關(guān)于編纂“自然地理環(huán)境保護(hù)法編”的構(gòu)想

徐祥民

隨著民法典于2021年1月1日正式實(shí)施，制定《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法典》（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)境法典”）的呼聲有越來(lái)越強(qiáng)烈的趨勢(shì)。全國(guó)人大等機(jī)構(gòu)進(jìn)行積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境立法領(lǐng)域法典編纂研究論證等工作?！?〕《全國(guó)人大常委會(huì)法工委：將積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境立法領(lǐng)域法典編纂工作》，載法制網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2021-01/29/content_8422316.htm。既然環(huán)境法典已經(jīng)成為我國(guó)下一步法典建設(shè)的一個(gè)備選目標(biāo)，我們便應(yīng)為創(chuàng)制一部能表現(xiàn)中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派，具有中國(guó)特色的環(huán)境法典，作全面地規(guī)劃、周到地安排、深入地研究和精心地準(zhǔn)備。

我國(guó)民法典是經(jīng)過(guò)幾十年的立法積累逐漸建成的“法律大廈”。這幢“法律大廈”是由物權(quán)法、合同法、人格權(quán)法、婚姻家庭法、繼承法、侵權(quán)責(zé)任法等部分構(gòu)成的。環(huán)境法典也應(yīng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的需要而設(shè)置的若干編組成的法典。其中一個(gè)必備的編是防治氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等無(wú)生命自然環(huán)境損害等方面的自然地理環(huán)境保護(hù)法編?！?〕在法典的實(shí)際編纂中，“分典”可表達(dá)為“編”。環(huán)境法典可以分設(shè)多編，自然地理環(huán)境保護(hù)法是其中一編，即自然地理環(huán)境保護(hù)法編。

一、環(huán)境保護(hù)的第四個(gè)事務(wù)領(lǐng)域——自然地理環(huán)境保護(hù)

在討論環(huán)境法典編纂時(shí)，我們不應(yīng)忽略一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題，即環(huán)境保護(hù)法的保護(hù)任務(wù)是什么，如果可以劃分為若干種類，環(huán)境保護(hù)的任務(wù)包含哪些種類。這是現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法沒(méi)明確回答的問(wèn)題，是我國(guó)數(shù)量眾多的環(huán)境保護(hù)單行法律法規(guī)沒(méi)有將答案呈現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題〔3〕參見(jiàn)徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法全書(shū)》（全十四卷），人民出版社2014年版。，也是我國(guó)環(huán)境法學(xué)界尚未認(rèn)真作尋求共識(shí)的努力，自然也沒(méi)有達(dá)成共識(shí)的問(wèn)題。

環(huán)境保護(hù)法的保護(hù)任務(wù)經(jīng)過(guò)了從“一”到“三”的變化過(guò)程。按照學(xué)者和立法機(jī)關(guān)官員們一致的看法，環(huán)境保護(hù)的任務(wù)有三，即污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)〔4〕全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)在新聞發(fā)布會(huì)上把與資源相關(guān)的立法表述為“資源利用方面”的法，這個(gè)表述并無(wú)對(duì)資源保護(hù)法重新定義的意思。他所說(shuō)的“資源利用方面”的法就是我國(guó)學(xué)界所說(shuō)的自然資源保護(hù)法，包括許安標(biāo)副主任列舉的“礦產(chǎn)資源法、草原法、漁業(yè)法”。（《全國(guó)人大常委會(huì)法工委：將積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境立法領(lǐng)域法典編纂工作》，載法制網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2021-01/29/content_8422316.htm。，從而，環(huán)境保護(hù)法有三個(gè)分支，即污染防治法、生態(tài)損害防治法（或生態(tài)保護(hù)法）、資源損害防治法（或資源保護(hù)法）?？陀^上存在的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，由環(huán)境損害〔5〕環(huán)境保護(hù)法是應(yīng)對(duì)環(huán)境損害的法。參見(jiàn)徐祥民、劉衛(wèi)先：《環(huán)境損害:環(huán)境法學(xué)的邏輯起點(diǎn)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期。有多少種類的環(huán)境損害，環(huán)境保護(hù)法便有多少類型的任務(wù)。的類型決定的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，由人類行為影響環(huán)境的形式，或?qū)Νh(huán)境造成不利影響的形式?jīng)Q定〔6〕筆者把人類行為對(duì)環(huán)境造成不利影響的形式分為四種類型。參見(jiàn)徐祥民、孫喜雨：《流域綠色高質(zhì)量發(fā)展及其法制保障》（未刊文）。的環(huán)境保護(hù)任務(wù)還不止于這三個(gè)方面。

需要環(huán)境保護(hù)法保護(hù)的是無(wú)生命環(huán)境，比如無(wú)生命的氣候環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等。無(wú)生命環(huán)境包括宏觀的和微觀的兩大類。全球氣候環(huán)境是典型的宏觀無(wú)生命自然環(huán)境。它看起來(lái)距離具體個(gè)人的日常生活十分遙遠(yuǎn)，但沒(méi)有人不是生活在地球氣候系統(tǒng)這個(gè)環(huán)境之中。習(xí)近平總書(shū)記出席“氣候變化巴黎大會(huì)”并在開(kāi)幕式上發(fā)表講話，我國(guó)率先為應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”承諾〔7〕聯(lián)合國(guó)氣候變化巴黎會(huì)議結(jié)束半年后，2015年6月30日，中國(guó)即向聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約秘書(shū)處提交了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件。參見(jiàn)《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》，載人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2015/0630/c70731-27233170.html。，我國(guó)在“G20峰會(huì)”上推動(dòng)“20國(guó)集團(tuán)”發(fā)表旨在號(hào)召更多的國(guó)家參加應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的聲明〔8〕參見(jiàn)《二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會(huì)公報(bào)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年9月6日，第5版。，等等，都是要保護(hù)全球氣候這一宏觀無(wú)生命自然環(huán)境。地質(zhì)環(huán)境是微觀無(wú)生命自然環(huán)境的典型。山體滑坡是十分直觀的自然環(huán)境損害，而由山體滑坡引起的交通阻斷、房屋被毀等也為人們所熟知。交通阻斷、房屋被毀等是環(huán)境損害引起的間接損害，對(duì)人類生產(chǎn)生活具有災(zāi)害性，于是人們也把包括山體滑坡和由其帶來(lái)的房屋被毀等一起稱為地質(zhì)災(zāi)害。防治地質(zhì)災(zāi)害是國(guó)家和社會(huì)面臨的任務(wù)，防治山體滑坡等地質(zhì)環(huán)境損害也是環(huán)境保護(hù)事業(yè)不可拒絕的任務(wù)。

人類環(huán)境是環(huán)繞人類這個(gè)“中心事物”的“周圍條件”或“周圍情況”〔9〕徐祥民主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》（第2版），科學(xué)出版社2013年版，第1—3頁(yè)。。無(wú)生命自然環(huán)境是人類環(huán)境中的一類“周圍情況”。這一類“周圍情況”包含多種具體的“條件”或“情況”。需要納入環(huán)境法保護(hù)范圍的“周圍情況”是人類活動(dòng)影響所及的和人類活動(dòng)對(duì)其帶來(lái)的損害已經(jīng)被人們認(rèn)識(shí)到的那些“條件”或“情況”。按照這一原理，需要納入環(huán)境法保護(hù)范圍的無(wú)生命自然環(huán)境包括由氣候、氣象、地理、地質(zhì)等“周圍情況”形成的氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境。全世界普遍關(guān)注的氣候變暖這個(gè)嚴(yán)肅話題中的“氣候”是氣候環(huán)境。山體滑坡等是地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題。江河湖泊水位連年下降，出現(xiàn)諸如通航水域縮小等現(xiàn)象，這是地理環(huán)境問(wèn)題。氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境都是地理學(xué)中的人文地理之外的地理環(huán)境，故可以統(tǒng)稱之為自然地理環(huán)境。

自然地理環(huán)境應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象。更準(zhǔn)確一點(diǎn)說(shuō)，就像水和大氣等的污染損害、可再生資源損害、生態(tài)損害是環(huán)境損害防治法加以防治的對(duì)象一樣，自然地理環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)法防治的對(duì)象。環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)、保護(hù)可再生資源、保護(hù)水和大氣等不受污染損害，環(huán)境保護(hù)法也應(yīng)當(dāng)保護(hù)自然地理環(huán)境，防治自然地理環(huán)境損害。防治自然地理環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)成為除污染防治、生態(tài)損害防治、資源損害防治之外的第四個(gè)環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域。

第一，自然地理環(huán)境是人類環(huán)境，自然地理環(huán)境損害對(duì)人類有重大不利影響。比如，由大氣層中離地20-30公里的臭氧層構(gòu)成的臭氧層環(huán)境是人類環(huán)境中的宏觀無(wú)生命環(huán)境的一種。臭氧層具有屏蔽太陽(yáng)輻射中波長(zhǎng)0.23-0.32微米短波輻射的功能。就是因?yàn)橛羞@道屏障，人類和許多生物才得以健康地生活在地球上?？茖W(xué)研究結(jié)論告訴我們，臭氧濃度每減少1%，人類患皮膚癌者的數(shù)量就將增加5%。臭氧濃度如果減少25%，水域中的浮游生物和其它幼小生物就會(huì)被殺死。再如，荒漠化是一種地理環(huán)境損害?；哪瘜?duì)人類社會(huì)發(fā)展的消極影響是極其巨大的。聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約作了這樣的表達(dá)：荒漠化“在非洲造成了特別悲慘的后果”，全世界應(yīng)當(dāng)銘記沙漠化和干旱經(jīng)由與貧困、健康和營(yíng)養(yǎng)不良、缺乏糧食保障，以及由移民、流離失所和人口動(dòng)態(tài)所引起的重大社會(huì)問(wèn)題的相互關(guān)系而影響到可持續(xù)發(fā)展。

