關(guān)于編纂“自然地理環(huán)境保護(hù)法編”的構(gòu)想

徐祥民

隨著民法典于2021年1月1日正式實(shí)施，制定《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法典》（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)境法典”）的呼聲有越來(lái)越強(qiáng)烈的趨勢(shì)。全國(guó)人大等機(jī)構(gòu)進(jìn)行積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境立法領(lǐng)域法典編纂研究論證等工作?！?〕《全國(guó)人大常委會(huì)法工委：將積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境立法領(lǐng)域法典編纂工作》，載法制網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2021-01/29/content_8422316.htm。既然環(huán)境法典已經(jīng)成為我國(guó)下一步法典建設(shè)的一個(gè)備選目標(biāo)，我們便應(yīng)為創(chuàng)制一部能表現(xiàn)中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派，具有中國(guó)特色的環(huán)境法典，作全面地規(guī)劃、周到地安排、深入地研究和精心地準(zhǔn)備。

我國(guó)民法典是經(jīng)過(guò)幾十年的立法積累逐漸建成的“法律大廈”。這幢“法律大廈”是由物權(quán)法、合同法、人格權(quán)法、婚姻家庭法、繼承法、侵權(quán)責(zé)任法等部分構(gòu)成的。環(huán)境法典也應(yīng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的需要而設(shè)置的若干編組成的法典。其中一個(gè)必備的編是防治氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等無(wú)生命自然環(huán)境損害等方面的自然地理環(huán)境保護(hù)法編?！?〕在法典的實(shí)際編纂中，“分典”可表達(dá)為“編”。環(huán)境法典可以分設(shè)多編，自然地理環(huán)境保護(hù)法是其中一編，即自然地理環(huán)境保護(hù)法編。

一、環(huán)境保護(hù)的第四個(gè)事務(wù)領(lǐng)域——自然地理環(huán)境保護(hù)

在討論環(huán)境法典編纂時(shí)，我們不應(yīng)忽略一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題，即環(huán)境保護(hù)法的保護(hù)任務(wù)是什么，如果可以劃分為若干種類，環(huán)境保護(hù)的任務(wù)包含哪些種類。這是現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法沒(méi)明確回答的問(wèn)題，是我國(guó)數(shù)量眾多的環(huán)境保護(hù)單行法律法規(guī)沒(méi)有將答案呈現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題〔3〕參見(jiàn)徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法全書》（全十四卷），人民出版社2014年版。，也是我國(guó)環(huán)境法學(xué)界尚未認(rèn)真作尋求共識(shí)的努力，自然也沒(méi)有達(dá)成共識(shí)的問(wèn)題。

環(huán)境保護(hù)法的保護(hù)任務(wù)經(jīng)過(guò)了從“一”到“三”的變化過(guò)程。按照學(xué)者和立法機(jī)關(guān)官員們一致的看法，環(huán)境保護(hù)的任務(wù)有三，即污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)〔4〕全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)在新聞發(fā)布會(huì)上把與資源相關(guān)的立法表述為“資源利用方面”的法，這個(gè)表述并無(wú)對(duì)資源保護(hù)法重新定義的意思。他所說(shuō)的“資源利用方面”的法就是我國(guó)學(xué)界所說(shuō)的自然資源保護(hù)法，包括許安標(biāo)副主任列舉的“礦產(chǎn)資源法、草原法、漁業(yè)法”。（《全國(guó)人大常委會(huì)法工委：將積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境立法領(lǐng)域法典編纂工作》，載法制網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2021-01/29/content_8422316.htm。，從而，環(huán)境保護(hù)法有三個(gè)分支，即污染防治法、生態(tài)損害防治法（或生態(tài)保護(hù)法）、資源損害防治法（或資源保護(hù)法）。客觀上存在的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，由環(huán)境損害〔5〕環(huán)境保護(hù)法是應(yīng)對(duì)環(huán)境損害的法。參見(jiàn)徐祥民、劉衛(wèi)先：《環(huán)境損害:環(huán)境法學(xué)的邏輯起點(diǎn)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期。有多少種類的環(huán)境損害，環(huán)境保護(hù)法便有多少類型的任務(wù)。的類型決定的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，由人類行為影響環(huán)境的形式，或?qū)Νh(huán)境造成不利影響的形式?jīng)Q定〔6〕筆者把人類行為對(duì)環(huán)境造成不利影響的形式分為四種類型。參見(jiàn)徐祥民、孫喜雨：《流域綠色高質(zhì)量發(fā)展及其法制保障》（未刊文）。的環(huán)境保護(hù)任務(wù)還不止于這三個(gè)方面。

需要環(huán)境保護(hù)法保護(hù)的是無(wú)生命環(huán)境，比如無(wú)生命的氣候環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等。無(wú)生命環(huán)境包括宏觀的和微觀的兩大類。全球氣候環(huán)境是典型的宏觀無(wú)生命自然環(huán)境。它看起來(lái)距離具體個(gè)人的日常生活十分遙遠(yuǎn)，但沒(méi)有人不是生活在地球氣候系統(tǒng)這個(gè)環(huán)境之中。習(xí)近平總書記出席“氣候變化巴黎大會(huì)”并在開幕式上發(fā)表講話，我國(guó)率先為應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”承諾〔7〕聯(lián)合國(guó)氣候變化巴黎會(huì)議結(jié)束半年后，2015年6月30日，中國(guó)即向聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約秘書處提交了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件。參見(jiàn)《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》，載人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2015/0630/c70731-27233170.html。，我國(guó)在“G20峰會(huì)”上推動(dòng)“20國(guó)集團(tuán)”發(fā)表旨在號(hào)召更多的國(guó)家參加應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的聲明〔8〕參見(jiàn)《二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會(huì)公報(bào)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年9月6日，第5版。，等等，都是要保護(hù)全球氣候這一宏觀無(wú)生命自然環(huán)境。地質(zhì)環(huán)境是微觀無(wú)生命自然環(huán)境的典型。山體滑坡是十分直觀的自然環(huán)境損害，而由山體滑坡引起的交通阻斷、房屋被毀等也為人們所熟知。交通阻斷、房屋被毀等是環(huán)境損害引起的間接損害，對(duì)人類生產(chǎn)生活具有災(zāi)害性，于是人們也把包括山體滑坡和由其帶來(lái)的房屋被毀等一起稱為地質(zhì)災(zāi)害。防治地質(zhì)災(zāi)害是國(guó)家和社會(huì)面臨的任務(wù)，防治山體滑坡等地質(zhì)環(huán)境損害也是環(huán)境保護(hù)事業(yè)不可拒絕的任務(wù)。

人類環(huán)境是環(huán)繞人類這個(gè)“中心事物”的“周圍條件”或“周圍情況”〔9〕徐祥民主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)》（第2版），科學(xué)出版社2013年版，第1—3頁(yè)。。無(wú)生命自然環(huán)境是人類環(huán)境中的一類“周圍情況”。這一類“周圍情況”包含多種具體的“條件”或“情況”。需要納入環(huán)境法保護(hù)范圍的“周圍情況”是人類活動(dòng)影響所及的和人類活動(dòng)對(duì)其帶來(lái)的損害已經(jīng)被人們認(rèn)識(shí)到的那些“條件”或“情況”。按照這一原理，需要納入環(huán)境法保護(hù)范圍的無(wú)生命自然環(huán)境包括由氣候、氣象、地理、地質(zhì)等“周圍情況”形成的氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境。全世界普遍關(guān)注的氣候變暖這個(gè)嚴(yán)肅話題中的“氣候”是氣候環(huán)境。山體滑坡等是地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題。江河湖泊水位連年下降，出現(xiàn)諸如通航水域縮小等現(xiàn)象，這是地理環(huán)境問(wèn)題。氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境都是地理學(xué)中的人文地理之外的地理環(huán)境，故可以統(tǒng)稱之為自然地理環(huán)境。

自然地理環(huán)境應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象。更準(zhǔn)確一點(diǎn)說(shuō)，就像水和大氣等的污染損害、可再生資源損害、生態(tài)損害是環(huán)境損害防治法加以防治的對(duì)象一樣，自然地理環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)法防治的對(duì)象。環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)、保護(hù)可再生資源、保護(hù)水和大氣等不受污染損害，環(huán)境保護(hù)法也應(yīng)當(dāng)保護(hù)自然地理環(huán)境，防治自然地理環(huán)境損害。防治自然地理環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)成為除污染防治、生態(tài)損害防治、資源損害防治之外的第四個(gè)環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域。

