論中國國家安全法治建設的主要特色

周葉中 任 澎

習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上強調，要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。國家安全法治建設是中國特色國家安全道路的重要載體，是國家安全的基本制度保障。經(jīng)過不斷探索和實踐，中國國家安全法治建設呈現(xiàn)出諸多特色，如堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持預防為主、標本兼治，堅持以政治安全為根本，堅持共同安全，等等。而堅持黨對國家安全法治工作的絕對領導、堅持以人民安全為宗旨、堅持以總體國家安全觀為指導，則是中國國家安全法治建設最主要的特色。可以說，這三方面不僅是涉及中國國家安全法治建設舉旗定向的根本問題，而且是貫穿國家安全法治建設的主線和其中最重要的環(huán)節(jié)。

一、堅持黨對國家安全法治工作的絕對領導

習近平總書記在主持中央政治局第26次集體學習時，就貫徹總體國家安全觀提出了十點要求，其中排在首位的要求就是“堅持黨對國家安全工作的絕對領導，堅持黨中央對國家安全工作的集中統(tǒng)一領導，加強統(tǒng)籌協(xié)調，把黨的領導貫穿到國家安全工作各方面全過程，推動各級黨委（黨組）把國家安全責任制落到實處”［1］，這一論述深刻闡明了中國共產(chǎn)黨在國家安全工作中的領導核心地位。習近平總書記還指出：“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義?！保?］（P79）國家安全法治是國家整體法治的重要組成部分，是中國特色社會主義法治體系建設的重要環(huán)節(jié)，因此必須將黨的領導貫穿國家安全法治建設的全過程。這是中國特色社會主義國家安全法治與西方資本主義國家安全法治的本質區(qū)別。堅持中國共產(chǎn)黨對國家安全法治工作的絕對領導，不僅是我國國家安全法治建設的最大特色，更是做好國家安全法治工作的政治保證、根本原則和成敗關鍵。

（一）堅持黨的絕對領導是國家安全法治工作的根本保證

堅持黨對國家安全法治工作的絕對領導，既是中國特色社會主義的必然要求，也是我國憲法和法律的明確規(guī)定。首先，中國國家安全法治建設堅持黨的絕對領導，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求，是中國特色社會主義最本質特征的具體體現(xiàn)。堅持黨對一切工作的領導，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的首要基本方略。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高政治領導力量［3］。這一鮮明論斷，從中國特色社會主義最本質特征的高度強調了堅持黨的領導的極端重要性，充分說明堅持黨的領導是中國特色社會主義之所以成功的決定因素和根本保證［4］。在推進中國特色社會主義偉大事業(yè)進程中，國家安全是治國理政的頭等大事，是安邦定國的重要基石。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，自然也是國家安全法治工作的領導核心。因此，堅持黨對國家安全法治工作的絕對領導，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。

同時，中國國家安全法治建設堅持黨的絕對領導，有著明確的憲法和法律依據(jù)。在國家安全法律規(guī)范體系中，《憲法》作為國家的根本大法，是開展國家安全工作的根本遵循。我國現(xiàn)行《憲法》中有諸多條文對國家安全事務進行規(guī)定。這些國家安全條款，構成國家安全制度的直接憲法依據(jù)，并對國家安全法律體系形成全面影響?！稇椃ā吩谛蜓圆糠忠詺v史敘事方式闡述了中國共產(chǎn)黨帶領中國人民進行革命、建設、改革的偉大征程，揭示了中國共產(chǎn)黨的領導地位和執(zhí)政地位是歷史發(fā)展的必然和人民慎重選擇的結果。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的開創(chuàng)者、引領者，堅持黨的領導是新時代推進中國特色社會主義事業(yè)的必然要求。第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《憲法修正案》，在《憲法》第1條第2款增加規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。這一修改將中國共產(chǎn)黨的領導和執(zhí)政地位由《憲法》序言中的敘述，進一步具體化為《憲法》的明確規(guī)范，使我國《憲法》中黨的領導規(guī)范具有更強的制度約束力，為堅持和加強黨的全面領導提供了根本法依據(jù)。國家安全是國家和人民利益的最高體現(xiàn)，維護國家安全是我們黨最根本、最重要的任務之一。因此，在中國特色社會主義國家安全法治建設進程中堅持黨的絕對領導，是確保國家長治久安、免受內(nèi)外威脅的根本政治保證。除《憲法》外，2015 年通過的《中華人民共和國國家安全法》第4 條明確指出：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領導，建立集中統(tǒng)一、高效權威的國家安全領導體制?！薄秶野踩ā吩趪野踩I域的法律制度體系中居于基礎性、根本性地位，具有全局的、長遠的、普遍的、根本的規(guī)范意義和作用［5］（P4）?；趪野踩ぷ鞯奶厥庑?，《國家安全法》以明確條文載明黨的領導規(guī)范，其本質就是以基本法的形式將黨的領導地位在法律上予以明確，是《憲法》中黨的領導地位在國家安全工作中的具體體現(xiàn)。此外，《國防法》第21條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量受中國共產(chǎn)黨領導。武裝力量中的中國共產(chǎn)黨組織依照中國共產(chǎn)黨章程進行活動?！薄稇椃ā返?3條規(guī)定：“中央軍事委員會實行主席負責制?！避娛率侄问蔷S護國家安全的保底舉措，強兵才能衛(wèi)國，能戰(zhàn)方能止戰(zhàn)，強大的軍事武裝力量是國家安全的重要保障。軍委主席負責制是《憲法》明確規(guī)定的我國軍事制度的重要內(nèi)容，是堅持黨對人民軍隊絕對領導根本制度的最高實現(xiàn)形式［6］（P8）。從憲法和法律層面規(guī)定黨對軍事武裝力量的領導權，對于建設中國特色社會主義國家安全法治、走中國特色國家安全道路發(fā)揮著決定性的保障作用。