第二，自然地理環(huán)境遭到了嚴(yán)重?fù)p害，還面臨著遭受新的損害甚至更嚴(yán)重?fù)p害的危險(xiǎn)。全球氣候變暖、臭氧層變薄甚至在局部地區(qū)上空出現(xiàn)空洞，都是自然地理環(huán)境損害的例證。聯(lián)合國(guó)氣候變化公約對(duì)全球氣候變暖的估計(jì)是：“人類活動(dòng)已大幅增加大氣中溫室氣體的濃度，這種增加增強(qiáng)了自然溫室效應(yīng)，平均而言將引起地球表面和大氣進(jìn)一步增溫，并可能對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和人類產(chǎn)生不利影響。”那“將引起地球表面和大氣進(jìn)一步增溫”的決定性因素——溫室氣體濃度的增加，不是可能發(fā)生，而是已經(jīng)發(fā)生。《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》（以下簡(jiǎn)稱“議程”）對(duì)我國(guó)遭受的荒漠化損害的估計(jì)是：“荒漠化很嚴(yán)重，總面積已達(dá)國(guó)土總面積的8%”；對(duì)我國(guó)遭受的水土流失損害的估計(jì)是：“世界上水土流失最為嚴(yán)重的國(guó)家之一”。作出這一估計(jì)的依據(jù)包括：“全國(guó)水土流失（水蝕）面積達(dá)179萬(wàn)平方公里，每年流失土壤總量達(dá)50億噸”；“不少地方因水土流失而使土地嚴(yán)重退化，一些南方亞熱帶山地土壤有機(jī)質(zhì)喪失殆盡，基巖裸露”，形成“石質(zhì)荒漠化土地”。《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》報(bào)告的這些損害都是已經(jīng)發(fā)生的損害。這些損害沒(méi)有可以期盼的終結(jié)日，相反，進(jìn)一步加劇的征兆是存在的。對(duì)荒漠化的不斷加劇，有資料給出如下數(shù)字：“全球每分鐘會(huì)增加11公頃荒漠，每年變?yōu)榛哪耐恋丶s600萬(wàn)公頃。”〔10〕賈衛(wèi)列：《生態(tài)環(huán)保問(wèn)題切勿輕言樂(lè)觀》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》2021年3月16日，第15版。列入我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治條例防治范圍之內(nèi)的“山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降”（第2條），列入我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定防治范圍的“含水層破壞、地形地貌景觀破壞”（第2條）等，都是自然地理環(huán)境損害。它們都是難以徹底根治的環(huán)境損害。

第三，許多自然地理環(huán)境損害都是由人類行為造成的或由人類行為與自然過(guò)程共同作用造成的。科學(xué)監(jiān)測(cè)結(jié)論告訴我們，臭氧層變薄以及臭氧層空洞的出現(xiàn)是由人類的包括釋放以氟利昂為代表的消耗臭氧層物質(zhì)的活動(dòng)造成的?！?1〕聯(lián)合國(guó)保護(hù)臭氧層維也納公約雖未將臭氧層的不利變化直接宣布為由人類活動(dòng)造成，但公約的締結(jié)理由和對(duì)“締約國(guó)”的要求都指向人類行為。比如，“保護(hù)臭氧層使不會(huì)因人類活動(dòng)而發(fā)生變化”，對(duì)“管轄或控制范圍內(nèi)”“已經(jīng)或可能”“改變臭氧層”的“某些人類活動(dòng)”“加以控制、限制、削減或禁止”（第2條第2款b項(xiàng)）?；哪s將荒漠化的“成因”解釋為“各種自然、生物、政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)因素的復(fù)雜相互作用”。這“相互作用”的作用方包括“政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)因素”，而這些因素都可以歸結(jié)為人類活動(dòng)。人類活動(dòng)是那“與自然過(guò)程共同作用”的一方。地質(zhì)學(xué)者對(duì)我國(guó)西北地區(qū)水土流失的研究結(jié)論顯示：“自然因素和人類活動(dòng)作用的共同疊加是黃土區(qū)水土流失加劇的重要原因?！薄?2〕袁麗俠等：《寧夏南部地區(qū)水土流失的形成機(jī)理與防治對(duì)策》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）》2003年第2期。國(guó)家林業(yè)局防治荒漠化管理中心總工程師楊維西認(rèn)為：“不合理人為活動(dòng)”是“導(dǎo)致荒漠化發(fā)生的主要因素?！薄?3〕楊維：《我國(guó)荒漠化走勢(shì)前瞻》，載《綠色中國(guó)》2004年第10期。對(duì)沙塵暴，雖然有專家給出了以氣象科學(xué)為依據(jù)的合理解釋——裸露地表提供沙源條件、大氣環(huán)流的劇烈調(diào)整提供沙塵天氣形成的動(dòng)力條件，但也有專家注意到，它與作為此次沙塵暴第一沙源地的蒙古國(guó)由過(guò)度放牧和森林采伐等導(dǎo)致的荒漠化加劇有關(guān)〔14〕張倩：《專家分析蒙古國(guó)土地荒漠化與過(guò)度放牧、氣候變化等因素有關(guān)，羊絨出口成了掀起沙塵暴的“蝴蝶”》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2021年3月19日，第4版。。根據(jù)專家們的看法，人類活動(dòng)至少對(duì)“提供沙源條件”起到了幫助作用。環(huán)境保護(hù)法是防治由人類活動(dòng)或人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用引起的環(huán)境損害的法律。那些由人類行為造成的或由人類行為與自然過(guò)程共同作用造成的自然地理環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法調(diào)整的范圍。

第四，保護(hù)自然地理環(huán)境的任務(wù)無(wú)法通過(guò)執(zhí)行污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治的環(huán)境保護(hù)任務(wù)來(lái)完成。從損害的形態(tài)、對(duì)人類生存繁衍的危害、致害機(jī)理等方面看，自然地理環(huán)境損害與大氣等的污染損害、資源減少和可再生資源再生能力減退等資源損害〔15〕人們常說(shuō)的資源法、自然資源法，作為環(huán)境保護(hù)法的一個(gè)分支，其突出特征是防治資源損害，包括防治可再生資源再生能力減退。參見(jiàn)徐祥民：《環(huán)境保護(hù)法部門中的資源損害防治法》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。、生物多樣性降低等生態(tài)損害都有所不同。國(guó)家和社會(huì)對(duì)污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治三類環(huán)境保護(hù)任務(wù)的執(zhí)行不能代替自然地理環(huán)境損害防治。比如，地質(zhì)災(zāi)害防治條例提到的包括“山體崩塌、滑坡、泥石流”等在內(nèi)的“與地質(zhì)作用有關(guān)的災(zāi)害”從未進(jìn)入污染損害、資源損害、生態(tài)損害名單。再如，不管是防治污染、防治資源損害，還是防治生態(tài)損害，都不能救治海岸侵蝕和海水入侵〔16〕海洋環(huán)境保護(hù)法第27條。等環(huán)境損害。又如，在我國(guó)行之有效地適用于水力侵蝕地區(qū)的小流域“水土流失綜合防治體系”，適用于風(fēng)力侵蝕地區(qū)的“防風(fēng)固沙防護(hù)體系”，適用于重力侵蝕地區(qū)的“徑流排導(dǎo)、削坡減載、支擋固坡、修建攔擋工程”〔17〕國(guó)水土保持法第35條。等措施，都是僅服務(wù)自然地理環(huán)境損害防治的手段。

自然地理環(huán)境是人類環(huán)境的組成部分，自然地理環(huán)境已經(jīng)且還將遭受損害，自然地理環(huán)境已經(jīng)和將要遭受的一些損害是由人類活動(dòng)或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用引起的，那些由人類活動(dòng)引起的或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用引起的自然地理?yè)p害應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)法防治的對(duì)象。人類活動(dòng)可以直接或與自然過(guò)程一起對(duì)其造成損害的自然地理環(huán)境，應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)法保護(hù)的對(duì)象?！?8〕按照習(xí)近平總書(shū)記對(duì)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)論述，也應(yīng)把自然地理環(huán)境納入環(huán)境保護(hù)法保護(hù)的范圍之內(nèi)。習(xí)近平總書(shū)記曾談到的“加強(qiáng)沙漠化防治”，習(xí)近平：《在青海省考察工作結(jié)束時(shí)的講話（節(jié)選）》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第74頁(yè)?！凹涌焖亮魇Ш突哪C合治理?！绷?xí)近平：《在十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第74頁(yè)。這些論述都包含保護(hù)自然地理環(huán)境的要求。

二、學(xué)理界定、立法基礎(chǔ)和相關(guān)編纂技術(shù)

按照我國(guó)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境法典可以為防治自然地理環(huán)境損害內(nèi)容設(shè)置自然地理環(huán)境保護(hù)法編。這不管是在學(xué)理上、立法基礎(chǔ)上，還是法典編纂技術(shù)上都是可行的。

（一）自然地理環(huán)境保護(hù)法編的學(xué)理界定

自然地理環(huán)境損害是需要用立法加以防治的嚴(yán)重環(huán)境損害類型之一。作為特定類型的環(huán)境損害的發(fā)生、國(guó)家為防治這類環(huán)境損害而采取的行動(dòng)，包括立法和法律執(zhí)行行動(dòng)，給編纂自然地理環(huán)境法編提供了實(shí)踐基礎(chǔ)和學(xué)理源泉。