第一，自然地理環(huán)境是人類環(huán)境，自然地理環(huán)境損害對(duì)人類有重大不利影響。比如，由大氣層中離地20-30公里的臭氧層構(gòu)成的臭氧層環(huán)境是人類環(huán)境中的宏觀無(wú)生命環(huán)境的一種。臭氧層具有屏蔽太陽(yáng)輻射中波長(zhǎng)0.23-0.32微米短波輻射的功能。就是因?yàn)橛羞@道屏障，人類和許多生物才得以健康地生活在地球上?？茖W(xué)研究結(jié)論告訴我們，臭氧濃度每減少1%，人類患皮膚癌者的數(shù)量就將增加5%。臭氧濃度如果減少25%，水域中的浮游生物和其它幼小生物就會(huì)被殺死。再如，荒漠化是一種地理環(huán)境損害?；哪瘜?duì)人類社會(huì)發(fā)展的消極影響是極其巨大的。聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約作了這樣的表達(dá)：荒漠化“在非洲造成了特別悲慘的后果”，全世界應(yīng)當(dāng)銘記沙漠化和干旱經(jīng)由與貧困、健康和營(yíng)養(yǎng)不良、缺乏糧食保障，以及由移民、流離失所和人口動(dòng)態(tài)所引起的重大社會(huì)問(wèn)題的相互關(guān)系而影響到可持續(xù)發(fā)展。

第二，自然地理環(huán)境遭到了嚴(yán)重?fù)p害，還面臨著遭受新的損害甚至更嚴(yán)重?fù)p害的危險(xiǎn)。全球氣候變暖、臭氧層變薄甚至在局部地區(qū)上空出現(xiàn)空洞，都是自然地理環(huán)境損害的例證。聯(lián)合國(guó)氣候變化公約對(duì)全球氣候變暖的估計(jì)是：“人類活動(dòng)已大幅增加大氣中溫室氣體的濃度，這種增加增強(qiáng)了自然溫室效應(yīng)，平均而言將引起地球表面和大氣進(jìn)一步增溫，并可能對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和人類產(chǎn)生不利影響。”那“將引起地球表面和大氣進(jìn)一步增溫”的決定性因素——溫室氣體濃度的增加，不是可能發(fā)生，而是已經(jīng)發(fā)生。《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》（以下簡(jiǎn)稱“議程”）對(duì)我國(guó)遭受的荒漠化損害的估計(jì)是：“荒漠化很嚴(yán)重，總面積已達(dá)國(guó)土總面積的8%”；對(duì)我國(guó)遭受的水土流失損害的估計(jì)是：“世界上水土流失最為嚴(yán)重的國(guó)家之一”。作出這一估計(jì)的依據(jù)包括：“全國(guó)水土流失（水蝕）面積達(dá)179萬(wàn)平方公里，每年流失土壤總量達(dá)50億噸”；“不少地方因水土流失而使土地嚴(yán)重退化，一些南方亞熱帶山地土壤有機(jī)質(zhì)喪失殆盡，基巖裸露”，形成“石質(zhì)荒漠化土地”。《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》報(bào)告的這些損害都是已經(jīng)發(fā)生的損害。這些損害沒(méi)有可以期盼的終結(jié)日，相反，進(jìn)一步加劇的征兆是存在的。對(duì)荒漠化的不斷加劇，有資料給出如下數(shù)字：“全球每分鐘會(huì)增加11公頃荒漠，每年變?yōu)榛哪耐恋丶s600萬(wàn)公頃?！薄?0〕賈衛(wèi)列：《生態(tài)環(huán)保問(wèn)題切勿輕言樂(lè)觀》，載《環(huán)球時(shí)報(bào)》2021年3月16日，第15版。列入我國(guó)地質(zhì)災(zāi)害防治條例防治范圍之內(nèi)的“山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫、地面沉降”（第2條），列入我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定防治范圍的“含水層破壞、地形地貌景觀破壞”（第2條）等，都是自然地理環(huán)境損害。它們都是難以徹底根治的環(huán)境損害。

第三，許多自然地理環(huán)境損害都是由人類行為造成的或由人類行為與自然過(guò)程共同作用造成的?？茖W(xué)監(jiān)測(cè)結(jié)論告訴我們，臭氧層變薄以及臭氧層空洞的出現(xiàn)是由人類的包括釋放以氟利昂為代表的消耗臭氧層物質(zhì)的活動(dòng)造成的。〔11〕聯(lián)合國(guó)保護(hù)臭氧層維也納公約雖未將臭氧層的不利變化直接宣布為由人類活動(dòng)造成，但公約的締結(jié)理由和對(duì)“締約國(guó)”的要求都指向人類行為。比如，“保護(hù)臭氧層使不會(huì)因人類活動(dòng)而發(fā)生變化”，對(duì)“管轄或控制范圍內(nèi)”“已經(jīng)或可能”“改變臭氧層”的“某些人類活動(dòng)”“加以控制、限制、削減或禁止”（第2條第2款b項(xiàng)）?；哪s將荒漠化的“成因”解釋為“各種自然、生物、政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)因素的復(fù)雜相互作用”。這“相互作用”的作用方包括“政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)因素”，而這些因素都可以歸結(jié)為人類活動(dòng)。人類活動(dòng)是那“與自然過(guò)程共同作用”的一方。地質(zhì)學(xué)者對(duì)我國(guó)西北地區(qū)水土流失的研究結(jié)論顯示：“自然因素和人類活動(dòng)作用的共同疊加是黃土區(qū)水土流失加劇的重要原因?！薄?2〕袁麗俠等：《寧夏南部地區(qū)水土流失的形成機(jī)理與防治對(duì)策》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）》2003年第2期。國(guó)家林業(yè)局防治荒漠化管理中心總工程師楊維西認(rèn)為：“不合理人為活動(dòng)”是“導(dǎo)致荒漠化發(fā)生的主要因素。”〔13〕楊維：《我國(guó)荒漠化走勢(shì)前瞻》，載《綠色中國(guó)》2004年第10期。對(duì)沙塵暴，雖然有專家給出了以氣象科學(xué)為依據(jù)的合理解釋——裸露地表提供沙源條件、大氣環(huán)流的劇烈調(diào)整提供沙塵天氣形成的動(dòng)力條件，但也有專家注意到，它與作為此次沙塵暴第一沙源地的蒙古國(guó)由過(guò)度放牧和森林采伐等導(dǎo)致的荒漠化加劇有關(guān)〔14〕張倩：《專家分析蒙古國(guó)土地荒漠化與過(guò)度放牧、氣候變化等因素有關(guān)，羊絨出口成了掀起沙塵暴的“蝴蝶”》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2021年3月19日，第4版。。根據(jù)專家們的看法，人類活動(dòng)至少對(duì)“提供沙源條件”起到了幫助作用。環(huán)境保護(hù)法是防治由人類活動(dòng)或人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用引起的環(huán)境損害的法律。那些由人類行為造成的或由人類行為與自然過(guò)程共同作用造成的自然地理環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法調(diào)整的范圍。

第四，保護(hù)自然地理環(huán)境的任務(wù)無(wú)法通過(guò)執(zhí)行污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治的環(huán)境保護(hù)任務(wù)來(lái)完成。從損害的形態(tài)、對(duì)人類生存繁衍的危害、致害機(jī)理等方面看，自然地理環(huán)境損害與大氣等的污染損害、資源減少和可再生資源再生能力減退等資源損害〔15〕人們常說(shuō)的資源法、自然資源法，作為環(huán)境保護(hù)法的一個(gè)分支，其突出特征是防治資源損害，包括防治可再生資源再生能力減退。參見(jiàn)徐祥民：《環(huán)境保護(hù)法部門中的資源損害防治法》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期。、生物多樣性降低等生態(tài)損害都有所不同。國(guó)家和社會(huì)對(duì)污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治三類環(huán)境保護(hù)任務(wù)的執(zhí)行不能代替自然地理環(huán)境損害防治。比如，地質(zhì)災(zāi)害防治條例提到的包括“山體崩塌、滑坡、泥石流”等在內(nèi)的“與地質(zhì)作用有關(guān)的災(zāi)害”從未進(jìn)入污染損害、資源損害、生態(tài)損害名單。再如，不管是防治污染、防治資源損害，還是防治生態(tài)損害，都不能救治海岸侵蝕和海水入侵〔16〕海洋環(huán)境保護(hù)法第27條。等環(huán)境損害。又如，在我國(guó)行之有效地適用于水力侵蝕地區(qū)的小流域“水土流失綜合防治體系”，適用于風(fēng)力侵蝕地區(qū)的“防風(fēng)固沙防護(hù)體系”，適用于重力侵蝕地區(qū)的“徑流排導(dǎo)、削坡減載、支擋固坡、修建攔擋工程”〔17〕國(guó)水土保持法第35條。等措施，都是僅服務(wù)自然地理環(huán)境損害防治的手段。