（二）國家安全委員會的設立為堅持黨的絕對領導搭建了強有力的平臺

中國國家安全法治建設堅持黨的絕對領導，體現(xiàn)在設立黨領導下的國家安全委員會，重構國家安全工作的權力配置和運行格局。黨對國家安全工作的領導，需要一個有力抓手和平臺。這個抓手和平臺就是國家安全委員會。國家安全委員會作為兼具領導、咨詢、協(xié)調三大功能的綜合性機構，其主要職責是制定和實施國家安全戰(zhàn)略，推進國家安全法治建設，制定國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。成立國家安全委員會是我們黨對國家安全領導體制做出的重大戰(zhàn)略安排，順應了黨對國家安全工作領導的實際需要，契合了中國國家安全法治建設的客觀需求。由黨中央決定國家安全委員會的設置，有利于發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，破除國家安全體制機制存在的障礙和弊端，統(tǒng)籌協(xié)調各領域、各方面和全過程，構建大安全格局，從而確保黨在國家安全事務上把方向、管大局的統(tǒng)領性作用，為國家安全制度和國家安全治理提供根本政治保障。

作為黨內(nèi)機構的國家安全委員會自運轉以來，將民主集中制原則全面貫徹于國家安全治理之中。國家安全委員會充分發(fā)揮頂層規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調的重要作用，堅持推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅持以改革創(chuàng)新為動力，加強法治思維，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的國家安全制度體系，提高運用科學技術維護國家安全的能力，不斷增強塑造國家安全態(tài)勢的能力［1］。目前我國已初步構建起國家安全體系主體框架，形成了國家安全理論體系，完善了國家安全戰(zhàn)略體系，建立了國家安全工作協(xié)調機制，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，國家安全工作得到全面加強，牢牢掌握了維護國家安全的全局性主動［7］。地方黨委還制定了《國家安全委員會工作規(guī)則》及《國家安全委員會辦公室工作細則》，通過黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的方式，對國家安全委員會的組織和運行作出規(guī)范，構建起黨委統(tǒng)籌攬總、部門各司其職、條塊緊密結合、縱橫聯(lián)動推進的國家安全工作格局［8］；也有地方在省級機構改革時，將國家安全委員會辦公室納入省委工作機關序列，建立完善國家安全工作協(xié)調機制和跨部門會商機制［9］。國家安全委員會作為黨內(nèi)機構在黨的領導下開展工作，是獨具中國特色的組織方式和運行機制。國家安全委員會的建立為堅持黨中央對國家安全工作的集中統(tǒng)一領導，加強統(tǒng)籌協(xié)調搭建了一個強有力的平臺，有效推動了國家安全法治建設。

（三）黨的絕對領導必須貫穿國家安全法治建設的全過程和各方面

黨全面領導國家安全立法、執(zhí)法、司法、法治監(jiān)督等各環(huán)節(jié)。首先，黨領導國家安全立法，著力構建完備的國家安全法律規(guī)范體系。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨積極推進國家安全領域的立法。改革開放后，國家安全領域的法律規(guī)范體系快速發(fā)展，日臻完善。特別是黨的十八大以來，國家安全立法模式從“零售立法”轉向“批發(fā)立法”，系統(tǒng)化、體系化地制定調整國家安全關系的法律法規(guī)［10］（P63）。據(jù)不完全統(tǒng)計，與國家安全直接相關的法律有45部，直接相關的國家安全行政法規(guī)有60部，與國家安全治理有關的法律法規(guī)有200部［11］（P9）。目前，我國國家安全領域正逐步形成“涉國家安全的憲法條文+國家安全基本法+專門立法+散布于各法律中的相關規(guī)定”四層次體系性結構［12］（P90）的國家安全立法格局。

其次，各級黨組織通過構建國家安全責任制，全方位推動國家安全法治實施和監(jiān)督，將黨的領導貫穿到國家安全法治實施和監(jiān)督各環(huán)節(jié)。國家安全責任制是促進黨領導加快形成高效的法治實施體系的重要機制。十九屆中央國家安全委員會第一次會議審議通過的《黨委（黨組）國家安全責任制規(guī)定》，明確了各級黨委（黨組）維護國家安全的主體責任，要求各級黨委（黨組）加強對履行國家安全職責的督促檢查，確保黨中央關于國家安全工作的決策部署落到實處。