從理論上看，完全可以在我國(guó)環(huán)境法典設(shè)置的污染防治法編等之外，給自然地理環(huán)境保護(hù)法編以獨(dú)立的地位，也就是將自然地理環(huán)境保護(hù)法編與污染防治法編等置于并列的地位，用包括自然地理環(huán)境保護(hù)法編、污染防治保護(hù)法編在內(nèi)的若干個(gè)編共同構(gòu)建起我國(guó)環(huán)境法典的法律大廈。筆者擬通過(guò)界定自然地理環(huán)境保護(hù)法概念的方式說(shuō)明編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編在學(xué)理上成立的。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有為自己下定義。在1979年全國(guó)只有一部環(huán)境保護(hù)法（試行）時(shí)，這不是個(gè)問(wèn)題。在1982年我國(guó)頒布海洋環(huán)境保護(hù)法的時(shí)候，人們也可以對(duì)環(huán)境保護(hù)法作陸?！胺值佬熊嚒钡慕忉?，進(jìn)而將何謂環(huán)境保護(hù)法的疑問(wèn)掩蓋起來(lái)。但是，在我國(guó)頒布了大量的污染防治法，頒布了森林法、草原法、土地管理法、野生動(dòng)物保護(hù)法、礦產(chǎn)資源保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法、氣象法、節(jié)約能源法等大量法律法規(guī)的時(shí)候，何謂環(huán)境保護(hù)法這個(gè)問(wèn)題就已經(jīng)到了不可回避的程度，因?yàn)樗苯雨P(guān)涉這些法律是不是環(huán)境保護(hù)法、是否屬于環(huán)境保護(hù)法部門的問(wèn)題，關(guān)涉立法機(jī)關(guān)是按環(huán)境法的一般原理對(duì)待這些法律還是按其他法律部門的一般原理來(lái)對(duì)待它們的問(wèn)題，關(guān)涉環(huán)境法學(xué)是將它們當(dāng)作自己的研究對(duì)象還是將它們推給經(jīng)濟(jì)法學(xué)、行政法學(xué)或其他學(xué)科去研究的問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境立法一直沒(méi)有解決這個(gè)問(wèn)題。這既是存在于以往我國(guó)環(huán)境法部門建設(shè)中和環(huán)境法學(xué)研究中的一個(gè)制約因素，也為今天的環(huán)境法典編纂增加了困難。僅從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的角度看，新的環(huán)境法建設(shè)工程是在更高起點(diǎn)上的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)作好明確概念界定內(nèi)涵外延的工作。

在充分考慮我國(guó)締結(jié)或參加的防治自然地理環(huán)境損害的國(guó)際公約（見(jiàn)下文“自然地理環(huán)境損害防治三公約”）的情況，我國(guó)已經(jīng)制定的用于防治自然地理環(huán)境損害的法律或具有防治自然地理環(huán)境損害功能的法律（見(jiàn)下文“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”）、行政法規(guī)（見(jiàn)下文“防治自然地理環(huán)境損害四條例一決定”）、地方法規(guī)（見(jiàn)下文“各省、自治區(qū)、直轄市、地質(zhì)災(zāi)害防治立法”）和筆者沒(méi)有提及的應(yīng)當(dāng)屬于自然地理環(huán)境保護(hù)法范疇的法律法規(guī)規(guī)章等的內(nèi)容，在廣泛吸收學(xué)界對(duì)自然地理環(huán)境保護(hù)相關(guān)問(wèn)題的研究成果〔19〕參見(jiàn)杜群：《我國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償法律制度框架的立法探討》，載《法學(xué)評(píng)論》2010年第 2期；于文軒：《我國(guó)荒漠化防治立法的缺陷及其應(yīng)對(duì)———以土地利用規(guī)制為視角》，載《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2009年第1期。的基礎(chǔ)上，筆者嘗試給自然地理環(huán)境保護(hù)法作如下界定：自然地理環(huán)境保護(hù)法是防治由人類活動(dòng)造成的或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用造成的氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等自然地理環(huán)境損害的法律。它是環(huán)境保護(hù)法的一個(gè)重要分支。

這個(gè)定義支持我們作出如下幾個(gè)判斷：

第一，自然地理環(huán)境保護(hù)法與我國(guó)擬編纂的環(huán)境法典目標(biāo)相同。環(huán)境法或環(huán)境保護(hù)法是以防治環(huán)境損害為目標(biāo)的法。防治環(huán)境損害是環(huán)境法的唯一立法目的。作為環(huán)境法分支的自然地理環(huán)境保護(hù)法是以防治自然地理環(huán)境損害為唯一立法目的的法律。編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編有利于我國(guó)環(huán)境保護(hù)法典全面實(shí)現(xiàn)其防治環(huán)境損害的立法目的。

第二，作為環(huán)境法防治對(duì)象的環(huán)境損害是由人類活動(dòng)造成的或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用造成的。自然地理環(huán)境損害防治法所要應(yīng)對(duì)的環(huán)境損害，作為環(huán)境損害的一種類型，也是由人類活動(dòng)造成或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用而造成的損害。從環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境損害三者關(guān)系上看，自然地理環(huán)境保護(hù)法與我國(guó)要將其打造成法典的環(huán)境保護(hù)法完全一樣。因?yàn)榘l(fā)生了環(huán)境損害，人類才給自己提出了保護(hù)環(huán)境的任務(wù)；因?yàn)槿祟惓袚?dān)起了似乎已經(jīng)無(wú)法解脫的保護(hù)環(huán)境的任務(wù)，所以才需要?jiǎng)?chuàng)制環(huán)境保護(hù)法，為保護(hù)環(huán)境鍛造法律武裝。

第三，確定氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等自然地理環(huán)境這個(gè)范圍的基本依據(jù)是：人類活動(dòng)造成的和人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用造成的，被人們注意到且受到立法者重視的自然地理環(huán)境損害有氣候環(huán)境損害、氣象環(huán)境損害、地理環(huán)境損害、地質(zhì)環(huán)境損害等四種。這四種環(huán)境損害的存在既為自然地理環(huán)境保護(hù)法分派了任務(wù)，向我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法典編纂工作發(fā)出了不要遺漏自然地理環(huán)境保護(hù)法的呼吁，同時(shí)，它們也以其獨(dú)特性說(shuō)明污染防治法等其他編無(wú)法承擔(dān)自然地理環(huán)境法編的環(huán)境損害防治任務(wù)。

（二）我國(guó)編纂自然地理環(huán)境法編的立法基礎(chǔ)

沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的法典建設(shè)是“平地起高樓”。法典編纂一般都是在一定法律部門已經(jīng)十分完備或取得了重大建設(shè)成就的條件下才實(shí)施的立法工程。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》在規(guī)劃“法典編纂”時(shí)設(shè)定“成熟”〔20〕《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》第三章《建設(shè)完備的法律規(guī)范體系，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治》第八節(jié)堅(jiān)持立改廢釋并舉規(guī)定：“制定和修改法律法規(guī)……對(duì)某一領(lǐng)域有多部法律的，條件成熟時(shí)進(jìn)行法典編纂……”這個(gè)條件反映了法典編纂的一般規(guī)律。按照“成熟”這一要求，我國(guó)的環(huán)境法典編纂不僅不應(yīng)忽略自然地理環(huán)境保護(hù)法編，而且應(yīng)當(dāng)把這一編的編纂往前安排。在我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法中，自然地理環(huán)境保護(hù)法的成熟程度僅遜于污染防治法。自然資源損害防治法、生態(tài)保護(hù)法的成熟程度遠(yuǎn)不及自然地理環(huán)境保護(hù)法。

本文認(rèn)為我國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法的制定已經(jīng)比較成熟，主要依據(jù)有以下三個(gè)方面：

1.我國(guó)是“自然地理環(huán)境損害防治三公約”的締約國(guó)。

國(guó)際社會(huì)先后制定了三部自然地理環(huán)境損害防治國(guó)際公約。它們是（依通過(guò)時(shí)間先后為序）：保護(hù)臭氧層維也納公約（以下簡(jiǎn)稱“臭氧層公約”）、聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（以下簡(jiǎn)稱“氣候變化公約”）、聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約（以下簡(jiǎn)稱“荒漠化公約”）?？梢苑Q它們?yōu)椤白匀坏乩憝h(huán)境損害防治三公約”。該“三公約”均為已生效的國(guó)際公約。

我國(guó)是“自然地理環(huán)境損害防治三公約”締約國(guó)。我國(guó)于1989年9月11日加入臭氧層公約。該公約于1989年12月10日對(duì)我國(guó)生效。1992年6月11日，我國(guó)簽署氣候變化公約。1992年11月7日我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)氣候變化公約。1993年1月5日，我國(guó)外交機(jī)構(gòu)將全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)書(shū)交存聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)處。公約自1994年3月21日起對(duì)我國(guó)生效?！?1〕《公約》自1994年3月21日起適用于澳門，1999年12月澳門回歸后繼續(xù)適用?！豆s》自2003年5月5日起適用于香港特區(qū)。參見(jiàn)《〈聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約〉進(jìn)程》，載外交部網(wǎng)站，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/t1201175.shtml，訪問(wèn)日期2021年7月13日。我國(guó)于1994年10月14日簽署荒漠化公約，于1997年2月18日交存批準(zhǔn)書(shū)。該公約于1997年5月9日對(duì)我國(guó)生效。