自然地理環(huán)境是人類環(huán)境的組成部分，自然地理環(huán)境已經(jīng)且還將遭受損害，自然地理環(huán)境已經(jīng)和將要遭受的一些損害是由人類活動(dòng)或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用引起的，那些由人類活動(dòng)引起的或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用引起的自然地理?yè)p害應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)法防治的對(duì)象。人類活動(dòng)可以直接或與自然過(guò)程一起對(duì)其造成損害的自然地理環(huán)境，應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境保護(hù)法保護(hù)的對(duì)象?！?8〕按照習(xí)近平總書記對(duì)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)論述，也應(yīng)把自然地理環(huán)境納入環(huán)境保護(hù)法保護(hù)的范圍之內(nèi)。習(xí)近平總書記曾談到的“加強(qiáng)沙漠化防治”，習(xí)近平：《在青海省考察工作結(jié)束時(shí)的講話（節(jié)選）》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第74頁(yè)?！凹涌焖亮魇Ш突哪C合治理?！绷?xí)近平：《在十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第74頁(yè)。這些論述都包含保護(hù)自然地理環(huán)境的要求。

二、學(xué)理界定、立法基礎(chǔ)和相關(guān)編纂技術(shù)

按照我國(guó)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境法典可以為防治自然地理環(huán)境損害內(nèi)容設(shè)置自然地理環(huán)境保護(hù)法編。這不管是在學(xué)理上、立法基礎(chǔ)上，還是法典編纂技術(shù)上都是可行的。

（一）自然地理環(huán)境保護(hù)法編的學(xué)理界定

自然地理環(huán)境損害是需要用立法加以防治的嚴(yán)重環(huán)境損害類型之一。作為特定類型的環(huán)境損害的發(fā)生、國(guó)家為防治這類環(huán)境損害而采取的行動(dòng)，包括立法和法律執(zhí)行行動(dòng)，給編纂自然地理環(huán)境法編提供了實(shí)踐基礎(chǔ)和學(xué)理源泉。

從理論上看，完全可以在我國(guó)環(huán)境法典設(shè)置的污染防治法編等之外，給自然地理環(huán)境保護(hù)法編以獨(dú)立的地位，也就是將自然地理環(huán)境保護(hù)法編與污染防治法編等置于并列的地位，用包括自然地理環(huán)境保護(hù)法編、污染防治保護(hù)法編在內(nèi)的若干個(gè)編共同構(gòu)建起我國(guó)環(huán)境法典的法律大廈。筆者擬通過(guò)界定自然地理環(huán)境保護(hù)法概念的方式說(shuō)明編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編在學(xué)理上成立的。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有為自己下定義。在1979年全國(guó)只有一部環(huán)境保護(hù)法（試行）時(shí)，這不是個(gè)問(wèn)題。在1982年我國(guó)頒布海洋環(huán)境保護(hù)法的時(shí)候，人們也可以對(duì)環(huán)境保護(hù)法作陸海“分道行車”的解釋，進(jìn)而將何謂環(huán)境保護(hù)法的疑問(wèn)掩蓋起來(lái)。但是，在我國(guó)頒布了大量的污染防治法，頒布了森林法、草原法、土地管理法、野生動(dòng)物保護(hù)法、礦產(chǎn)資源保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法、氣象法、節(jié)約能源法等大量法律法規(guī)的時(shí)候，何謂環(huán)境保護(hù)法這個(gè)問(wèn)題就已經(jīng)到了不可回避的程度，因?yàn)樗苯雨P(guān)涉這些法律是不是環(huán)境保護(hù)法、是否屬于環(huán)境保護(hù)法部門的問(wèn)題，關(guān)涉立法機(jī)關(guān)是按環(huán)境法的一般原理對(duì)待這些法律還是按其他法律部門的一般原理來(lái)對(duì)待它們的問(wèn)題，關(guān)涉環(huán)境法學(xué)是將它們當(dāng)作自己的研究對(duì)象還是將它們推給經(jīng)濟(jì)法學(xué)、行政法學(xué)或其他學(xué)科去研究的問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境立法一直沒(méi)有解決這個(gè)問(wèn)題。這既是存在于以往我國(guó)環(huán)境法部門建設(shè)中和環(huán)境法學(xué)研究中的一個(gè)制約因素，也為今天的環(huán)境法典編纂增加了困難。僅從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的角度看，新的環(huán)境法建設(shè)工程是在更高起點(diǎn)上的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)作好明確概念界定內(nèi)涵外延的工作。

在充分考慮我國(guó)締結(jié)或參加的防治自然地理環(huán)境損害的國(guó)際公約（見(jiàn)下文“自然地理環(huán)境損害防治三公約”）的情況，我國(guó)已經(jīng)制定的用于防治自然地理環(huán)境損害的法律或具有防治自然地理環(huán)境損害功能的法律（見(jiàn)下文“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”）、行政法規(guī)（見(jiàn)下文“防治自然地理環(huán)境損害四條例一決定”）、地方法規(guī)（見(jiàn)下文“各省、自治區(qū)、直轄市、地質(zhì)災(zāi)害防治立法”）和筆者沒(méi)有提及的應(yīng)當(dāng)屬于自然地理環(huán)境保護(hù)法范疇的法律法規(guī)規(guī)章等的內(nèi)容，在廣泛吸收學(xué)界對(duì)自然地理環(huán)境保護(hù)相關(guān)問(wèn)題的研究成果〔19〕參見(jiàn)杜群：《我國(guó)水土保持生態(tài)補(bǔ)償法律制度框架的立法探討》，載《法學(xué)評(píng)論》2010年第 2期；于文軒：《我國(guó)荒漠化防治立法的缺陷及其應(yīng)對(duì)———以土地利用規(guī)制為視角》，載《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2009年第1期。的基礎(chǔ)上，筆者嘗試給自然地理環(huán)境保護(hù)法作如下界定：自然地理環(huán)境保護(hù)法是防治由人類活動(dòng)造成的或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用造成的氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等自然地理環(huán)境損害的法律。它是環(huán)境保護(hù)法的一個(gè)重要分支。

這個(gè)定義支持我們作出如下幾個(gè)判斷：

第一，自然地理環(huán)境保護(hù)法與我國(guó)擬編纂的環(huán)境法典目標(biāo)相同。環(huán)境法或環(huán)境保護(hù)法是以防治環(huán)境損害為目標(biāo)的法。防治環(huán)境損害是環(huán)境法的唯一立法目的。作為環(huán)境法分支的自然地理環(huán)境保護(hù)法是以防治自然地理環(huán)境損害為唯一立法目的的法律。編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編有利于我國(guó)環(huán)境保護(hù)法典全面實(shí)現(xiàn)其防治環(huán)境損害的立法目的。

第二，作為環(huán)境法防治對(duì)象的環(huán)境損害是由人類活動(dòng)造成的或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用造成的。自然地理環(huán)境損害防治法所要應(yīng)對(duì)的環(huán)境損害，作為環(huán)境損害的一種類型，也是由人類活動(dòng)造成或由人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用而造成的損害。從環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境損害三者關(guān)系上看，自然地理環(huán)境保護(hù)法與我國(guó)要將其打造成法典的環(huán)境保護(hù)法完全一樣。因?yàn)榘l(fā)生了環(huán)境損害，人類才給自己提出了保護(hù)環(huán)境的任務(wù)；因?yàn)槿祟惓袚?dān)起了似乎已經(jīng)無(wú)法解脫的保護(hù)環(huán)境的任務(wù)，所以才需要?jiǎng)?chuàng)制環(huán)境保護(hù)法，為保護(hù)環(huán)境鍛造法律武裝。

第三，確定氣候環(huán)境、氣象環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境等自然地理環(huán)境這個(gè)范圍的基本依據(jù)是：人類活動(dòng)造成的和人類活動(dòng)與自然過(guò)程共同作用造成的，被人們注意到且受到立法者重視的自然地理環(huán)境損害有氣候環(huán)境損害、氣象環(huán)境損害、地理環(huán)境損害、地質(zhì)環(huán)境損害等四種。這四種環(huán)境損害的存在既為自然地理環(huán)境保護(hù)法分派了任務(wù)，向我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法典編纂工作發(fā)出了不要遺漏自然地理環(huán)境保護(hù)法的呼吁，同時(shí)，它們也以其獨(dú)特性說(shuō)明污染防治法等其他編無(wú)法承擔(dān)自然地理環(huán)境法編的環(huán)境損害防治任務(wù)。