黨對國家安全法治工作的絕對領導需要通過黨的各級組織的集中統(tǒng)一領導來實現(xiàn)。強大且嚴密的組織體系是中國共產(chǎn)黨領導國家安全工作的力量所在。黨中央是大腦和中樞，各級黨委（黨組）確保黨中央各項決策部署得以貫徹執(zhí)行，黨的基層組織是黨肌體的“神經(jīng)末梢”和戰(zhàn)斗堡壘［13］（P87）。這種橫向到邊、縱向到底的組織體系，可以突破橫向、縱向的分工界限，使中國共產(chǎn)黨可以“如身使臂、如臂使指”地推進國家安全法治實施。各級黨組織通過履行保證國家安全領域依法行政的責任，督促、支持、保障各級行政機關在法治軌道上開展國家安全領域執(zhí)法，創(chuàng)新執(zhí)法體制，規(guī)范執(zhí)法程序，特別是針對行政調查、行政確認、行政許可、行政獎勵、行政強制、行政處罰等國家安全具體行政行為中暴露出來的問題，責令行政機關改正，保證嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。各級黨組織還負有支持國家安全領域公正司法的責任。支持人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，完善國家安全司法管理體制和司法權力運行機制，堅決依法打擊、懲戒危害國家安全的犯罪，堅決打擊敵對勢力的分裂、滲透、顛覆等犯罪行為；在黨組織的統(tǒng)一協(xié)調下，加強司法機關與相關部門的合作，共同應對安全風險；引導司法機關加強對個案的研判，果斷處置易誘發(fā)重大風險的敏感因素；進一步延伸司法職能，強化案前預防和案后補漏［14］，規(guī)范國家安全司法行為，防范化解安全風險，確保人民群眾在每一個涉及國家安全的司法案件中都能感受到公平正義。此外，各級領導干部特別是黨委（黨組）主要負責人具體行使維護國家安全的權力，是做好國家安全工作的“關鍵少數(shù)”。目前各地已建立黨政“一把手”國家安全工作第一責任人制度，還有地區(qū)通過制定《防范化解重大風險重點任務責任分工》，使黨組織內(nèi)分工明確、權責清晰、協(xié)調有效，形成一套具體的國家安全管理網(wǎng)絡。可以說，國家安全責任制的確立有效推動了國家安全法治的實施。

此外，國家安全責任制還是各級黨組織加強國家安全法治監(jiān)督體系的重要機制。中國共產(chǎn)黨不僅是國家安全法治的實施者，更是監(jiān)督者。國家安全責任制中有關督查考核制度及責任追究的內(nèi)容，屬于法治監(jiān)督范疇。各級黨組織在國家安全領域的監(jiān)督，是貫穿全過程、各方面的監(jiān)督，跨越了立法、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)。監(jiān)督內(nèi)容既包括國家安全體系的整體構建，又包括監(jiān)督各環(huán)節(jié)的具體運行。通過建立健全國家安全責任制，構建有效的國家安全行政權力制約和監(jiān)督體系，使國家安全執(zhí)法行為于法有據(jù)、依法行使、依法制約，確保行政權力不越位、不錯位、不缺位；同時，強化黨對司法權運行的監(jiān)督和對司法機關工作人員的監(jiān)督，保持對司法腐敗的高壓態(tài)勢，確保司法充分發(fā)揮效能，有效服務和保障國家安全。

堅持黨對國家安全工作的絕對領導是我們黨在治國理政過程中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和重要經(jīng)驗。在中國特色社會主義國家安全法治建設過程中，必須牢牢把握國家安全工作鮮明的政治屬性，將堅持黨對國家安全工作的絕對領導充分貫徹到國家安全法治建設各領域、各環(huán)節(jié)。

二、堅持以人民安全為宗旨

價值本位是國家安全體系建設的重要前提，規(guī)定著國家安全治理實踐的性質。習近平總書記指出：“人民安全是國家安全的基石。”［15］人民安全是國家安全的首要問題、中心問題，保障人民安全是我國國家安全工作的最高價值追求。在總體國家安全觀指導下，我國將“以人民安全為宗旨”作為中國特色社會主義國家安全法治建設的價值本位。首先，強調人民安全的宗旨地位，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨以人為本的治國理念，根植于人民利益高于一切和全心全意為人民服務的社會主義政治理想和政治價值［16］，凸顯了人民群眾在國家安全體系中的主體地位。早在2014年召開的中央國家安全委員會第一次會議上，習近平總書記就首次提出總體國家安全觀，在說明國家安全主要構成要素的地位和關系時，將人民安全置于國家安全的其他要素之前。這樣的順序安排體現(xiàn)了人民安全相較于其它安全的優(yōu)先地位。其次，總體國家安全觀下的11大安全類型并不包括人民安全，這說明人民安全并非一個具體領域，而是體現(xiàn)在各領域之中，各領域安全本質上都是該領域的人民安全［17］（P24）。再次，總體國家安全觀包含諸多安全價值目標，人民是各類安全價值目標的主體，貫穿整個國家安全價值目標體系之中，其他各類安全最終統(tǒng)一于人民安全。因此，將以人民安全為宗旨作為國家安全法治建設的價值本位，不僅為國家安全法治建設明確了方向，而且為國家安全法治建設中的各種價值找到了結合點。