防治自然地理環(huán)境損害早已引起世界各國(guó)的重視，在相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織的推動(dòng)下，世界各國(guó)對(duì)防治自然地理環(huán)境損害的重視已經(jīng)轉(zhuǎn)化為國(guó)際法。我國(guó)政府高度重視自然地理環(huán)境損害防治，我國(guó)是相關(guān)國(guó)際公約的主動(dòng)締結(jié)者和積極履行者。

2.我國(guó)防治自然地理環(huán)境損害和具有防治自然地理環(huán)境損害功能的立法比較齊整。

人們不像熟悉大氣污染防治法等法律那樣了解我國(guó)的自然地理環(huán)境損害防治法，但這并不等于我國(guó)沒(méi)有制定自然地理環(huán)境保護(hù)法。事實(shí)上，我國(guó)不僅頒布了若干部以防治自然地理環(huán)境損害為立法目的的或具有防治自然地理環(huán)境損害功能的法律，而且制定了大量服務(wù)于自然地理環(huán)境損害防治的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)和地方規(guī)章。一句話，我國(guó)已經(jīng)建立了比較齊整的自然地理環(huán)境保護(hù)法。以下僅以法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)（下文的個(gè)別處理涉及地方政府規(guī)章）為例。

全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)頒布的關(guān)于防治自然地理環(huán)境損害的法律、決定等有多項(xiàng)。它們大致可以分為兩種類型：一種是以防治自然地理環(huán)境損害為主要任務(wù)的法律；一種是包含防治自然地理環(huán)境損害內(nèi)容的法律。

以防治自然地理環(huán)境損害為主要任務(wù)的法律、決定主要有3項(xiàng)。其中包括：水土保持法、防沙治沙法、全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)對(duì)氣候變化決議”）（可以稱它們?yōu)椤胺乐巫匀坏乩憝h(huán)境損害兩法一決議”）。

全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的包含防治自然地理環(huán)境損害防治內(nèi)容的法律主要有7項(xiàng)?！?2〕限于主題，本文不打算對(duì)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)頒布的“包含防治自然地理環(huán)境損害防治內(nèi)容的法律”作徹底地清理，故用“主要”來(lái)說(shuō)明：這里提到的“7項(xiàng)”并非經(jīng)認(rèn)真鑒別的全部。它們是森林法、草原法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法、防洪法、氣象法、航道法（可以稱這些法律為“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”）。

“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”加“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”，這在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法體系中，可謂算得上陣容強(qiáng)大。

國(guó)務(wù)院頒布的用以防治自然地理環(huán)境損害和以防治自然地理環(huán)境損害為重要內(nèi)容的行政法規(guī)有多項(xiàng)。其中包括：地質(zhì)災(zāi)害防治條例、抗旱條例、退耕還林條例、消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例〔23〕一些地方也頒布了防治臭氧層損害的法規(guī)規(guī)章等法律文件，如河北省頒布了河北省淘汰消耗臭氧層物質(zhì)實(shí)施辦法。和國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙的決定。〔24〕不含國(guó)務(wù)院為實(shí)施法律頒布的實(shí)施條例或?qū)嵤┘?xì)則，不含已經(jīng)被全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法宣布廢止的那些行政法規(guī)。我們可以稱它們?yōu)椤胺乐巫匀坏乩憝h(huán)境損害四條例一決定”。

在行政法規(guī)這個(gè)位階上有5部立法，這也是足夠強(qiáng)大的一支隊(duì)伍。我國(guó)防治自然地理環(huán)境損害的地方立法數(shù)量也十分巨大。這里僅以防治地質(zhì)災(zāi)害的地方立法為例，從1995年到2013年，全國(guó)有26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市頒布了名為地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法、地質(zhì)災(zāi)害安全防治管理規(guī)定或地質(zhì)環(huán)境管理辦法、地質(zhì)災(zāi)害防治條例等的地質(zhì)災(zāi)害防治地方立法，如湖北省地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法、天津市地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法、廣西壯族自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法、江西省地質(zhì)災(zāi)害防治條例等。

這些地方立法的制定至少可以說(shuō)明兩點(diǎn)：第一，我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)比較普遍地頒布實(shí)施了防治地質(zhì)災(zāi)害的本地立法。第二，我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市普遍存在用法律手段防治自然地理環(huán)境損害的要求。

筆者曾對(duì)我國(guó)自1949年到2009年60年的環(huán)境保護(hù)立法作過(guò)系統(tǒng)匯編，并將60年環(huán)境立法的成就概括為“兩大‘方陣’，十余支‘隊(duì)伍’”〔25〕徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報(bào)告》（2010年卷），人民出版社2013年版，第55—107頁(yè)。。今天看來(lái)，自然地理環(huán)境保護(hù)法不僅是這“十余支‘隊(duì)伍’”中的一支，而且按隊(duì)伍的齊整程度，應(yīng)當(dāng)是排列在突出位置的一支。

3.我國(guó)開(kāi)展自然地理環(huán)境損害防治和相關(guān)制度建設(shè)的歷史比較長(zhǎng)，積累的經(jīng)驗(yàn)比較多。

如果說(shuō)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法誕生的標(biāo)志是1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過(guò)關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）〔26〕徐祥民：《中國(guó)環(huán)境法的雛形——〈關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）〉》，載徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論》第13卷，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第3—35頁(yè)。，那么，在這個(gè)標(biāo)志性事件發(fā)生之前，我國(guó)防治自然地理環(huán)境損害的工作至少已經(jīng)開(kāi)展了18年。

早在1955年3月，中共中央就曾轉(zhuǎn)發(fā)王化云《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展水土保持工作的總結(jié)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”），報(bào)告認(rèn)為“黃河流域水土保持工作是根治黃河最根本的辦法”，要求陜西、山西、甘肅、河南、河北、內(nèi)蒙古等地“進(jìn)一步研究如何開(kāi)展全省水土保持工作的全面規(guī)劃”“采取因地制宜的水土保持措施”〔27〕徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法全書(shū)》（第二卷），人民出版社2014年版，第1183頁(yè)。。該報(bào)告〔28〕王化云時(shí)任黃河水利委員會(huì)主任、黨組書(shū)記。系對(duì)1954年11月召開(kāi)的陜、甘、晉三省水土保持會(huì)議的總結(jié)。報(bào)告從以往開(kāi)展的水土保持工作中總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，為后來(lái)開(kāi)展水土保持工作，制定規(guī)范水土保持工作的法律文件奠定了基礎(chǔ)。報(bào)告認(rèn)可的“封禁”“休耕”、建設(shè)“防護(hù)林帶”、建設(shè)“固沙林”、給土地“增加被覆”、運(yùn)用“規(guī)劃”手段開(kāi)展水土保持工作等〔29〕同前注〔26〕，徐祥民書(shū)，第1184—1187頁(yè)。做法，都被后來(lái)的水土保持工作和相關(guān)立法采納。

如果說(shuō)中共中央轉(zhuǎn)發(fā)報(bào)告是新中國(guó)在防治自然地理環(huán)境損害上采取的有代表性的舉措的話，那么，報(bào)告中的水土保持正是新中國(guó)自然地理環(huán)境損害防治工作中成就最突出的一個(gè)領(lǐng)域。

在中共中央轉(zhuǎn)發(fā)報(bào)告的同一年，1955年7月30日，第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)關(guān)于根治黃河水害和開(kāi)發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議（以下簡(jiǎn)稱“決議”）。該決議確認(rèn)，黃河水災(zāi)之害的重要原因是黃河下游泥沙淤積，而黃河中游地面上的森林被濫伐、陡坡被濫墾以至于土壤缺少保護(hù)是使土壤被侵蝕的過(guò)程加快的重要原因。該決議正確地選擇通過(guò)“控制水和泥沙”解決黃河災(zāi)害問(wèn)題的治理方案?！?0〕《第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議關(guān)于根治黃河水害和開(kāi)發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議》，參見(jiàn)同前注〔26〕，徐祥民書(shū)，第1194—1208頁(yè)。

1957年7月25日，國(guó)務(wù)院頒布水土保持暫行綱要（以下簡(jiǎn)稱“綱要”）。該綱要不僅宣布了立法目的（第1條），創(chuàng)設(shè)了全國(guó)水土保持委員會(huì)（第2條），確立了對(duì)水土保持工作的管理體制（第3條），規(guī)劃了水土流失地區(qū)的工作布局（第4、5條），而且提出了實(shí)施“封山育林、育草、保護(hù)林木和野生樹(shù)草等護(hù)山護(hù)坡植物”（第6條），禁止開(kāi)墾“25度以上陡坡”（第7條），對(duì)已開(kāi)墾陡坡地采取修梯田、“逐年停耕”（第8條）措施等要求。該“綱要”還提出了“增加地面被覆”（第8條），建設(shè)“水土保持林、農(nóng)田防護(hù)林、固沙林”的要求，使用了“禁伐林”（第9條）、對(duì)保持水土的“義務(wù)”（第17條）等概念。