（二）我國(guó)編纂自然地理環(huán)境法編的立法基礎(chǔ)

沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的法典建設(shè)是“平地起高樓”。法典編纂一般都是在一定法律部門已經(jīng)十分完備或取得了重大建設(shè)成就的條件下才實(shí)施的立法工程。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》在規(guī)劃“法典編纂”時(shí)設(shè)定“成熟”〔20〕《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》第三章《建設(shè)完備的法律規(guī)范體系，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治》第八節(jié)堅(jiān)持立改廢釋并舉規(guī)定：“制定和修改法律法規(guī)……對(duì)某一領(lǐng)域有多部法律的，條件成熟時(shí)進(jìn)行法典編纂……”這個(gè)條件反映了法典編纂的一般規(guī)律。按照“成熟”這一要求，我國(guó)的環(huán)境法典編纂不僅不應(yīng)忽略自然地理環(huán)境保護(hù)法編，而且應(yīng)當(dāng)把這一編的編纂往前安排。在我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法中，自然地理環(huán)境保護(hù)法的成熟程度僅遜于污染防治法。自然資源損害防治法、生態(tài)保護(hù)法的成熟程度遠(yuǎn)不及自然地理環(huán)境保護(hù)法。

本文認(rèn)為我國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法的制定已經(jīng)比較成熟，主要依據(jù)有以下三個(gè)方面：

1.我國(guó)是“自然地理環(huán)境損害防治三公約”的締約國(guó)。

國(guó)際社會(huì)先后制定了三部自然地理環(huán)境損害防治國(guó)際公約。它們是（依通過(guò)時(shí)間先后為序）：保護(hù)臭氧層維也納公約（以下簡(jiǎn)稱“臭氧層公約”）、聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（以下簡(jiǎn)稱“氣候變化公約”）、聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約（以下簡(jiǎn)稱“荒漠化公約”）?？梢苑Q它們?yōu)椤白匀坏乩憝h(huán)境損害防治三公約”。該“三公約”均為已生效的國(guó)際公約。

我國(guó)是“自然地理環(huán)境損害防治三公約”締約國(guó)。我國(guó)于1989年9月11日加入臭氧層公約。該公約于1989年12月10日對(duì)我國(guó)生效。1992年6月11日，我國(guó)簽署氣候變化公約。1992年11月7日我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)氣候變化公約。1993年1月5日，我國(guó)外交機(jī)構(gòu)將全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)書交存聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)處。公約自1994年3月21日起對(duì)我國(guó)生效。〔21〕《公約》自1994年3月21日起適用于澳門，1999年12月澳門回歸后繼續(xù)適用。《公約》自2003年5月5日起適用于香港特區(qū)。參見(jiàn)《〈聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約〉進(jìn)程》，載外交部網(wǎng)站，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/t1201175.shtml，訪問(wèn)日期2021年7月13日。我國(guó)于1994年10月14日簽署荒漠化公約，于1997年2月18日交存批準(zhǔn)書。該公約于1997年5月9日對(duì)我國(guó)生效。

防治自然地理環(huán)境損害早已引起世界各國(guó)的重視，在相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織的推動(dòng)下，世界各國(guó)對(duì)防治自然地理環(huán)境損害的重視已經(jīng)轉(zhuǎn)化為國(guó)際法。我國(guó)政府高度重視自然地理環(huán)境損害防治，我國(guó)是相關(guān)國(guó)際公約的主動(dòng)締結(jié)者和積極履行者。

2.我國(guó)防治自然地理環(huán)境損害和具有防治自然地理環(huán)境損害功能的立法比較齊整。

人們不像熟悉大氣污染防治法等法律那樣了解我國(guó)的自然地理環(huán)境損害防治法，但這并不等于我國(guó)沒(méi)有制定自然地理環(huán)境保護(hù)法。事實(shí)上，我國(guó)不僅頒布了若干部以防治自然地理環(huán)境損害為立法目的的或具有防治自然地理環(huán)境損害功能的法律，而且制定了大量服務(wù)于自然地理環(huán)境損害防治的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)和地方規(guī)章。一句話，我國(guó)已經(jīng)建立了比較齊整的自然地理環(huán)境保護(hù)法。以下僅以法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)（下文的個(gè)別處理涉及地方政府規(guī)章）為例。

全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)頒布的關(guān)于防治自然地理環(huán)境損害的法律、決定等有多項(xiàng)。它們大致可以分為兩種類型：一種是以防治自然地理環(huán)境損害為主要任務(wù)的法律；一種是包含防治自然地理環(huán)境損害內(nèi)容的法律。

以防治自然地理環(huán)境損害為主要任務(wù)的法律、決定主要有3項(xiàng)。其中包括：水土保持法、防沙治沙法、全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)對(duì)氣候變化決議”）（可以稱它們?yōu)椤胺乐巫匀坏乩憝h(huán)境損害兩法一決議”）。

全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的包含防治自然地理環(huán)境損害防治內(nèi)容的法律主要有7項(xiàng)?！?2〕限于主題，本文不打算對(duì)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)頒布的“包含防治自然地理環(huán)境損害防治內(nèi)容的法律”作徹底地清理，故用“主要”來(lái)說(shuō)明：這里提到的“7項(xiàng)”并非經(jīng)認(rèn)真鑒別的全部。它們是森林法、草原法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法、防洪法、氣象法、航道法（可以稱這些法律為“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”）。

“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”加“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”，這在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法體系中，可謂算得上陣容強(qiáng)大。

國(guó)務(wù)院頒布的用以防治自然地理環(huán)境損害和以防治自然地理環(huán)境損害為重要內(nèi)容的行政法規(guī)有多項(xiàng)。其中包括：地質(zhì)災(zāi)害防治條例、抗旱條例、退耕還林條例、消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例〔23〕一些地方也頒布了防治臭氧層損害的法規(guī)規(guī)章等法律文件，如河北省頒布了河北省淘汰消耗臭氧層物質(zhì)實(shí)施辦法。和國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙的決定。〔24〕不含國(guó)務(wù)院為實(shí)施法律頒布的實(shí)施條例或?qū)嵤┘?xì)則，不含已經(jīng)被全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法宣布廢止的那些行政法規(guī)。我們可以稱它們?yōu)椤胺乐巫匀坏乩憝h(huán)境損害四條例一決定”。

在行政法規(guī)這個(gè)位階上有5部立法，這也是足夠強(qiáng)大的一支隊(duì)伍。我國(guó)防治自然地理環(huán)境損害的地方立法數(shù)量也十分巨大。這里僅以防治地質(zhì)災(zāi)害的地方立法為例，從1995年到2013年，全國(guó)有26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市頒布了名為地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法、地質(zhì)災(zāi)害安全防治管理規(guī)定或地質(zhì)環(huán)境管理辦法、地質(zhì)災(zāi)害防治條例等的地質(zhì)災(zāi)害防治地方立法，如湖北省地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法、天津市地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法、廣西壯族自治區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法、江西省地質(zhì)災(zāi)害防治條例等。

這些地方立法的制定至少可以說(shuō)明兩點(diǎn)：第一，我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)比較普遍地頒布實(shí)施了防治地質(zhì)災(zāi)害的本地立法。第二，我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市普遍存在用法律手段防治自然地理環(huán)境損害的要求。

筆者曾對(duì)我國(guó)自1949年到2009年60年的環(huán)境保護(hù)立法作過(guò)系統(tǒng)匯編，并將60年環(huán)境立法的成就概括為“兩大‘方陣’，十余支‘隊(duì)伍’”〔25〕徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)發(fā)展報(bào)告》（2010年卷），人民出版社2013年版，第55—107頁(yè)。。今天看來(lái)，自然地理環(huán)境保護(hù)法不僅是這“十余支‘隊(duì)伍’”中的一支，而且按隊(duì)伍的齊整程度，應(yīng)當(dāng)是排列在突出位置的一支。

3.我國(guó)開展自然地理環(huán)境損害防治和相關(guān)制度建設(shè)的歷史比較長(zhǎng)，積累的經(jīng)驗(yàn)比較多。

如果說(shuō)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法誕生的標(biāo)志是1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過(guò)關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）〔26〕徐祥民：《中國(guó)環(huán)境法的雛形——〈關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）〉》，載徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法學(xué)評(píng)論》第13卷，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第3—35頁(yè)。，那么，在這個(gè)標(biāo)志性事件發(fā)生之前，我國(guó)防治自然地理環(huán)境損害的工作至少已經(jīng)開展了18年。