國家的安全狀態(tài)和保障能力與人民群眾的安全需求能否得到有效滿足，是國家安全領域的基本矛盾［10］（P3），國家所有的安全工作都圍繞這一基本矛盾展開。人民安全是衡量一個主權國家現(xiàn)實安全狀態(tài)的重要指標，所有安全問題都由人民來感受、決定和評價，國家安全任何方面發(fā)生變化都會對人民產(chǎn)生直接影響。中國在國家安全法治建設過程中，始終將保障人民安全作為維護國家安全的重要任務，把安民利民作為第一選擇，全方位提升保障人民安全的層次和水平?！秶野踩ā返?條在立法宗旨中強調：“保護人民的根本利益”；第2條在對國家安全概念做出界定時，將人民福祉作為國家安全的重大利益；第3條規(guī)定：“國家安全工作應當堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨?！笨梢哉f，以人民安全為宗旨是我國國家安全法治建設的鮮明中國特色。因此必須秉承國家安全一切為了人民、一切依靠人民的理念，并將其貫徹落實于國家安全法治建設各環(huán)節(jié)。

（一）國家安全法治建設堅持國家安全一切為了人民的理念

中國國家安全法治建設堅持一切為了人民的理念，既是中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務的宗旨在國家安全法治領域的具體化，又彰顯了我國人民當家作主的國家性質。首先，堅持國家安全一切為了人民是我們黨運用馬克思主義群眾史觀和中國共產(chǎn)黨群眾觀點，認識和分析國家安全形勢的智慧結晶，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務的根本宗旨和以人為本的執(zhí)政理念。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性從價值維度來看，源于對人民利益、人民安全的維護。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會進步的根本力量，唯有保障人民群眾根本利益安全，才能為人民推動社會發(fā)展提供堅實保障，激發(fā)出蘊藏在人民中的強大力量，進而鞏固黨的執(zhí)政地位。相反，若人民安全得不到保障，不僅黨會失去人民的擁護和支持，國家也會失去賴以鞏固的基礎。民心是最大的政治，民安是最大的責任。因此，我們黨始終把人民安全放在第一位，將實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，著力解決人民群眾反映強烈的安全問題，使人民群眾的生命財產(chǎn)安全和生存發(fā)展安全得到保障，安全感和幸福感不斷提升。

其次，堅持國家安全一切為了人民是人民當家作主國家性質的本質要求，體現(xiàn)了社會主義國家政權的民主本質。中國特色社會主義國家安全法治建設始終貫徹國家安全一切為了人民的理念，不僅《憲法》對保障人民利益、公民基本權利有明確且豐富的規(guī)定，各部門法也充分體現(xiàn)了人民安全理念?！稇椃ā返?條第1款規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家?！痹摲ǖ?條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！薄稇椃ā逢P于國家性質的規(guī)定是維護人民安全的政治保證。國家政權的基本功能，首先是維護人民當家作主的權利和保護人民的利益，這是一條不可撼動的社會主義原則，也是中國特色社會主義最基本的信念和價值［18］。只有人民的安全得到充分保證，人民民主專政的政權安全才能得以鞏固，兩者具有同一性?！稇椃ā凡粌H保護全體人民的根本利益，還重視保障公民個體的基本權利、合法權益，這在《憲法》第二章中專章做出了規(guī)定。此外，各部門法的制定和修改也體現(xiàn)了國家安全一切為了人民：如《刑法》第1條將保護人民作為刑法的立法宗旨之一；《民法典》編纂體現(xiàn)了以人民為中心，對人民生命健康、財產(chǎn)安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴等各方面權利進行平等保護；《行政處罰法》《行政訴訟法》等行政法律規(guī)定公權力機關不得對公民的合法權益進行侵犯，等等。

多年來，我國高度重視運用法治手段保障人民安全，采取一系列積極主動的防范和應對措施。如近年來一些海外國家局勢動蕩，我國及時啟動海外應急救援機制，組織協(xié)調撤僑等事宜；新冠肺炎疫情發(fā)生后，習近平總書記多次強調要堅持依法科學有序防控，國家嚴格執(zhí)行疫情防控相關法律法規(guī)，完善重大疫情防控救治體系，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，有效維護了人民生命健康；黨和國家大力推進平安中國建設，建立立體化、法治化、專業(yè)化、智能化的全方位安全屏障［19］（P14）；黨中央、國務院完善和落實安全生產(chǎn)責任制，加快建立健全安全生產(chǎn)責任和管理制度體系、隱患排查治理和風險防控體系，有效遏制了重特大安全事故的發(fā)生［20］。新形勢下保障人民安全面臨更多嚴峻挑戰(zhàn)，威脅人民安全的傳統(tǒng)風險和非傳統(tǒng)風險交織疊加，事故發(fā)生頻率、概率及危害都較以往顯著增加［21］（P87），這就更加需要堅持一切為了人民的理念，把人民安全作為法治保障的重中之重。

（二）國家安全法治建設堅持國家安全一切依靠人民的理念

以人民安全為宗旨意味著公民在依法享有安全保障權利的同時，還應依法履行與其能力相適應的維護國家安全的義務，做到國家安全為人人，人人服務于國家安全。有西方學者指出，西方現(xiàn)代安全存在一種典型的病態(tài)癥狀——家長式作風，即提升了公權力機關及其工作人員的專業(yè)知識和權威，使其在規(guī)劃和確定安全實踐方面處于頭等重要地位，專業(yè)官僚機關獲得優(yōu)先特權，但與此同時人民主權卻未得到尊崇，人民無法有效參與國家安全治理。而官僚機關這種專業(yè)優(yōu)先權可能會帶有偏見、片面且自利，這會使公眾對政府權威的尊重和信任程度下降，但對其期望值同時提高［22］（P216-234）。歷史和實踐多次證明，人民中蘊藏著維護國家安全的不竭動力，維護國家安全的根基在人民，力量在人民，人民應當且必須成為國家安全體系的重要主體。