1962年2月17日，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于開(kāi)荒挖礦、修筑水利和交通工作應(yīng)注意水土保持的通知（以下簡(jiǎn)稱“通知”）。該通知把采取“水土保持措施，防止水土流失”“處理”因修建道路、開(kāi)礦等移動(dòng)的“土、石、沙方”等宣布為“開(kāi)礦”“修筑水利、公路、鐵路及其它工程”的“工程、事業(yè)、企業(yè)等機(jī)構(gòu)”的義務(wù)（第6條）；重申“二十五度以上陡坡”“禁止開(kāi)墾”的規(guī)定（第2條）；提出將水土保持暫行綱要規(guī)定過(guò)的“水土保持林、農(nóng)田防護(hù)林、固沙林”規(guī)定為“禁墾區(qū)”；對(duì)為取得柴草而采伐的做法確立“誰(shuí)采伐，誰(shuí)更新”的原則（第3條）?！?1〕同上注，第1259—1260頁(yè)。

1963年4月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于黃河中游地區(qū)水土保持工作的決定。該決定將“誰(shuí)采伐，誰(shuí)更新”確定為“山區(qū)采伐林木”必須切實(shí)執(zhí)行的“規(guī)定”，并在此基礎(chǔ)上提出為“避免由于采伐林木而招致水土流失”實(shí)行“跡地更新”的要求（第7條）。決定明確建立“水土保持規(guī)劃”制度，要求黃河中游重點(diǎn)水土流失治理區(qū)域“四十二個(gè)縣（旗）”“都要制定自己的水土保持規(guī)劃”，要求相關(guān)地區(qū)在制定規(guī)劃時(shí)照顧“境內(nèi)的中小河流的上下游關(guān)系”（第9條）。該決定要求突破僅僅考慮“點(diǎn)和線的治理”的老辦法，把治理的注意力轉(zhuǎn)移到“山頭山坡廣大面積的水土流失”，按照“土不下山”的要求設(shè)計(jì)治理方案，以求“根本控制和防止水土沖刷”，“保持廣大面積的荒山、荒坡和坡耕地上的水土，不使流失”（第2條）。該決定要求“把坡耕地的治理提高到水土保持工作的首要地位”，并為治理坡耕地提出了改坡耕地為“坡式梯田和水平梯田”的要求，采取“等高種植等耕作措施”（第4條）等要求。此外，對(duì)“荒坡、溝壑和風(fēng)沙的治理”，該決定還提出“以造林種草和封山育林育草為主”的治理方針（第5條）?！?2〕同上注，第1265—1267頁(yè)。

1964年，國(guó)務(wù)院水土保持委員會(huì)發(fā)布關(guān)于水土保持設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)辦法（草案）（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）。該辦法就為水土保持建立的設(shè)施，形成的林、草等的所有權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán)等作出規(guī)定，確立“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)管理養(yǎng)護(hù)，誰(shuí)受益”的基本原則（第2條）。該辦法在設(shè)定水土保持設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)規(guī)范的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁陡坡開(kāi)荒、毀林開(kāi)荒和濫墾濫牧”。對(duì)已墾的陡坡，辦法一方面要求“停止耕種”，另一方面要求有關(guān)責(zé)任人承擔(dān)“補(bǔ)植林草”，且“保證成活”的義務(wù)（第5條）?！?3〕同前注〔26〕，徐祥民書(shū)，第1276—1277頁(yè)。

1978年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家林業(yè)總局關(guān)于在“三北”風(fēng)沙危害和水土流失重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)大型防護(hù)林的規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）。批轉(zhuǎn)規(guī)劃的通知確認(rèn)，“大力造林種草，特別是有計(jì)劃地營(yíng)造帶、片、網(wǎng)相結(jié)合的防護(hù)林體系，是改變這一地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略措施”；要求“各有關(guān)?。▍^(qū)）”“把這項(xiàng)建設(shè)工程列入農(nóng)田基本建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，采取有力措施，按期完成防護(hù)林建設(shè)規(guī)劃規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)”〔34〕同上注，第1297頁(yè)。。

通過(guò)對(duì)開(kāi)展水土保持工作的總結(jié)可以形成以下基本認(rèn)識(shí)，即長(zhǎng)期的實(shí)踐為我國(guó)積累了豐富的防治自然地理環(huán)境損害的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)防治自然地理環(huán)境損害的持續(xù)不斷人力物力財(cái)力地投入和相關(guān)政策、規(guī)范（包括技術(shù)規(guī)范）的提煉加工，促進(jìn)了相關(guān)立法的相繼頒布實(shí)施。這些經(jīng)驗(yàn)的積累、相關(guān)立法的頒布實(shí)施是推動(dòng)我國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法率先成熟起來(lái)的動(dòng)力源泉。

（三）編纂我國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法編是一項(xiàng)高難度法典編纂技術(shù)

法典編纂必須完成的重大任務(wù)是排除立法體系內(nèi)部、法律部門內(nèi)部的矛盾。而我國(guó)編纂環(huán)境法典必然遭遇的難題恰是法律體系內(nèi)部的矛盾，主要是單一立法的內(nèi)容與法律部門的應(yīng)有界限兩者之間不一致。

我國(guó)自1973年以來(lái)的環(huán)境立法和與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的立法大致都是為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、對(duì)外交往、環(huán)境保護(hù)等的需要而建立的。這些法律，也包括法規(guī)、規(guī)章的創(chuàng)制更多地依據(jù)的是“事”——處理相關(guān)事務(wù)的需要，而不是“理”——法理，尤其是法律部門劃分的法理。這種因“事”創(chuàng)制法的存在給法典編纂留下了任務(wù)——以“理”為根據(jù)化解法律體系內(nèi)部的矛盾。同時(shí)，也正是由于因“事”創(chuàng)制的法的大量存在，給環(huán)境法典的編纂造成了極大的困難。上述“包含防治自然地理環(huán)境損害防治內(nèi)容的法律”，我國(guó)現(xiàn)行法律中廣泛存在的包含污染防治內(nèi)容、生態(tài)保護(hù)內(nèi)容、資源保護(hù)內(nèi)容的法律，都是只有部分內(nèi)容是為防治相關(guān)環(huán)境損害而創(chuàng)制的，或客觀上具有防治相關(guān)環(huán)境損害功能。相關(guān)立法的另外一部分內(nèi)容，甚至大部分內(nèi)容都不是為防治相關(guān)環(huán)境損害而創(chuàng)制的，不具有防治相關(guān)環(huán)境損害的功能。這些立法都處在與兩部甚至多部法典有關(guān)聯(lián)的地位，將這些法律棄于法典之外，顯然不符合國(guó)家法律體系建設(shè)的要求。而將這些法律編入所有與之相關(guān)的法典既不符合法典編纂所追求的“理”，也不符合國(guó)之“典”應(yīng)有的嚴(yán)肅和神圣。

編纂自然地理環(huán)境法編會(huì)遇到這個(gè)問(wèn)題。最明顯的就是上述“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”。但這個(gè)問(wèn)題并非不可解。對(duì)那些與多個(gè)法律部門相關(guān)，從而與多部法典有關(guān)聯(lián)的法律，可以作入典、出典的安排?！?5〕漢代劉向、劉歆父子在編制《七略》時(shí)對(duì)既可以歸入甲類又可以納入乙類的圖書(shū)作了在甲類和乙類間取其一的處理。比如，《司馬法》一書(shū)既可以歸入“禮”書(shū)類，也可以歸入“兵”書(shū)類?！镀呗浴穼⑵淞性凇岸Y”書(shū)第十項(xiàng)。對(duì)“禮”書(shū)類來(lái)說(shuō)，這是“入”。對(duì)“兵”書(shū)類來(lái)說(shuō)，這是“出”。對(duì)此，《漢書(shū)·藝文志》在《兵書(shū)》項(xiàng)下注云：“出《司馬法》百五十五篇，入禮也”。在《禮書(shū)》項(xiàng)下注云：“入《司馬法》一家，百五十五篇”。本文仿其行，將來(lái)向處理稱“入典”，將去向處理稱“出典”。所謂入典，指將存在于或可以編入其他法典或編的法律編入本法典或本編。比如，農(nóng)業(yè)法是可以編入經(jīng)濟(jì)法典的法律，如果將其編入環(huán)境法典，就是對(duì)該法作了入典安排。所謂出典，指將存在于或可以編入本法典或編的法律編入其他法典或編。比如，草原法應(yīng)當(dāng)是自然資源保護(hù)法編中的一部法律，如果將其從自然資源保護(hù)法取出（比如編入生態(tài)保護(hù)法編），就是對(duì)草原法作了出典的安排。

對(duì)“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”的入典或出典可以按兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)做選擇。一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：環(huán)境法典內(nèi)外關(guān)系，即環(huán)境法典與其它法典的關(guān)系。對(duì)既可歸入環(huán)境法典又可歸入其它法典（比如行政法典、經(jīng)濟(jì)法典等）的法律（可稱跨法典法律），都應(yīng)作入典安排。農(nóng)業(yè)法、防洪法、氣象法、航道法等跨法典法律都應(yīng)作入典安排，即納入作為環(huán)境法典編的自然地理環(huán)境法編。另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：環(huán)境法典內(nèi)部關(guān)系，即存在于環(huán)境法典內(nèi)部的不同編之間的關(guān)系。對(duì)在環(huán)境法典內(nèi)部既可以歸入自然地理環(huán)境法編，又可歸入污染防治法編或生態(tài)保護(hù)法編等的法律，可以按更接近原則作取舍。比如，土地管理法“更接近”自然資源保護(hù)法典。對(duì)這部跨編法律應(yīng)當(dāng)作“入”自然資源保護(hù)法典，編“出”自然地理環(huán)境法典的安排?！?6〕編制自然資源法典、生態(tài)保護(hù)法典也需要對(duì)相關(guān)立法作“入典”“出典”的安排。

