從治理主體維度看，習(xí)近平總書記強調(diào)：事在四方，要在中央。在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的“帥”，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明?！稕Q定》指出：“完善黨和國家機構(gòu)職能體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機構(gòu)履行職責(zé)全過程，推動各方面協(xié)調(diào)行動、增強合力?！敝贫鹊挠行?zhí)行不僅需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也需要人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等治理主體在制度執(zhí)行中盡職履職、協(xié)調(diào)行動、增強合力，形成各治理主體之間的全面協(xié)同力，充分彰顯我國國家制度和國家治理體系的整體效能。二是從治理空間維度看，涵蓋基層治理、地方治理、國家治理、周邊治理、全球治理等不同范圍，不僅各成體系，而且相互制約。各個制度體系如何優(yōu)化，不同的治理空間如何銜接，尤其是在操作層面如何形成切實管用的具體辦法和落實措施，這些需要進行深入研究和思考。三是從治理方式維度看，包括系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，這是把我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要方式。系統(tǒng)治理，要求從整體上認識和把握治理的各要素和各層級以及它們之間互聯(lián)互動的關(guān)系，運用系統(tǒng)性原則和方法，加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌考慮、妥善處理國家治理在各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)的需求，進行系統(tǒng)性的改革和創(chuàng)新，提高治理的有效性。依法治理，是依法治國對治理實踐的必然要求，運用法治原則和方法，保證治理的各項工作都依法進行，在治理過程中，必須運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。綜合治理，是多個部門和組織聯(lián)手、運用多種方法手段對某一領(lǐng)域或某一專項工作開展治理，不僅要注重整體性，還要求各方面互相配合，堅持治理工作的整體推進和重點突破相結(jié)合，許多領(lǐng)域難點熱點問題的治理就需要綜合治理，如果只靠政法公安部門，單純運用懲罰手段，很難取得整體效果，必須依靠法律、政治、經(jīng)濟、行政、教育、文化等多部門聯(lián)合行動，也必須運用打擊、防范、教育、管理、改造等多手段方能奏效。源頭治理，就是對治理對象要抓住其本源問題進行徹底整治，不但要治標(biāo)，更要治本，注重從源頭抓起，齊抓共管。

治理能力的提高是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要保障

制度的生命力在于執(zhí)行。制度執(zhí)行得好不好，關(guān)鍵是治理能力強不強。從這個角度來看，制度執(zhí)行越有力，治理能力越有效，治理效能越充分，制度優(yōu)越性就越能彰顯。習(xí)近平總書記指出：“要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！薄稕Q定》對加強各項制度的執(zhí)行提出了具體要求，如“嚴(yán)格執(zhí)行向黨中央請示報告制度”，“形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密體系”，“強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督”“健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力”，等等，釋放了著力加強制度執(zhí)行的強烈信號。

提高治理能力，加強制度執(zhí)行，需要從以下幾個方面著手。一是提高制度執(zhí)行力，既要靠制度本身的約束力、強制力，也要靠各方面的監(jiān)督檢查，切實把執(zhí)行制度變?yōu)槿藗兊淖杂X行動。必須構(gòu)建全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機制，把制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理的全過程，確保制度時時生威、處處有效。還要通過黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類監(jiān)督渠道，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，促進嚴(yán)格遵守和執(zhí)行制度，加快形成以制度為行為準(zhǔn)繩的濃厚氛圍，確保把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。二是提高制度執(zhí)行力，要強化領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識，發(fā)揮表率作用?！稕Q定》要求，“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅決維護制度”?！罢?，正也。子帥以正，孰敢不正?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭執(zhí)行制度，維護制度權(quán)威，要求別人、下級做到的，自己首先做到，嚴(yán)格按制度辦事，按制度行使權(quán)力，不做選擇、不搞變通、不打折扣。要帶頭捍衛(wèi)制度，堅持原則、敢抓敢管，堅決同違反制度、破壞制度的行為作斗爭，在涉及制度層面的大是大非問題上，旗幟鮮明、立場堅定、毫不含糊。三是提高制度執(zhí)行力，要提高運用制度履行職責(zé)的能力和水平?！稕Q定》要求，“通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，推動廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作，提高推進‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局等各項工作能力和水平”。執(zhí)行制度，既要政治過硬，也要本領(lǐng)高強。要把制度執(zhí)行與學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想結(jié)合起來，與鞏固拓展“不忘初心、牢記使命”主題教育成果結(jié)合起來，與做好當(dāng)前工作、謀劃未來部署結(jié)合起來，增強學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實本領(lǐng)、駕馭風(fēng)險本領(lǐng)，發(fā)揚斗爭精神，增強斗爭本領(lǐng)，在貫徹執(zhí)行制度中不斷提高各項工作的科學(xué)化專業(yè)化水平。同時，要建立健全制度執(zhí)行的激勵和問責(zé)機制，各級組織部門要把制度執(zhí)行力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據(jù)，讓嚴(yán)格執(zhí)行制度、善于在制度軌道上推進事業(yè)者上，讓違背制度、破壞制度者下，樹立鮮明用人導(dǎo)向。

評估體系的健全是把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要手段

制度是否優(yōu)越和成熟，是否鞏固和完善，是否成型和先進，歸根到底，要由治理的效能來說話。那么，究竟用什么手段來評估制度的治理效能？習(xí)近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。”習(xí)近平總書記還提出了把“八個能否”作為評價國家制度是不是民主的、有效的主要尺度。這“八個能否”是：國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替；全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)；人民群眾能否暢通表達利益要求；社會各方面能否有效參與國家政治生活；國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化；各方面人才能否通過公平競爭進入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系；執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力運用能否得到有效制約和監(jiān)督?！叭焙汀鞍藗€能否”是評價把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要依據(jù)。我們要堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和效果導(dǎo)向相統(tǒng)一，根據(jù)總體目標(biāo)和總體要求，與國家現(xiàn)代化總進程相協(xié)調(diào)，與堅持和完善中國特色社會主義制度相匹配，圍繞黨、國家、社會各項事務(wù)治理的“三化”和“八個能否”的要求，著力構(gòu)建國家治理效能理論，研究構(gòu)建國家治理效能的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估體系，實時動態(tài)對國家治理效能作出綜合評估，針對操作過程中存在的問題及時整改，把治理成本風(fēng)險降至最小，把治理效益效果增至最大，實現(xiàn)治理效能最大化，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。