早在1955年3月，中共中央就曾轉(zhuǎn)發(fā)王化云《關(guān)于進(jìn)一步開展水土保持工作的總結(jié)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”），報(bào)告認(rèn)為“黃河流域水土保持工作是根治黃河最根本的辦法”，要求陜西、山西、甘肅、河南、河北、內(nèi)蒙古等地“進(jìn)一步研究如何開展全省水土保持工作的全面規(guī)劃”“采取因地制宜的水土保持措施”〔27〕徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境法全書》（第二卷），人民出版社2014年版，第1183頁(yè)。。該報(bào)告〔28〕王化云時(shí)任黃河水利委員會(huì)主任、黨組書記。系對(duì)1954年11月召開的陜、甘、晉三省水土保持會(huì)議的總結(jié)。報(bào)告從以往開展的水土保持工作中總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，為后來(lái)開展水土保持工作，制定規(guī)范水土保持工作的法律文件奠定了基礎(chǔ)。報(bào)告認(rèn)可的“封禁”“休耕”、建設(shè)“防護(hù)林帶”、建設(shè)“固沙林”、給土地“增加被覆”、運(yùn)用“規(guī)劃”手段開展水土保持工作等〔29〕同前注〔26〕，徐祥民書，第1184—1187頁(yè)。做法，都被后來(lái)的水土保持工作和相關(guān)立法采納。

如果說(shuō)中共中央轉(zhuǎn)發(fā)報(bào)告是新中國(guó)在防治自然地理環(huán)境損害上采取的有代表性的舉措的話，那么，報(bào)告中的水土保持正是新中國(guó)自然地理環(huán)境損害防治工作中成就最突出的一個(gè)領(lǐng)域。

在中共中央轉(zhuǎn)發(fā)報(bào)告的同一年，1955年7月30日，第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議（以下簡(jiǎn)稱“決議”）。該決議確認(rèn)，黃河水災(zāi)之害的重要原因是黃河下游泥沙淤積，而黃河中游地面上的森林被濫伐、陡坡被濫墾以至于土壤缺少保護(hù)是使土壤被侵蝕的過(guò)程加快的重要原因。該決議正確地選擇通過(guò)“控制水和泥沙”解決黃河災(zāi)害問(wèn)題的治理方案。〔30〕《第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃的決議》，參見(jiàn)同前注〔26〕，徐祥民書，第1194—1208頁(yè)。

1957年7月25日，國(guó)務(wù)院頒布水土保持暫行綱要（以下簡(jiǎn)稱“綱要”）。該綱要不僅宣布了立法目的（第1條），創(chuàng)設(shè)了全國(guó)水土保持委員會(huì)（第2條），確立了對(duì)水土保持工作的管理體制（第3條），規(guī)劃了水土流失地區(qū)的工作布局（第4、5條），而且提出了實(shí)施“封山育林、育草、保護(hù)林木和野生樹草等護(hù)山護(hù)坡植物”（第6條），禁止開墾“25度以上陡坡”（第7條），對(duì)已開墾陡坡地采取修梯田、“逐年停耕”（第8條）措施等要求。該“綱要”還提出了“增加地面被覆”（第8條），建設(shè)“水土保持林、農(nóng)田防護(hù)林、固沙林”的要求，使用了“禁伐林”（第9條）、對(duì)保持水土的“義務(wù)”（第17條）等概念。

1962年2月17日，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于開荒挖礦、修筑水利和交通工作應(yīng)注意水土保持的通知（以下簡(jiǎn)稱“通知”）。該通知把采取“水土保持措施，防止水土流失”“處理”因修建道路、開礦等移動(dòng)的“土、石、沙方”等宣布為“開礦”“修筑水利、公路、鐵路及其它工程”的“工程、事業(yè)、企業(yè)等機(jī)構(gòu)”的義務(wù)（第6條）；重申“二十五度以上陡坡”“禁止開墾”的規(guī)定（第2條）；提出將水土保持暫行綱要規(guī)定過(guò)的“水土保持林、農(nóng)田防護(hù)林、固沙林”規(guī)定為“禁墾區(qū)”；對(duì)為取得柴草而采伐的做法確立“誰(shuí)采伐，誰(shuí)更新”的原則（第3條）?！?1〕同上注，第1259—1260頁(yè)。

1963年4月18日，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于黃河中游地區(qū)水土保持工作的決定。該決定將“誰(shuí)采伐，誰(shuí)更新”確定為“山區(qū)采伐林木”必須切實(shí)執(zhí)行的“規(guī)定”，并在此基礎(chǔ)上提出為“避免由于采伐林木而招致水土流失”實(shí)行“跡地更新”的要求（第7條）。決定明確建立“水土保持規(guī)劃”制度，要求黃河中游重點(diǎn)水土流失治理區(qū)域“四十二個(gè)縣（旗）”“都要制定自己的水土保持規(guī)劃”，要求相關(guān)地區(qū)在制定規(guī)劃時(shí)照顧“境內(nèi)的中小河流的上下游關(guān)系”（第9條）。該決定要求突破僅僅考慮“點(diǎn)和線的治理”的老辦法，把治理的注意力轉(zhuǎn)移到“山頭山坡廣大面積的水土流失”，按照“土不下山”的要求設(shè)計(jì)治理方案，以求“根本控制和防止水土沖刷”，“保持廣大面積的荒山、荒坡和坡耕地上的水土，不使流失”（第2條）。該決定要求“把坡耕地的治理提高到水土保持工作的首要地位”，并為治理坡耕地提出了改坡耕地為“坡式梯田和水平梯田”的要求，采取“等高種植等耕作措施”（第4條）等要求。此外，對(duì)“荒坡、溝壑和風(fēng)沙的治理”，該決定還提出“以造林種草和封山育林育草為主”的治理方針（第5條）?！?2〕同上注，第1265—1267頁(yè)。

1964年，國(guó)務(wù)院水土保持委員會(huì)發(fā)布關(guān)于水土保持設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)辦法（草案）（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）。該辦法就為水土保持建立的設(shè)施，形成的林、草等的所有權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán)等作出規(guī)定，確立“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)管理養(yǎng)護(hù)，誰(shuí)受益”的基本原則（第2條）。該辦法在設(shè)定水土保持設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)規(guī)范的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁陡坡開荒、毀林開荒和濫墾濫牧”。對(duì)已墾的陡坡，辦法一方面要求“停止耕種”，另一方面要求有關(guān)責(zé)任人承擔(dān)“補(bǔ)植林草”，且“保證成活”的義務(wù)（第5條）。〔33〕同前注〔26〕，徐祥民書，第1276—1277頁(yè)。

1978年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家林業(yè)總局關(guān)于在“三北”風(fēng)沙危害和水土流失重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)大型防護(hù)林的規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）。批轉(zhuǎn)規(guī)劃的通知確認(rèn)，“大力造林種草，特別是有計(jì)劃地營(yíng)造帶、片、網(wǎng)相結(jié)合的防護(hù)林體系，是改變這一地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略措施”；要求“各有關(guān)?。▍^(qū)）”“把這項(xiàng)建設(shè)工程列入農(nóng)田基本建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，采取有力措施，按期完成防護(hù)林建設(shè)規(guī)劃規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)”〔34〕同上注，第1297頁(yè)。。

通過(guò)對(duì)開展水土保持工作的總結(jié)可以形成以下基本認(rèn)識(shí)，即長(zhǎng)期的實(shí)踐為我國(guó)積累了豐富的防治自然地理環(huán)境損害的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)防治自然地理環(huán)境損害的持續(xù)不斷人力物力財(cái)力地投入和相關(guān)政策、規(guī)范（包括技術(shù)規(guī)范）的提煉加工，促進(jìn)了相關(guān)立法的相繼頒布實(shí)施。這些經(jīng)驗(yàn)的積累、相關(guān)立法的頒布實(shí)施是推動(dòng)我國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法率先成熟起來(lái)的動(dòng)力源泉。

（三）編纂我國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法編是一項(xiàng)高難度法典編纂技術(shù)

法典編纂必須完成的重大任務(wù)是排除立法體系內(nèi)部、法律部門內(nèi)部的矛盾。而我國(guó)編纂環(huán)境法典必然遭遇的難題恰是法律體系內(nèi)部的矛盾，主要是單一立法的內(nèi)容與法律部門的應(yīng)有界限兩者之間不一致。