中國國家安全法治建設堅持國家安全一切依靠人民的理念，首先體現(xiàn)在堅持民主立法原則，在國家安全立法過程中廣泛聽取人民群眾意見，回應人民群眾期待，使國家安全法律的制定匯集民智、民意、民聲，破除國家安全法律的神秘感與距離感。同時，國家安全法治建設堅持專門工作與群眾路線相結合，在依靠專門國家安全執(zhí)法隊伍的同時，還充分調動人民群眾的主動性、積極性、創(chuàng)造性，打造全民參與的大安全格局，筑牢國家安全的人民防線。中國國家安全法治建設過程中始終強調依靠人民維護國家安全?！稇椃ā返?4條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。”《憲法》中公民維護祖國安全的義務在《國家安全法》中轉化為維護國家安全的義務。《國家安全法》第9條規(guī)定了“專門工作與群眾路線相結合”；第11條規(guī)定：“中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織，都有維護國家安全的責任和義務。中國的主權和領土完整不容侵犯和分割。維護國家主權、統(tǒng)一和領土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內(nèi)的全中國人民的共同義務”；第77條列舉了七大類公民和組織應當履行的維護國家安全的義務。在我國，維護國家安全的個人主體包括含港澳臺同胞在內(nèi)的每一個中國人，其法理在于國家安全關涉每個個體的切身利益和公共利益。

此外，國家亦通過嘉獎、教育等方式，形成對公民維護國家安全的正向引導和激勵。如《國家安全法》第12條規(guī)定：“國家對在維護國家安全工作中作出突出貢獻的個人和組織給予表彰和獎勵”；第14條規(guī)定：“每年4月15日為全民國家安全教育日”。通過行政獎勵等正向激勵，以及國家安全教育的法定化制度，增強全民國家安全意識，調動起全社會維護國家安全的積極性。

同時，國家尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，提出堅持和發(fā)展新時代的“楓橋經(jīng)驗”，正確處理好人民內(nèi)部矛盾，構建基層社會善治新體系，打造矛盾風險防控新模式，激發(fā)基層社會治理新動能，把矛盾化解在基層。此外，習近平總書記還要求加強國家安全干部隊伍建設，加強國家安全戰(zhàn)線黨的建設，堅持以政治建設為統(tǒng)領，打造堅不可摧的國家安全干部隊伍［1］。通過專業(yè)隊伍和群眾路線相結合，凝聚起維護國家安全的強大合力，從而夯實國家安全的群眾基礎，營造全民支持和配合國家安全工作的良好局面。

中國國家安全法治建設堅持以人民安全為宗旨的價值本位，既是黨的根本宗旨在國家安全領域的彰顯，又是《憲法》規(guī)定的國家性質的本質要求。因此應既堅持以人民為中心明確國家安全目標，著眼于使人民安全和利益得到真正實現(xiàn)和有效維護，又堅持依法發(fā)揮人民群眾維護國家安全的主體作用，走中國特色維護國家安全的群眾路線。

三、堅持以總體國家安全觀為指導

新中國成立以來，我國國家安全觀經(jīng)歷了從傳統(tǒng)國家安全觀、轉型國家安全觀到總體國家安全觀的轉變［23］（P25）。2014年，習近平總書記首提總體國家安全觀，并在不同場合多次深入闡述，豐富拓展了其內(nèi)涵。總體國家安全觀是習近平總書記面對世情、國情、黨情深刻變化提出的關于國家安全的綜合觀念，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對當前國內(nèi)國際安全局勢的總體認知和精準判斷，是中國國家安全法治建設的重要指導思想，體現(xiàn)了鮮明的中國特色?？傮w國家安全觀直面如何解決大國發(fā)展面臨的安全共性問題與中華民族偉大復興關鍵階段面臨的特殊安全問題［24］（P19），準確把握了新時代中國國家安全形勢的新特點、新趨勢，客觀反映了當代中國的利益訴求，是重大的理論創(chuàng)新，也是當代中國對世界的重大理論貢獻。