考慮到環(huán)境法典各編有可能無(wú)法同步完成編纂程序，對(duì)適用環(huán)境法典內(nèi)部關(guān)系這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作入典或出典安排的那些跨編法律，應(yīng)當(dāng)作入典的臨時(shí)安排，即先行編入自然地理環(huán)境法編。

三、編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編的若干設(shè)想

法典編纂大不同于法規(guī)匯編。它是通過(guò)廢除全部現(xiàn)行法律規(guī)范中已經(jīng)陳舊的部分，修改其相互抵觸的部分，彌補(bǔ)它們的缺陷和空白，建基于某些共同原則，內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一法律〔37〕張友漁主編：《中國(guó)大百科全書(shū)·法學(xué)·法典》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1984年版，第90頁(yè)。的立法過(guò)程。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待環(huán)境法典編纂，我國(guó)已經(jīng)形成的相對(duì)成熟的自然地理環(huán)境保護(hù)法，不管其體系多么龐大，規(guī)范多么豐富，涉及領(lǐng)域多么全面，最樂(lè)觀地估計(jì)也不過(guò)是準(zhǔn)備了材料——比如具體的行為規(guī)范；建立了雛形——比如某些制度輪廓；開(kāi)拓了領(lǐng)域——比如自然地理環(huán)境保護(hù)法在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上的調(diào)整范圍，等等。這是因?yàn)椋晃覀兎Q為中國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法的那些法律法規(guī)，既非出于同一國(guó)家立法機(jī)關(guān)，亦非在同一時(shí)段走完立法程序。從國(guó)家法律體系建設(shè)的角度看，與我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的整體發(fā)育狀況一樣，既無(wú)統(tǒng)一的上位法（除憲法外），也無(wú)始終堅(jiān)持的立法指導(dǎo)思想。從法律部門建設(shè)的角度看，與我國(guó)環(huán)境法體系中最成熟的污染防治法分支沒(méi)有建成統(tǒng)一的體系一樣，既未形成指導(dǎo)各單行立法的基本法律概念，也未確立貫穿于各單行法律法規(guī)規(guī)章的原則、被各單行法律法規(guī)規(guī)章普遍執(zhí)行的制度?！?8〕這一問(wèn)題，不僅存在于自然地理環(huán)境損害防治法中，就連我國(guó)環(huán)境法體系中最成熟的污染防治法分支也同樣沒(méi)有解決?？梢哉f(shuō)，我國(guó)已經(jīng)形成的相對(duì)成熟的自然地理環(huán)境損害防治為環(huán)境法典編纂準(zhǔn)備了條件，為先行編纂作為環(huán)境法典之一的自然地理環(huán)境保護(hù)法編打下了良好的基礎(chǔ)，但自然地理環(huán)境法編的編纂遠(yuǎn)非輕而易舉之事。即使采用“適度法典化”〔39〕張梓太：《中國(guó)環(huán)境法法典化若干問(wèn)題研究》，載徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)評(píng)論》（2007年卷），人民出版社2008年版，第10—67頁(yè)。的學(xué)者建議，要建成作為基于某些共同原則，內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一法律的自然地理環(huán)境保護(hù)法編，還必須做大量的建設(shè)工作，甚至是屬于打基礎(chǔ)類型的建設(shè)工作。

（一）關(guān)于自然地理環(huán)境保護(hù)基本法。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有通過(guò)明確的立法宣示或制定環(huán)境保護(hù)單行法的立法實(shí)踐獲得環(huán)境保護(hù)基本法的地位。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法體系中最為成熟的污染防治法分支由“6+1部污染防治法”〔40〕指水污染防治法、大氣污染防治法、土壤污染法治法、噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、放射性污染法治法和其主要內(nèi)容是污染防治的海洋環(huán)境保護(hù)法。構(gòu)成。這個(gè)看起來(lái)規(guī)模宏大的立法分支也沒(méi)有形成自己的基本法。與這個(gè)分支體系在結(jié)構(gòu)上的這一缺陷有關(guān)，各污染防治法之間，盡管它們出自同一個(gè)立法機(jī)關(guān)，但存在許多不一致。僅舉一例。放射性污染防治法中的“污染”僅指對(duì)環(huán)境的污染，即造成環(huán)境“出現(xiàn)超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的放射性物質(zhì)或者射線”（第62條），而水污染防治法等污染防治法中的“污染”是指除對(duì)環(huán)境的污染外，還包括由此引起的人身財(cái)產(chǎn)損害等人的利益損害。如土壤污染防治法將土壤污染定義，既“導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變”，又危害公眾健康或造成其他損害（第2條）。“土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變”是環(huán)境的損害，對(duì)公眾健康的“危害”是由環(huán)境媒介品質(zhì)改變帶來(lái)的“人的利益損害”。〔41〕徐祥民、鄧一峰：《環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境侵害——兼論環(huán)境法的使命》，載《法學(xué)論壇》2006年第2期。只防治環(huán)境損害和既防治環(huán)境損害又處理由環(huán)境媒介品質(zhì)改變引起的人的利益損害，是具有本質(zhì)區(qū)別的兩種不同的立法安排。作為一國(guó)法律體系中的同一個(gè)立法分支，不能存在此類“具有本質(zhì)區(qū)別的兩種不同的立法安排”。為了將環(huán)境法典編纂變成完善我國(guó)環(huán)境法的立法舉措，我們應(yīng)當(dāng)做消除現(xiàn)行法律規(guī)范中的相互抵觸、彌補(bǔ)它們留下的缺陷和空白的工作。如果有一部污染防治基本法，便不會(huì)發(fā)生上述在環(huán)境法體系的同一個(gè)分支中存在“具有本質(zhì)區(qū)別的兩種不同的立法安排”的情況存在。為了在自然地理環(huán)境保護(hù)法編的中避免出現(xiàn)類似的情況，也為了實(shí)現(xiàn)通過(guò)法典編纂促進(jìn)自然地理環(huán)境保護(hù)法立法質(zhì)量全面提高的目的，我們應(yīng)當(dāng)創(chuàng)制自然地理環(huán)境保護(hù)基本法。〔42〕在為自然地理環(huán)境損害防治法、污染防治法等制定了基本法之后，人們?cè)懻摰沫h(huán)境保護(hù)基本法中的“基本法”用語(yǔ)就顯得不合適了。根據(jù)我國(guó)民法典編纂的經(jīng)驗(yàn)，使用“環(huán)境保護(hù)法”名稱的那個(gè)法律系統(tǒng)或許可以使用“環(huán)境保護(hù)法總則”之名。

從基本法與現(xiàn)有的和需要制定的自然地理環(huán)境保護(hù)單行法的關(guān)系上看，自然地理環(huán)境保護(hù)基本法主要發(fā)揮以下作用：

第一，規(guī)定自然地理環(huán)境保護(hù)法的重要制度、共同規(guī)范等。避免上述多部污染防治法污染概念相互抵觸之類錯(cuò)謬的有效方法之一，是在基本法上對(duì)普遍存在于各單行法中的制度、原則、重要規(guī)范等作統(tǒng)一的規(guī)定。自然地理環(huán)境保護(hù)基本法的重要任務(wù)之一，就是對(duì)自然地理環(huán)境保護(hù)法這個(gè)分支的重要制度、原則等作統(tǒng)一規(guī)定。比如，自然地理環(huán)境損害防治基本法需要建立自然地理環(huán)境損害防治規(guī)劃制度、自然地理環(huán)境損害防治監(jiān)測(cè)制度等。

從“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”“防治自然地理環(huán)境損害四條例一決定”等法律法規(guī)規(guī)章的現(xiàn)有規(guī)定看，自然地理環(huán)境損害防治規(guī)劃制度應(yīng)當(dāng)成為自然地理環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的重要制度?，F(xiàn)行水土保持法第二章是規(guī)劃，防沙治沙法第二章是防沙治沙規(guī)劃，應(yīng)對(duì)氣候變化決議要求把應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)期任務(wù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（第4條采取切實(shí)措施積極應(yīng)對(duì)氣候變化），退耕還林條例第二章專門規(guī)定退耕還林的規(guī)劃和計(jì)劃，地質(zhì)災(zāi)害防治條例有將地質(zhì)災(zāi)害防治工作，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（第5條）的規(guī)定，抗旱條例第4條要求縣級(jí)以上人民政府將抗旱工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作的決定第三章第8條要求各地認(rèn)真編制并嚴(yán)格組織實(shí)施規(guī)劃，消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例規(guī)定實(shí)行的中國(guó)逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國(guó)家方案（第5條）具有臭氧層破壞防治規(guī)劃的功能。統(tǒng)一的自然地理環(huán)境保護(hù)基本法，應(yīng)當(dāng)對(duì)自然地理環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度作統(tǒng)一的規(guī)定?！?3〕環(huán)境保護(hù)法典的編纂或許會(huì)提出由環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度吸收自然地理環(huán)境損害防治規(guī)劃制度的要求。徐祥民：《健全以主體功能區(qū)規(guī)劃為中心的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度》，載《法治參閱》2021年第8期。但在環(huán)境保護(hù)法典不能同步完成所有分典的編纂的情況下，如果自然地理環(huán)境保護(hù)法編先行出臺(tái)，為彌補(bǔ)完整法典未成時(shí)可能存在的缺漏而作臨時(shí)安排——暫時(shí)在自然地理環(huán)境保護(hù)法編作環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度的規(guī)定，也是必要的。