我國(guó)自1973年以來(lái)的環(huán)境立法和與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的立法大致都是為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、對(duì)外交往、環(huán)境保護(hù)等的需要而建立的。這些法律，也包括法規(guī)、規(guī)章的創(chuàng)制更多地依據(jù)的是“事”——處理相關(guān)事務(wù)的需要，而不是“理”——法理，尤其是法律部門劃分的法理。這種因“事”創(chuàng)制法的存在給法典編纂留下了任務(wù)——以“理”為根據(jù)化解法律體系內(nèi)部的矛盾。同時(shí)，也正是由于因“事”創(chuàng)制的法的大量存在，給環(huán)境法典的編纂造成了極大的困難。上述“包含防治自然地理環(huán)境損害防治內(nèi)容的法律”，我國(guó)現(xiàn)行法律中廣泛存在的包含污染防治內(nèi)容、生態(tài)保護(hù)內(nèi)容、資源保護(hù)內(nèi)容的法律，都是只有部分內(nèi)容是為防治相關(guān)環(huán)境損害而創(chuàng)制的，或客觀上具有防治相關(guān)環(huán)境損害功能。相關(guān)立法的另外一部分內(nèi)容，甚至大部分內(nèi)容都不是為防治相關(guān)環(huán)境損害而創(chuàng)制的，不具有防治相關(guān)環(huán)境損害的功能。這些立法都處在與兩部甚至多部法典有關(guān)聯(lián)的地位，將這些法律棄于法典之外，顯然不符合國(guó)家法律體系建設(shè)的要求。而將這些法律編入所有與之相關(guān)的法典既不符合法典編纂所追求的“理”，也不符合國(guó)之“典”應(yīng)有的嚴(yán)肅和神圣。

編纂自然地理環(huán)境法編會(huì)遇到這個(gè)問(wèn)題。最明顯的就是上述“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”。但這個(gè)問(wèn)題并非不可解。對(duì)那些與多個(gè)法律部門相關(guān)，從而與多部法典有關(guān)聯(lián)的法律，可以作入典、出典的安排?！?5〕漢代劉向、劉歆父子在編制《七略》時(shí)對(duì)既可以歸入甲類又可以納入乙類的圖書作了在甲類和乙類間取其一的處理。比如，《司馬法》一書既可以歸入“禮”書類，也可以歸入“兵”書類。《七略》將其列在“禮”書第十項(xiàng)。對(duì)“禮”書類來(lái)說(shuō)，這是“入”。對(duì)“兵”書類來(lái)說(shuō)，這是“出”。對(duì)此，《漢書·藝文志》在《兵書》項(xiàng)下注云：“出《司馬法》百五十五篇，入禮也”。在《禮書》項(xiàng)下注云：“入《司馬法》一家，百五十五篇”。本文仿其行，將來(lái)向處理稱“入典”，將去向處理稱“出典”。所謂入典，指將存在于或可以編入其他法典或編的法律編入本法典或本編。比如，農(nóng)業(yè)法是可以編入經(jīng)濟(jì)法典的法律，如果將其編入環(huán)境法典，就是對(duì)該法作了入典安排。所謂出典，指將存在于或可以編入本法典或編的法律編入其他法典或編。比如，草原法應(yīng)當(dāng)是自然資源保護(hù)法編中的一部法律，如果將其從自然資源保護(hù)法取出（比如編入生態(tài)保護(hù)法編），就是對(duì)草原法作了出典的安排。

對(duì)“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”的入典或出典可以按兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)做選擇。一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：環(huán)境法典內(nèi)外關(guān)系，即環(huán)境法典與其它法典的關(guān)系。對(duì)既可歸入環(huán)境法典又可歸入其它法典（比如行政法典、經(jīng)濟(jì)法典等）的法律（可稱跨法典法律），都應(yīng)作入典安排。農(nóng)業(yè)法、防洪法、氣象法、航道法等跨法典法律都應(yīng)作入典安排，即納入作為環(huán)境法典編的自然地理環(huán)境法編。另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：環(huán)境法典內(nèi)部關(guān)系，即存在于環(huán)境法典內(nèi)部的不同編之間的關(guān)系。對(duì)在環(huán)境法典內(nèi)部既可以歸入自然地理環(huán)境法編，又可歸入污染防治法編或生態(tài)保護(hù)法編等的法律，可以按更接近原則作取舍。比如，土地管理法“更接近”自然資源保護(hù)法典。對(duì)這部跨編法律應(yīng)當(dāng)作“入”自然資源保護(hù)法典，編“出”自然地理環(huán)境法典的安排?！?6〕編制自然資源法典、生態(tài)保護(hù)法典也需要對(duì)相關(guān)立法作“入典”“出典”的安排。

考慮到環(huán)境法典各編有可能無(wú)法同步完成編纂程序，對(duì)適用環(huán)境法典內(nèi)部關(guān)系這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)作入典或出典安排的那些跨編法律，應(yīng)當(dāng)作入典的臨時(shí)安排，即先行編入自然地理環(huán)境法編。

三、編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編的若干設(shè)想

法典編纂大不同于法規(guī)匯編。它是通過(guò)廢除全部現(xiàn)行法律規(guī)范中已經(jīng)陳舊的部分，修改其相互抵觸的部分，彌補(bǔ)它們的缺陷和空白，建基于某些共同原則，內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一法律〔37〕張友漁主編：《中國(guó)大百科全書·法學(xué)·法典》，中國(guó)大百科全書出版社1984年版，第90頁(yè)。的立法過(guò)程。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待環(huán)境法典編纂，我國(guó)已經(jīng)形成的相對(duì)成熟的自然地理環(huán)境保護(hù)法，不管其體系多么龐大，規(guī)范多么豐富，涉及領(lǐng)域多么全面，最樂(lè)觀地估計(jì)也不過(guò)是準(zhǔn)備了材料——比如具體的行為規(guī)范；建立了雛形——比如某些制度輪廓；開拓了領(lǐng)域——比如自然地理環(huán)境保護(hù)法在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上的調(diào)整范圍，等等。這是因?yàn)?，被我們稱為中國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法的那些法律法規(guī)，既非出于同一國(guó)家立法機(jī)關(guān)，亦非在同一時(shí)段走完立法程序。從國(guó)家法律體系建設(shè)的角度看，與我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的整體發(fā)育狀況一樣，既無(wú)統(tǒng)一的上位法（除憲法外），也無(wú)始終堅(jiān)持的立法指導(dǎo)思想。從法律部門建設(shè)的角度看，與我國(guó)環(huán)境法體系中最成熟的污染防治法分支沒(méi)有建成統(tǒng)一的體系一樣，既未形成指導(dǎo)各單行立法的基本法律概念，也未確立貫穿于各單行法律法規(guī)規(guī)章的原則、被各單行法律法規(guī)規(guī)章普遍執(zhí)行的制度?！?8〕這一問(wèn)題，不僅存在于自然地理環(huán)境損害防治法中，就連我國(guó)環(huán)境法體系中最成熟的污染防治法分支也同樣沒(méi)有解決?？梢哉f(shuō)，我國(guó)已經(jīng)形成的相對(duì)成熟的自然地理環(huán)境損害防治為環(huán)境法典編纂準(zhǔn)備了條件，為先行編纂作為環(huán)境法典之一的自然地理環(huán)境保護(hù)法編打下了良好的基礎(chǔ)，但自然地理環(huán)境法編的編纂遠(yuǎn)非輕而易舉之事。即使采用“適度法典化”〔39〕張梓太：《中國(guó)環(huán)境法法典化若干問(wèn)題研究》，載徐祥民主編：《中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)評(píng)論》（2007年卷），人民出版社2008年版，第10—67頁(yè)。的學(xué)者建議，要建成作為基于某些共同原則，內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一法律的自然地理環(huán)境保護(hù)法編，還必須做大量的建設(shè)工作，甚至是屬于打基礎(chǔ)類型的建設(shè)工作。