總體國家安全觀具有綜合性、基礎性、開放性、辯證性的特點，以一種宏觀統(tǒng)籌思維將各領域各類型安全進行一體化分析，涉及領域更加全面。《國家安全法》在第2條中首次明確了總體國家安全觀視角下國家安全的核心內(nèi)涵，并在第二章專章規(guī)定了10余項維護國家安全的任務。這一不完全列舉強調了總體國家安全觀指導下國家安全領域的廣泛性，意在構建集全方位安全于一體的國家安全體系?！秶野踩ā返?條指出：“國家安全工作應當堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，維護各領域國家安全，構建國家安全體系，走中國特色國家安全道路。”這一條款首先明確了總體國家安全觀是開展國家安全工作必須堅持的指導思想，接著闡明總體國家安全觀的五大要素，即所構建的體系是五位一體。這個體系架構從宏觀層面表明總體國家安全觀的重要內(nèi)容，反映了國家安全的整體性及其內(nèi)在邏輯關系，也以基本法形式表明中國國家安全法治建設的基本內(nèi)容和基本途徑。在五位一體的體系架構中，政治安全處在首要位置，是國家安全的核心及最根本的象征，其他各領域安全的維系均以政治安全為前提條件。如果政治安全防線失守，我國就會喪失發(fā)展的主動性和自主權，只有政治安全獲得保證，才能進一步謀求其他領域的安全?！秶野踩ā吩诘诙隆熬S護國家安全的任務”中，首先在第15條規(guī)定維護政治安全的任務，將維護中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和維護中國特色社會主義制度作為保障政治安全的首要任務，將發(fā)展社會主義民主政治、健全社會主義法治、強化權力運行制約和監(jiān)督機制、保障人民當家做主的各項權利作為保障政治安全的重點任務，依法防范、制止和懲治危害政治安全的行為［21］（P82-85）。根據(jù)該法第15條的規(guī)定，國家依法防范打擊各種滲透破壞活動，維護意識形態(tài)安全，深化反恐怖斗爭，打擊邪教組織及其活動，依法保障“一國兩制”實踐等，為保障政治安全提供了有力法治保障。

總體國家安全觀具有現(xiàn)實主義安全觀、新自由主義安全觀、建構主義安全觀等西方國家安全理念無法比擬的優(yōu)勢，實現(xiàn)了質的超越：一是從起點上超越了新舊二元對立，避免落入“修昔底德陷阱”；二是從內(nèi)涵上將發(fā)展與安全統(tǒng)籌起來，超越了世界和平意義上的安全；三是從原則上確立了“分享—包容—可持續(xù)”的安全文明新原則［25］（P8），突破了單打獨斗的舊原則。因此，總體國家安全觀是全面系統(tǒng)的新型安全觀，蘊涵著中國特色的國家安全價值理念、工作思路和機制路徑［26］（P5）。

總體國家安全觀有著重要的法治實踐價值。中國國家安全法治建設，正是以總體國家安全觀為指導，國家安全立法、執(zhí)法、司法、法治監(jiān)督等各領域，均以總體國家安全觀作為行動指南。在某種意義上可以說，中國國家安全法治建設是總體國家安全觀的具體化、法治化、體系化。因此，堅持以總體國家安全觀為指導是中國國家安全法治建設又一鮮明中國特色。

習近平總書記指出，各地區(qū)各部門要貫徹總體國家安全觀，準確把握我國國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持既重視外部安全又重視內(nèi)部安全、既重視國土安全又重視國民安全、既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全、既重視發(fā)展問題又重視安全問題、既重視自身安全又重視共同安全，切實做好國家安全各項工作［27］。這五對關系實際上是構建國家安全體系的五組支架，構成了多層次、多類型、多領域的國家安全體系總體框架［28］（P27），并極為精辟地揭示了國家安全的內(nèi)在邏輯。總體國家安全觀視角下的國家安全是一個系統(tǒng)的、不可分割的安全體系，各要素之間相互聯(lián)系、相互影響。因此，中國國家安全法治建設的全過程、各方面，均強調著重處理好這五對關系：

一是強調統(tǒng)籌外部安全與內(nèi)部安全的關系。當今各類安全威脅的跨國性更加突出，安全問題可能發(fā)生在任何時間、任何地點，不受邊界的限制。西方資本主義國家多是以外部威脅來界定國家安全狀態(tài)，其中最具代表性的就是美國，其以外部是否存在挑戰(zhàn)者作為界定本國安全的首要條件［29］（P64）。而總體國家安全觀將內(nèi)部安全與外部安全作為國家安全兩個不可分割的重要部分，超越了二者截然分開的片面思想。事實上，我國面臨的安全風險既包括國內(nèi)政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)、科技、社會等領域的風險，也包括外部政治圍堵、經(jīng)濟施壓、文化滲透、軍事封鎖等風險。內(nèi)部安全風險與外部安全威脅之間相互滲透、疊加、傳導，在一定條件下還會發(fā)生聯(lián)動效應，危害尤重。有鑒于此，中國國家安全法治建設必須重視統(tǒng)籌兼顧內(nèi)外安全，防范化解雙重風險，塑造有利的內(nèi)外態(tài)勢?！秶野踩ā返?條在界定國家安全概念時，明確國家安全包含“不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)”；第6條亦將國際、國內(nèi)安全形勢作為制定國家安全戰(zhàn)略、指導國家安全工作的重要參考指標。除《國家安全法》外，我國還出臺了《反間諜法》《國家情報法》《國防法》《反分裂國家法》《反恐怖主義法》《網(wǎng)絡安全法》等一系列涉及國家安全重要領域的法律法規(guī)，并通過國家安全執(zhí)法活動及國家安全司法活動，將國內(nèi)國際兩個大局統(tǒng)一到中國特色社會主義國家安全法治建設之中，從而突破了內(nèi)部安全與外部安全之間的隔閡與壁壘。