不少環(huán)境法學(xué)者都討論過(guò)環(huán)境法的科學(xué)技術(shù)性或自然科學(xué)性特點(diǎn)問(wèn)題?！?4〕金瑞林主編：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第35頁(yè)。賦予環(huán)境法這一特點(diǎn)的基本依據(jù)是環(huán)境法必須適應(yīng)環(huán)境的自然性，而環(huán)境的自然性需要用科學(xué)來(lái)揭示，適應(yīng)環(huán)境的自然性的環(huán)境保護(hù)措施需要具有一定的科學(xué)技術(shù)含量。相比較而言，自然地理環(huán)境保護(hù)法比污染防治法等環(huán)境法分支所需要的科學(xué)技術(shù)含量還要更大一些。這是因?yàn)?，一般?lái)說(shuō)，自然地理環(huán)境損害的潛伏期比污染等環(huán)境損害的潛伏期更長(zhǎng)，人類活動(dòng)與環(huán)境之間的關(guān)系、人類活動(dòng)和自然過(guò)程共同作用中的相互關(guān)系、人類活動(dòng)和自然過(guò)程在共同作用于環(huán)境時(shí)作用方與被作用方的關(guān)系比其他環(huán)境損害類型更加復(fù)雜。適應(yīng)自然地理環(huán)境損害的這一特點(diǎn)，防治自然地理環(huán)境損害的法應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)測(cè)制度，即自然地理環(huán)境損害監(jiān)測(cè)制度。運(yùn)用環(huán)境損害的另一稱謂——環(huán)境不利變化，也就是建立自然地理環(huán)境不利變化監(jiān)測(cè)制度。設(shè)計(jì)這一制度，目的十分明確，就是對(duì)自然地理不利變化，比如全球氣候變暖的情況、我國(guó)沙漠東侵的情況、地下水位變化情況等，長(zhǎng)期實(shí)施持續(xù)不間斷監(jiān)測(cè)，以便掌握已經(jīng)發(fā)生的和潛在的自然地理環(huán)境損害的情況與變化趨勢(shì)等，為制定自然地理環(huán)境損害防治規(guī)劃、采取防治自然地理環(huán)境損害的措施等提供科學(xué)依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)立法對(duì)監(jiān)測(cè)制度的規(guī)定或?qū)ο嚓P(guān)機(jī)關(guān)或組織提出的實(shí)行監(jiān)測(cè)的要求等也說(shuō)明，自然地理環(huán)境保護(hù)法需要建立監(jiān)測(cè)制度。在自然地理環(huán)境損害防治基本法中建立系統(tǒng)的自然地理環(huán)境損害防治監(jiān)測(cè)制度，符合相關(guān)現(xiàn)行法的要求。

第二，為現(xiàn)有法律法規(guī)的修改提供統(tǒng)一遵循。按照上述對(duì)法典編纂的一般理解，編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編意味著對(duì)現(xiàn)有自然地理環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)章實(shí)施修改，包括消除相互抵觸的修改、彌補(bǔ)缺陷和空白等。沒(méi)有統(tǒng)一遵循的修訂、修正無(wú)法確保實(shí)現(xiàn)消除相互抵觸彌補(bǔ)缺陷和空白的目的。我國(guó)“6+1部污染防治法”大多都經(jīng)過(guò)了一次修改，有的經(jīng)過(guò)了多次修改，但那些修改并沒(méi)有解決7部法律的污染概念不一致之類的問(wèn)題。我國(guó)的水土保持法、防沙治沙法等被稱為自然地理環(huán)境保護(hù)法的法律法規(guī)也經(jīng)歷了修訂、修正的立法過(guò)程。制定自然地理環(huán)境保護(hù)基本法可以為相關(guān)法律的修改提供統(tǒng)一的遵循，推動(dòng)相關(guān)立法通過(guò)修改向統(tǒng)一法律方向前進(jìn)，并最終聚集成基于某些共同原則，內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一法律。

第三，統(tǒng)領(lǐng)需要制定的自然地理環(huán)境保護(hù)單行法。環(huán)境法典編纂和一般的環(huán)境立法的最大區(qū)別在于，后者可以按面臨的問(wèn)題作就事論事式的立法創(chuàng)制，而前者更需要考慮環(huán)境保護(hù)法體系的完整性。按就事論事的邏輯，立法機(jī)關(guān)既可以創(chuàng)制抗旱法、防洪法、防沙治沙法等因“事”而生的法，也可以制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、可再生能源法等為“事”鋪設(shè)的法，而按系統(tǒng)性、完整性的要求，法典編纂活動(dòng)更需要在彌補(bǔ)缺陷和空白上下功夫。無(wú)論是考慮我國(guó)環(huán)境法部門總體的建設(shè)情況，還是審視我國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法這個(gè)立法分支取得的立法成就，法律位階的自然地理環(huán)境保護(hù)法建設(shè)都存在巨大的待填補(bǔ)空間。僅舉一例。我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定氣候變化與大氣層環(huán)境損害防治法。一方面，這是履行相關(guān)國(guó)際公約義務(wù)的需要。這涉及氣候變化公約和臭氧層公約；另一方面，這也是我國(guó)防治自然地理環(huán)境損害事業(yè)對(duì)立法提出的要求。自然地理環(huán)境保護(hù)基本法在該法律分支建設(shè)完善上的重要作用就是統(tǒng)帥新法的制定，給制定新法律先行規(guī)定“某些共同原則”，確保新制定的法律自身和在與自然地理環(huán)境損害防治單行法的關(guān)系上，內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系。

第四，為處理自然地理環(huán)境保護(hù)法與其他相關(guān)法律法規(guī)、環(huán)境法部門內(nèi)的其它法律法規(guī)的關(guān)系確定準(zhǔn)據(jù)。從環(huán)境立法的現(xiàn)狀和環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐可以看出，編纂環(huán)境法典不僅需要處理與其他法律部門（比如經(jīng)濟(jì)法部門、行政法部門等）之間的關(guān)系，而且還需要處理環(huán)境法部門內(nèi)不同分支（比如上述學(xué)者和官員們承認(rèn)的三個(gè)分支）之間的關(guān)系。環(huán)境法部門的特點(diǎn)決定了既難以編纂一部與其他法律部門之間界限分明的環(huán)境法典，也不容易在環(huán)境法典的不同分編之間樹(shù)立非此即彼的疆界。自然地理環(huán)境損害防治基本法的重要作用之一，就是為處理自然地理環(huán)境保護(hù)法與環(huán)境法其他分支之間的關(guān)系，處理涉及自然地理環(huán)境損害防治的環(huán)境法與其他法律部門之間的關(guān)系，提供依據(jù)。比如，通過(guò)明確自然地理環(huán)境損害的類型，為將用于防治各種類型自然地理環(huán)境損害的制度、規(guī)范納入自然地理環(huán)境保護(hù)法體系提供依據(jù)，通過(guò)對(duì)自然地理環(huán)境損害制度的系統(tǒng)規(guī)定，為將存在于不同立法中的符合相關(guān)自然地理環(huán)境損害防治制度特點(diǎn)的規(guī)范等吸收進(jìn)自然地理環(huán)境保護(hù)法編提供依據(jù)。

（二）關(guān)于“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”及其下位法的修改完善。

“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”涉及水土保持、防沙治沙和氣候變化防治三個(gè)事務(wù)領(lǐng)域。處在它們下位的行政法規(guī)層級(jí)的法律文件主要有退耕還林條例和國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙的決定等。對(duì)這些法律法規(guī)的修改完善，最低要求也應(yīng)當(dāng)解決如下問(wèn)題：第一，在法的位階上，應(yīng)當(dāng)把所有相關(guān)立法納入或提升到法律位階的立法之中。經(jīng)過(guò)自然地理環(huán)境保護(hù)法編編纂這一立法過(guò)程，相關(guān)行政法規(guī)，比如退耕還林條例，都應(yīng)吸收進(jìn)相關(guān)法律。第二，在法律形式上，盡可能地消除“決定”這種明顯具有臨時(shí)處置特征的法律文件。第三，對(duì)“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”除按所涉環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域調(diào)整和補(bǔ)充，形成新的或更完善的水土保持法、防沙治沙法和氣候變化與大氣層環(huán)境損害防治法外，清晰界定它們之間的界限，明確它們?cè)谧匀坏乩憝h(huán)境損害防治中的分工，使它們真正成為內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一法律。