（一）關(guān)于自然地理環(huán)境保護(hù)基本法。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有通過(guò)明確的立法宣示或制定環(huán)境保護(hù)單行法的立法實(shí)踐獲得環(huán)境保護(hù)基本法的地位。在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法體系中最為成熟的污染防治法分支由“6+1部污染防治法”〔40〕指水污染防治法、大氣污染防治法、土壤污染法治法、噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、放射性污染法治法和其主要內(nèi)容是污染防治的海洋環(huán)境保護(hù)法。構(gòu)成。這個(gè)看起來(lái)規(guī)模宏大的立法分支也沒(méi)有形成自己的基本法。與這個(gè)分支體系在結(jié)構(gòu)上的這一缺陷有關(guān)，各污染防治法之間，盡管它們出自同一個(gè)立法機(jī)關(guān)，但存在許多不一致。僅舉一例。放射性污染防治法中的“污染”僅指對(duì)環(huán)境的污染，即造成環(huán)境“出現(xiàn)超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的放射性物質(zhì)或者射線”（第62條），而水污染防治法等污染防治法中的“污染”是指除對(duì)環(huán)境的污染外，還包括由此引起的人身財(cái)產(chǎn)損害等人的利益損害。如土壤污染防治法將土壤污染定義，既“導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變”，又危害公眾健康或造成其他損害（第2條）?！巴寥阑瘜W(xué)、物理、生物等方面特性的改變”是環(huán)境的損害，對(duì)公眾健康的“危害”是由環(huán)境媒介品質(zhì)改變帶來(lái)的“人的利益損害”?！?1〕徐祥民、鄧一峰：《環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境侵害——兼論環(huán)境法的使命》，載《法學(xué)論壇》2006年第2期。只防治環(huán)境損害和既防治環(huán)境損害又處理由環(huán)境媒介品質(zhì)改變引起的人的利益損害，是具有本質(zhì)區(qū)別的兩種不同的立法安排。作為一國(guó)法律體系中的同一個(gè)立法分支，不能存在此類“具有本質(zhì)區(qū)別的兩種不同的立法安排”。為了將環(huán)境法典編纂變成完善我國(guó)環(huán)境法的立法舉措，我們應(yīng)當(dāng)做消除現(xiàn)行法律規(guī)范中的相互抵觸、彌補(bǔ)它們留下的缺陷和空白的工作。如果有一部污染防治基本法，便不會(huì)發(fā)生上述在環(huán)境法體系的同一個(gè)分支中存在“具有本質(zhì)區(qū)別的兩種不同的立法安排”的情況存在。為了在自然地理環(huán)境保護(hù)法編的中避免出現(xiàn)類似的情況，也為了實(shí)現(xiàn)通過(guò)法典編纂促進(jìn)自然地理環(huán)境保護(hù)法立法質(zhì)量全面提高的目的，我們應(yīng)當(dāng)創(chuàng)制自然地理環(huán)境保護(hù)基本法?！?2〕在為自然地理環(huán)境損害防治法、污染防治法等制定了基本法之后，人們?cè)懻摰沫h(huán)境保護(hù)基本法中的“基本法”用語(yǔ)就顯得不合適了。根據(jù)我國(guó)民法典編纂的經(jīng)驗(yàn)，使用“環(huán)境保護(hù)法”名稱的那個(gè)法律系統(tǒng)或許可以使用“環(huán)境保護(hù)法總則”之名。

從基本法與現(xiàn)有的和需要制定的自然地理環(huán)境保護(hù)單行法的關(guān)系上看，自然地理環(huán)境保護(hù)基本法主要發(fā)揮以下作用：

第一，規(guī)定自然地理環(huán)境保護(hù)法的重要制度、共同規(guī)范等。避免上述多部污染防治法污染概念相互抵觸之類錯(cuò)謬的有效方法之一，是在基本法上對(duì)普遍存在于各單行法中的制度、原則、重要規(guī)范等作統(tǒng)一的規(guī)定。自然地理環(huán)境保護(hù)基本法的重要任務(wù)之一，就是對(duì)自然地理環(huán)境保護(hù)法這個(gè)分支的重要制度、原則等作統(tǒng)一規(guī)定。比如，自然地理環(huán)境損害防治基本法需要建立自然地理環(huán)境損害防治規(guī)劃制度、自然地理環(huán)境損害防治監(jiān)測(cè)制度等。

從“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”“防治自然地理環(huán)境損害四條例一決定”等法律法規(guī)規(guī)章的現(xiàn)有規(guī)定看，自然地理環(huán)境損害防治規(guī)劃制度應(yīng)當(dāng)成為自然地理環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的重要制度。現(xiàn)行水土保持法第二章是規(guī)劃，防沙治沙法第二章是防沙治沙規(guī)劃，應(yīng)對(duì)氣候變化決議要求把應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)期任務(wù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（第4條采取切實(shí)措施積極應(yīng)對(duì)氣候變化），退耕還林條例第二章專門規(guī)定退耕還林的規(guī)劃和計(jì)劃，地質(zhì)災(zāi)害防治條例有將地質(zhì)災(zāi)害防治工作，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（第5條）的規(guī)定，抗旱條例第4條要求縣級(jí)以上人民政府將抗旱工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙工作的決定第三章第8條要求各地認(rèn)真編制并嚴(yán)格組織實(shí)施規(guī)劃，消耗臭氧層物質(zhì)管理?xiàng)l例規(guī)定實(shí)行的中國(guó)逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國(guó)家方案（第5條）具有臭氧層破壞防治規(guī)劃的功能。統(tǒng)一的自然地理環(huán)境保護(hù)基本法，應(yīng)當(dāng)對(duì)自然地理環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度作統(tǒng)一的規(guī)定?！?3〕環(huán)境保護(hù)法典的編纂或許會(huì)提出由環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度吸收自然地理環(huán)境損害防治規(guī)劃制度的要求。徐祥民：《健全以主體功能區(qū)規(guī)劃為中心的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度》，載《法治參閱》2021年第8期。但在環(huán)境保護(hù)法典不能同步完成所有分典的編纂的情況下，如果自然地理環(huán)境保護(hù)法編先行出臺(tái)，為彌補(bǔ)完整法典未成時(shí)可能存在的缺漏而作臨時(shí)安排——暫時(shí)在自然地理環(huán)境保護(hù)法編作環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度的規(guī)定，也是必要的。

不少環(huán)境法學(xué)者都討論過(guò)環(huán)境法的科學(xué)技術(shù)性或自然科學(xué)性特點(diǎn)問(wèn)題。〔44〕金瑞林主編：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第35頁(yè)。賦予環(huán)境法這一特點(diǎn)的基本依據(jù)是環(huán)境法必須適應(yīng)環(huán)境的自然性，而環(huán)境的自然性需要用科學(xué)來(lái)揭示，適應(yīng)環(huán)境的自然性的環(huán)境保護(hù)措施需要具有一定的科學(xué)技術(shù)含量。相比較而言，自然地理環(huán)境保護(hù)法比污染防治法等環(huán)境法分支所需要的科學(xué)技術(shù)含量還要更大一些。這是因?yàn)?，一般?lái)說(shuō)，自然地理環(huán)境損害的潛伏期比污染等環(huán)境損害的潛伏期更長(zhǎng)，人類活動(dòng)與環(huán)境之間的關(guān)系、人類活動(dòng)和自然過(guò)程共同作用中的相互關(guān)系、人類活動(dòng)和自然過(guò)程在共同作用于環(huán)境時(shí)作用方與被作用方的關(guān)系比其他環(huán)境損害類型更加復(fù)雜。適應(yīng)自然地理環(huán)境損害的這一特點(diǎn)，防治自然地理環(huán)境損害的法應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)測(cè)制度，即自然地理環(huán)境損害監(jiān)測(cè)制度。運(yùn)用環(huán)境損害的另一稱謂——環(huán)境不利變化，也就是建立自然地理環(huán)境不利變化監(jiān)測(cè)制度。設(shè)計(jì)這一制度，目的十分明確，就是對(duì)自然地理不利變化，比如全球氣候變暖的情況、我國(guó)沙漠東侵的情況、地下水位變化情況等，長(zhǎng)期實(shí)施持續(xù)不間斷監(jiān)測(cè)，以便掌握已經(jīng)發(fā)生的和潛在的自然地理環(huán)境損害的情況與變化趨勢(shì)等，為制定自然地理環(huán)境損害防治規(guī)劃、采取防治自然地理環(huán)境損害的措施等提供科學(xué)依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)立法對(duì)監(jiān)測(cè)制度的規(guī)定或?qū)ο嚓P(guān)機(jī)關(guān)或組織提出的實(shí)行監(jiān)測(cè)的要求等也說(shuō)明，自然地理環(huán)境保護(hù)法需要建立監(jiān)測(cè)制度。在自然地理環(huán)境損害防治基本法中建立系統(tǒng)的自然地理環(huán)境損害防治監(jiān)測(cè)制度，符合相關(guān)現(xiàn)行法的要求。