二是強調統(tǒng)籌國土安全與國民安全的關系。我國高度重視通過完善國土安全法律體系，依法維護國土安全?！秶野踩ā返?7條規(guī)定：“國家加強邊防、海防和空防建設，采取一切必要的防衛(wèi)和管控措施，保衛(wèi)領陸、內(nèi)水、領海和領空安全，維護國家領土主權和海洋權益?！睘樾聲r期維護國土安全提供了基本法律依據(jù)。2005年通過的《反分裂國家法》，為依法遏制“臺獨”分裂活動提供了堅實法治保障，向全世界展示了中國應對“臺獨”分裂活動、促進國家復歸統(tǒng)一的決心和信心。2020年全國人大常委會通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》，在香港設立維護國家安全委員會、國家安全事務顧問、駐港國家安全公署等機構，對四類安全犯罪的罪行及處罰作出規(guī)定，堵住了香港維護國家安全的制度漏洞，維護了“一國兩制”原則底線，為有序懲治危害國家安全的犯罪分子、維護香港繁榮穩(wěn)定提供了明確的法律依據(jù)。同時，國民安全是國家安全的牢固根基。國民的安全感、歸屬感越強，國家安全就越有保障。中國國家安全法治建設堅持人民主體地位，毫不動搖地維護人民群眾的生命安全和身體健康。2015年第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過了《反恐怖主義法》，以有力打擊區(qū)域性、大規(guī)模暴力恐怖活動，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全。我國于2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》，強調完善和落實安全生產(chǎn)責任制，推動全國安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定好轉，事故總量、死亡人數(shù)、重特大事故大幅下降。在經(jīng)濟全球化大背景下，我國加快構建海外安全保障機制和風險預警防范體系，維護海外同胞安全。此外，黨和政府著眼人民群眾的身體健康，將“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略，深入開展愛國衛(wèi)生運動，制定或修訂了《環(huán)境保護法》《食品安全法》《傳染病防治法》等專門法律，特別是新冠肺炎疫情發(fā)生后，各級黨委、政府堅持依法防控，切實把人民群眾的身體健康放在優(yōu)先保障地位。同時，我國還加強社會治安防控體系建設，健全社會心理服務體系和危機干預機制，嚴防極端案件事件發(fā)生，建設更高水平的“平安中國”，切實保障國民安全。通過國家安全法治建設，我國統(tǒng)籌維護國土安全與國民安全能力和水平得到極大提高。

三是強調統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的關系。當前我國“國家安全”概念總體更新，范圍總體增容，總體控制難度增大，“安全”的綜合性、全域性特征更加突出。除傳統(tǒng)安全威脅外，非傳統(tǒng)安全威脅不斷上升。兩者彼此聯(lián)系、影響、交織、滲透，并在一定條件下相互轉化。傳統(tǒng)安全威脅處置不力可能引發(fā)經(jīng)濟、貿(mào)易、科技等非傳統(tǒng)安全領域的風險，非傳統(tǒng)安全威脅處置不力可能引發(fā)政治、外交、軍事等傳統(tǒng)安全領域的問題，甚至加劇地緣競爭和戰(zhàn)略對抗。對此，習近平總書記強調：“堅持統(tǒng)籌推進各領域安全，統(tǒng)籌應對傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，發(fā)揮國家安全工作協(xié)調機制作用，用好國家安全政策工具箱。”［1］中國在國家安全法治建設過程中，逐步構建起兼顧傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的國家安全法律體系。除在《國家安全法》中原則性規(guī)定國家安全工作應統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全外，我國還制定或修訂了《反間諜法》《國家情報法》《保守國家秘密法》等維護政治安全的法律，《反分裂國家法》《出境入境管理法》《領海及毗連區(qū)法》等維護國土安全的法律，《國防法》《兵役法》《人民防空法》等維護軍事安全的法律，為防范化解傳統(tǒng)安全威脅提供有力法律規(guī)范保障；制定或修訂了《反壟斷法》《反洗錢法》等維護國家經(jīng)濟安全的法律，《反恐怖主義法》《突發(fā)事件應對法》等維護社會安全和公共安全的法律，《網(wǎng)絡安全法》《電子簽名法》《密碼法》等維護網(wǎng)絡、信息安全的法律，《環(huán)境保護法》《礦產(chǎn)資源法》等維護生態(tài)安全、資源安全的法律，《核安全法》《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》等維護核安全的法律法規(guī)。在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國加快了《生物安全法》的制定出臺進程。由此可見，中國國家安全法治建設強調多管齊下、綜合施策，協(xié)調推進傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的治理。