（三）關(guān)于“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”的建設(shè)。

筆者曾把環(huán)境保護(hù)法等服務(wù)于綠色發(fā)展的法稱為“綠色發(fā)展法”，把綠色發(fā)展法產(chǎn)生之前的法統(tǒng)稱為“營(yíng)建發(fā)展法”〔45〕徐祥民、姜淵：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，載《法學(xué)》2017年第6期。。這是按是否符合綠色發(fā)展的需要這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)而作的簡(jiǎn)單化的“一分為二”處理。實(shí)際存在的服務(wù)于營(yíng)建發(fā)展的一些法律與環(huán)境保護(hù)法之間實(shí)際上是難以斷然分割的。當(dāng)我們斷定是營(yíng)建發(fā)展造成了環(huán)境損害的時(shí)候，這個(gè)判斷本身就隱含了通過(guò)對(duì)營(yíng)建發(fā)展法實(shí)施改造使之對(duì)綠色發(fā)展提供支持的可能性。這是因?yàn)?，一些服?wù)于營(yíng)建發(fā)展的法既可以為營(yíng)建發(fā)展大開(kāi)方便之門，也可以通過(guò)比如將便利營(yíng)建發(fā)展的“門”關(guān)小的辦法降低營(yíng)建發(fā)展的消極影響。例如，森林法既可以按林業(yè)發(fā)展的需要為“開(kāi)發(fā)利用森林資源”（森林法（試行）第1條）提供便利，這樣的便利可能引起森林資源迅速走向枯竭；也可以“嚴(yán)格限制天然林采伐”，這樣的限制有利于實(shí)現(xiàn)森林的生態(tài)功能（森林法第32條）。再如，土地法既可以對(duì)“開(kāi)發(fā)土地資源”（土地管理法第1條）提供庇護(hù)，包括通過(guò)維護(hù)土地所有權(quán)、使用權(quán)促進(jìn)土地資源的流轉(zhuǎn)和其它形式的開(kāi)發(fā)利用，此類開(kāi)發(fā)利用可能導(dǎo)致更多的土地流向城市、變成建設(shè)用地，造成農(nóng)用地資源減少；也可以實(shí)行“土地用途管制”（第4條），推行“占用耕地補(bǔ)償制度”（第31條）等，這些制度的實(shí)施有利于防止農(nóng)用地資源減少。土地法、森林法、草原法、漁業(yè)法、農(nóng)業(yè)法等法律按其在法律發(fā)展歷史上最初擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑?，都是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)資源開(kāi)發(fā)利用秩序等的法。上述為“開(kāi)發(fā)利用森林資源”提供便利、對(duì)“開(kāi)發(fā)土地資源”提供保護(hù)，我國(guó)漁業(yè)法提出的“促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展”（第1條）任務(wù)、我國(guó)礦產(chǎn)資源法表達(dá)的“發(fā)展礦業(yè)”（第1條）的追求，等等，都是對(duì)營(yíng)建發(fā)展的支持。但是，在人類遭遇環(huán)境危機(jī)，世界各國(guó)提出保護(hù)環(huán)境的要求之后，這些原本具有“營(yíng)建發(fā)展法”稟賦的法便慢慢被注入了與專門的環(huán)境保護(hù)法一樣的綠色元素。上述“嚴(yán)格限制天然林采伐”、實(shí)行“土地用途管制”和“占用耕地補(bǔ)償”制度，我國(guó)漁業(yè)法規(guī)定的“捕撈量低于漁業(yè)資源增長(zhǎng)量”原則下的“限額捕撈”制度（第22條），我國(guó)礦產(chǎn)資源法對(duì)礦山企業(yè)提出的按“開(kāi)采回采率、采礦貧化率和選礦回收率”“設(shè)計(jì)要求”（第29條）開(kāi)采礦山的要求，等等，都具有支持綠色發(fā)展的作用。在我國(guó)，在環(huán)境保護(hù)事業(yè)已經(jīng)走過(guò)半個(gè)世紀(jì)歷程之后，在憲法確立了保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策從而環(huán)境保護(hù)成為重大國(guó)家事務(wù)之后，尤其是在中國(guó)共產(chǎn)黨確立了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”〔46〕胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《胡錦濤文選》第三卷，人民出版社2016年版，第619頁(yè)。之后，許多法律，包括原本擔(dān)當(dāng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)資源開(kāi)發(fā)利用秩序使命的法律，都經(jīng)歷了“綠”化加工。筆者所說(shuō)的“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”就是經(jīng)過(guò)“綠”化加工的法。這些法律都是自然地理環(huán)境保護(hù)法或具有保護(hù)自然地理環(huán)境功能的法。這些法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)入自然地理環(huán)境保護(hù)法編，但它們又不能與“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”一樣不加區(qū)別地進(jìn)入自然地理環(huán)境保護(hù)法編。

在自然地理環(huán)境保護(hù)法編的編纂中，對(duì)“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”需要再作以下幾個(gè)方面的建設(shè)或安排：

第一，明確立法目的，即將防治自然地理環(huán)境損害寫進(jìn)立法目的。比如，森林具有防治自然地理環(huán)境損害的功能，擴(kuò)大森林面積或林木覆蓋率是防治水土流失、控制沙塵暴等氣象災(zāi)害的有效措施。我國(guó)森林法已經(jīng)就發(fā)揮森林在防治自然地理環(huán)境損害上的作用作了安排，其提出的“提高森林覆蓋率”的要求就是這樣的安排。該法的立法目的條已經(jīng)有“踐行綠水青山就是金山銀山理念”“建設(shè)生態(tài)文明”等規(guī)定?？梢栽诖嘶A(chǔ)上添加“防治氣候和氣象災(zāi)害”或其他類似規(guī)定。

第二，添加防治自然地理環(huán)境損害的內(nèi)容?？傮w上說(shuō)，“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”都有用于防治自然地理環(huán)境損害的規(guī)定或具有防治自然地理環(huán)境損害功能的規(guī)定，但它們的這方面的規(guī)定又不夠充分。比如，防洪法顯然注意到了“保護(hù)、擴(kuò)大流域林草植被，涵養(yǎng)水源”（第18條）對(duì)防洪的作用，但是該法幾乎全部條款都指向洪水形成之后的“治”，也就是該法第1條規(guī)定的“防御、減輕洪澇災(zāi)害”，很少設(shè)置“防”洪水形成的條款，盡管其立法目的條作了“防治”洪水（第1條）的規(guī)定。通過(guò)自然地理環(huán)境保護(hù)法編編纂，防洪法等“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”應(yīng)當(dāng)在明確防治自然地理環(huán)境損害這一立法目的之后添加用于防治自然地理環(huán)境損害的條款，包括通過(guò)添加條款設(shè)定新的制度、原則等。

（四）關(guān)于各省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)災(zāi)害防治立法的位階提升。

可以以地質(zhì)災(zāi)害防治條例和各省、自治區(qū)、直轄市頒布的“地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法”“地質(zhì)災(zāi)害安全防治管理規(guī)定”或“地質(zhì)環(huán)境管理辦法”“地質(zhì)災(zāi)害防治條例”等為基礎(chǔ)，制定地質(zhì)環(huán)境損害防治法。

擬制定的地質(zhì)環(huán)境損害防治法無(wú)例外地適用于我國(guó)所有陸地領(lǐng)土和按海島法實(shí)施管理的海島、按海域使用管理法管理的海域。

這部地質(zhì)環(huán)境損害防治法的內(nèi)容可以按以下原則確定：第一，提取地質(zhì)災(zāi)害防治條例和各省自治區(qū)直轄市頒布的地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法等的精華；第二，吸收地質(zhì)災(zāi)害防治實(shí)踐取得的經(jīng)驗(yàn)；第三，協(xié)調(diào)與水土保持法、防洪法等將要入自然地理環(huán)境法編的法律之間的關(guān)系。

（五）關(guān)于自然地理環(huán)境保護(hù)法編的結(jié)構(gòu)。

自然地理環(huán)境法編主要由三部分構(gòu)成。第一部分：自然地理環(huán)境保護(hù)基本法。第二部分：典型自然地理環(huán)境保護(hù)法。其中包括水土保持法、防沙治沙法、氣候變化與大氣層環(huán)境損害防治法、地質(zhì)環(huán)境損害防治法等。第三部分：跨法典法律，其中包括農(nóng)業(yè)法、防洪法、氣象法、航道法等。第四部分：跨編法律，其中包括森林法、草原法、土地管理法等。

跨編法律，包括森林法、草原法、土地管理法等，在作臨時(shí)安排的情況下或按更接近作入典安排時(shí)，應(yīng)實(shí)際地編入自然地理環(huán)境保護(hù)法編；在按更接近原則作出典安排時(shí)，可以采取只存名不實(shí)際編入的處理。在作只存名不實(shí)編的安排時(shí)，可在法律名下寫明入典情況，比如可以寫明：編入某法編。

按上述構(gòu)想，自然地理環(huán)境法編就是由4類12部法律（見(jiàn)下表）構(gòu)成的“統(tǒng)一法律”。

自然地理環(huán)境法編結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)表

結(jié) 語(yǔ)

編纂統(tǒng)一法律意義上的，或者以唐律疏議為模型的環(huán)境法典是前無(wú)古人且外國(guó)也無(wú)先例的事業(yè)?！?7〕有學(xué)人翻譯的歐洲的、亞洲的或其他地方的那些所謂環(huán)境法典都顯然不符合法典的原有規(guī)定性，不是原本意義上的法典編纂過(guò)程的立法成果。這項(xiàng)事業(yè)的特殊性在于，它不是像我國(guó)編纂民法典、刑法典那樣的法典建設(shè)工程，從而可以排列在民法典、刑法典、憲法典之后的第四部法典建設(shè)工程。這是因?yàn)?，?duì)許多國(guó)家來(lái)說(shuō)，編制民法典、刑法典、憲法典等都主要是立法技術(shù)運(yùn)用問(wèn)題，而編纂環(huán)境保護(hù)法典僅僅靠運(yùn)用立法技術(shù)是無(wú)法完成的。各國(guó)的環(huán)境保護(hù)要求還沒(méi)有在立法上作充分表達(dá)。需要用環(huán)境法來(lái)規(guī)范的或提供保障的環(huán)境保護(hù)事業(yè)還沒(méi)有得到法律的充分認(rèn)可，甚至還沒(méi)有完成向立法的信息傳遞。編纂環(huán)境法典不是對(duì)成熟立法的整理、加工，而是推動(dòng)環(huán)境法走向成熟的立法工程。編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編是這項(xiàng)推進(jìn)工程的重要組成部分。我們應(yīng)當(dāng)用創(chuàng)新的理念指導(dǎo)環(huán)境法典編纂，用創(chuàng)新的立法成果充實(shí)編纂中的環(huán)境法典。