四是強調統(tǒng)籌發(fā)展與安全的關系。發(fā)展與安全是現(xiàn)代中國國家戰(zhàn)略體系中兩個重大戰(zhàn)略目標，兩者構成相輔相成的辯證關系［30］（P5-7）。這一辯證關系無論是在人類社會一般發(fā)展階段，還是在中國特色社會主義進入新時代這一新的歷史階段，都具有普遍性。習近平總書記強調，既通過發(fā)展提升國家安全實力，又深入推進國家安全思路、體制、手段創(chuàng)新，營造有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的安全環(huán)境［1］。安全是發(fā)展的前提和條件。當前國家安全面臨的風險隱患之多史無前例。如果安全保障跟不上，新時代一系列發(fā)展目標就無從實現(xiàn)。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家安全工作，加快了國家安全法律體系建設進程，為維護國家安全、核心利益和重大利益提供了有力的法制保障；設立國家安全委員會，使權力設置與運行格局由分散型向集中式轉變；將維護國家安全的責任主體進一步擴大至黨、政、軍、民、社會共同參與；完善立體化社會治安防控體系，注意從源頭上排查化解矛盾糾紛；加大對維護國家安全所需物質、技術、裝備、人才、法律、機制等保障方面的能力建設，從而為國家發(fā)展塑造良好的安全環(huán)境。發(fā)展是安全的基礎和目的，通過發(fā)展可以擴大社會物質財富總量，為保障國家安全提供堅實物質基礎。只有物質財富充分涌流，國家安全才有保障。我國不僅在《憲法》中明確了國家的基本經(jīng)濟制度和基本分配制度，還制定了《反不正當競爭法》《外商投資法》《消費者權益保護法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》等經(jīng)濟類法律，為協(xié)調經(jīng)濟運行提供法治保障。目前《軍民融合發(fā)展法》已被列入全國人大立法規(guī)劃，旨在通過法治深化軍民融合戰(zhàn)略，打破國防建設與經(jīng)濟發(fā)展二元分離結構，促進富國與強軍相統(tǒng)一，形成發(fā)展與安全協(xié)調推進的態(tài)勢。近期在外部環(huán)境不穩(wěn)定性、不確定性增加的情況下，中央提出要充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。這既為發(fā)展融入了安全元素，也為安全提供了持久可靠的發(fā)展基礎。

五是強調統(tǒng)籌自身安全與共同安全的關系。當前，全球命運與共、休戚相關，各國之間的利益相互交融，依賴日益加深，自身安全與共同安全緊密相聯(lián)。安全問題的聯(lián)動性、跨國性、多樣性更加突出，新冠肺炎疫情、氣候變化、網(wǎng)絡安全等諸多安全問題需要世界各國攜手應對，任何國家都不可能獨自保留安全“孤島”。構建人類命運共同體有很強的現(xiàn)實針對性，是解決當前及今后全球性問題的必然選擇。人類命運共同體的理念蘊涵著全球共治、共商共建共享、互利共贏、包容互鑒等國際法理念［31］（P6-8）。中國國家安全法治建設，既重視維護自身安全，又重視維護共同安全，始終高舉合作、創(chuàng)新、法治、共贏的旗幟，推動樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的全球安全觀［1］，打造人類命運共同體，推動各方朝著互利互惠、共同安全的目標相向而行。中國始終在國際重大問題上發(fā)揮負責任大國作用，不僅在處理朝核、敘利亞等地區(qū)熱點問題和恐怖主義、氣候變化等全球性問題上發(fā)揮建設性作用，還在“一帶一路”倡議、金磚銀行和亞洲基礎設施投資銀行以及支持聯(lián)合國、WTO、世界知識產(chǎn)權組織等方面盡到最大責任。上海合作組織、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)等成熟的合作體制進一步發(fā)展，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》談判有序推進，絲路基金、新發(fā)展銀行等區(qū)域性開發(fā)機構相繼建立、運作順暢，中國起到了重要支撐作用。特別是面對新冠肺炎疫情全球大流行，中國主動分享經(jīng)驗、共享信息、開展合作，支持世衛(wèi)組織、二十國集團等有關國家和地區(qū)組織發(fā)揮作用，積極凝聚全球抗疫合力。中國通過在國際協(xié)議和國際機制領域富有活力和成效的工作，積極構建新型國際關系和全球治理體系，有力推動了人類命運共同體的構建，在維護本國自身安全的基礎上，促進了共同安全，實現(xiàn)了合作共贏。

綜上所述，總體國家安全觀是中國國家安全法治建設的指導思想，體現(xiàn)了顯著的中國特色。貫徹落實總體國家安全觀，使我國國家安全法治建設打破以往國家安全理念與實踐在不同領域之間的壁壘和局限，避免了就事論事、彼此羈絆、存盲留白的弊端［32］（P5），實現(xiàn)了國家安全法治建設在頂層設計上的系統(tǒng)性、協(xié)調性，從而在錯綜復雜、劇烈變動的現(xiàn)實面前，牢牢掌握維護國家安全的戰(zhàn)略主動權。

四、結 語

中國國家安全法治建設一方面體現(xiàn)了我國國家安全法治建設模式區(qū)別于西方國家安全法治的本質特點和具體做法，具有獨特性；另一方面反映出我國立足于社會主義國家性質和本國現(xiàn)實國情，對國家安全法治建設模式進行改善和優(yōu)化，具有優(yōu)越性。新時代做好國家安全工作一項重要任務是積極向世界宣傳我國國家安全的理念、價值、主張等。通過闡述中國國家安全法治建設的獨特性與優(yōu)越性，向世界彰顯中國特色社會主義國家安全法治道路的生機、活力和優(yōu)勢，從而爭取更多國家的認同與支持，以使我國贏得更多戰(zhàn)略主動。本文僅對中國國家安全法治建設的領導力量、價值本位和指導思想這三個最主要的特色進行描述性和解釋性探討，中國國家安全法治建設的其他諸多特色還有待進一步研究。