第二，為現(xiàn)有法律法規(guī)的修改提供統(tǒng)一遵循。按照上述對(duì)法典編纂的一般理解，編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編意味著對(duì)現(xiàn)有自然地理環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)章實(shí)施修改，包括消除相互抵觸的修改、彌補(bǔ)缺陷和空白等。沒(méi)有統(tǒng)一遵循的修訂、修正無(wú)法確保實(shí)現(xiàn)消除相互抵觸彌補(bǔ)缺陷和空白的目的。我國(guó)“6+1部污染防治法”大多都經(jīng)過(guò)了一次修改，有的經(jīng)過(guò)了多次修改，但那些修改并沒(méi)有解決7部法律的污染概念不一致之類的問(wèn)題。我國(guó)的水土保持法、防沙治沙法等被稱為自然地理環(huán)境保護(hù)法的法律法規(guī)也經(jīng)歷了修訂、修正的立法過(guò)程。制定自然地理環(huán)境保護(hù)基本法可以為相關(guān)法律的修改提供統(tǒng)一的遵循，推動(dòng)相關(guān)立法通過(guò)修改向統(tǒng)一法律方向前進(jìn)，并最終聚集成基于某些共同原則，內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一法律。

第三，統(tǒng)領(lǐng)需要制定的自然地理環(huán)境保護(hù)單行法。環(huán)境法典編纂和一般的環(huán)境立法的最大區(qū)別在于，后者可以按面臨的問(wèn)題作就事論事式的立法創(chuàng)制，而前者更需要考慮環(huán)境保護(hù)法體系的完整性。按就事論事的邏輯，立法機(jī)關(guān)既可以創(chuàng)制抗旱法、防洪法、防沙治沙法等因“事”而生的法，也可以制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、可再生能源法等為“事”鋪設(shè)的法，而按系統(tǒng)性、完整性的要求，法典編纂活動(dòng)更需要在彌補(bǔ)缺陷和空白上下功夫。無(wú)論是考慮我國(guó)環(huán)境法部門總體的建設(shè)情況，還是審視我國(guó)自然地理環(huán)境保護(hù)法這個(gè)立法分支取得的立法成就，法律位階的自然地理環(huán)境保護(hù)法建設(shè)都存在巨大的待填補(bǔ)空間。僅舉一例。我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快制定氣候變化與大氣層環(huán)境損害防治法。一方面，這是履行相關(guān)國(guó)際公約義務(wù)的需要。這涉及氣候變化公約和臭氧層公約；另一方面，這也是我國(guó)防治自然地理環(huán)境損害事業(yè)對(duì)立法提出的要求。自然地理環(huán)境保護(hù)基本法在該法律分支建設(shè)完善上的重要作用就是統(tǒng)帥新法的制定，給制定新法律先行規(guī)定“某些共同原則”，確保新制定的法律自身和在與自然地理環(huán)境損害防治單行法的關(guān)系上，內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系。

第四，為處理自然地理環(huán)境保護(hù)法與其他相關(guān)法律法規(guī)、環(huán)境法部門內(nèi)的其它法律法規(guī)的關(guān)系確定準(zhǔn)據(jù)。從環(huán)境立法的現(xiàn)狀和環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐可以看出，編纂環(huán)境法典不僅需要處理與其他法律部門（比如經(jīng)濟(jì)法部門、行政法部門等）之間的關(guān)系，而且還需要處理環(huán)境法部門內(nèi)不同分支（比如上述學(xué)者和官員們承認(rèn)的三個(gè)分支）之間的關(guān)系。環(huán)境法部門的特點(diǎn)決定了既難以編纂一部與其他法律部門之間界限分明的環(huán)境法典，也不容易在環(huán)境法典的不同分編之間樹立非此即彼的疆界。自然地理環(huán)境損害防治基本法的重要作用之一，就是為處理自然地理環(huán)境保護(hù)法與環(huán)境法其他分支之間的關(guān)系，處理涉及自然地理環(huán)境損害防治的環(huán)境法與其他法律部門之間的關(guān)系，提供依據(jù)。比如，通過(guò)明確自然地理環(huán)境損害的類型，為將用于防治各種類型自然地理環(huán)境損害的制度、規(guī)范納入自然地理環(huán)境保護(hù)法體系提供依據(jù)，通過(guò)對(duì)自然地理環(huán)境損害制度的系統(tǒng)規(guī)定，為將存在于不同立法中的符合相關(guān)自然地理環(huán)境損害防治制度特點(diǎn)的規(guī)范等吸收進(jìn)自然地理環(huán)境保護(hù)法編提供依據(jù)。

（二）關(guān)于“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”及其下位法的修改完善。

“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”涉及水土保持、防沙治沙和氣候變化防治三個(gè)事務(wù)領(lǐng)域。處在它們下位的行政法規(guī)層級(jí)的法律文件主要有退耕還林條例和國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)防沙治沙的決定等。對(duì)這些法律法規(guī)的修改完善，最低要求也應(yīng)當(dāng)解決如下問(wèn)題：第一，在法的位階上，應(yīng)當(dāng)把所有相關(guān)立法納入或提升到法律位階的立法之中。經(jīng)過(guò)自然地理環(huán)境保護(hù)法編編纂這一立法過(guò)程，相關(guān)行政法規(guī)，比如退耕還林條例，都應(yīng)吸收進(jìn)相關(guān)法律。第二，在法律形式上，盡可能地消除“決定”這種明顯具有臨時(shí)處置特征的法律文件。第三，對(duì)“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”除按所涉環(huán)境保護(hù)事務(wù)領(lǐng)域調(diào)整和補(bǔ)充，形成新的或更完善的水土保持法、防沙治沙法和氣候變化與大氣層環(huán)境損害防治法外，清晰界定它們之間的界限，明確它們?cè)谧匀坏乩憝h(huán)境損害防治中的分工，使它們真正成為內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一法律。

（三）關(guān)于“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”的建設(shè)。

筆者曾把環(huán)境保護(hù)法等服務(wù)于綠色發(fā)展的法稱為“綠色發(fā)展法”，把綠色發(fā)展法產(chǎn)生之前的法統(tǒng)稱為“營(yíng)建發(fā)展法”〔45〕徐祥民、姜淵：《綠色發(fā)展理念下的綠色發(fā)展法》，載《法學(xué)》2017年第6期。。這是按是否符合綠色發(fā)展的需要這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)而作的簡(jiǎn)單化的“一分為二”處理。實(shí)際存在的服務(wù)于營(yíng)建發(fā)展的一些法律與環(huán)境保護(hù)法之間實(shí)際上是難以斷然分割的。當(dāng)我們斷定是營(yíng)建發(fā)展造成了環(huán)境損害的時(shí)候，這個(gè)判斷本身就隱含了通過(guò)對(duì)營(yíng)建發(fā)展法實(shí)施改造使之對(duì)綠色發(fā)展提供支持的可能性。這是因?yàn)椋恍┓?wù)于營(yíng)建發(fā)展的法既可以為營(yíng)建發(fā)展大開方便之門，也可以通過(guò)比如將便利營(yíng)建發(fā)展的“門”關(guān)小的辦法降低營(yíng)建發(fā)展的消極影響。例如，森林法既可以按林業(yè)發(fā)展的需要為“開發(fā)利用森林資源”（森林法（試行）第1條）提供便利，這樣的便利可能引起森林資源迅速走向枯竭；也可以“嚴(yán)格限制天然林采伐”，這樣的限制有利于實(shí)現(xiàn)森林的生態(tài)功能（森林法第32條）。再如，土地法既可以對(duì)“開發(fā)土地資源”（土地管理法第1條）提供庇護(hù)，包括通過(guò)維護(hù)土地所有權(quán)、使用權(quán)促進(jìn)土地資源的流轉(zhuǎn)和其它形式的開發(fā)利用，此類開發(fā)利用可能導(dǎo)致更多的土地流向城市、變成建設(shè)用地，造成農(nóng)用地資源減少；也可以實(shí)行“土地用途管制”（第4條），推行“占用耕地補(bǔ)償制度”（第31條）等，這些制度的實(shí)施有利于防止農(nóng)用地資源減少。土地法、森林法、草原法、漁業(yè)法、農(nóng)業(yè)法等法律按其在法律發(fā)展歷史上最初擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑?，都是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)資源開發(fā)利用秩序等的法。上述為“開發(fā)利用森林資源”提供便利、對(duì)“開發(fā)土地資源”提供保護(hù)，我國(guó)漁業(yè)法提出的“促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展”（第1條）任務(wù)、我國(guó)礦產(chǎn)資源法表達(dá)的“發(fā)展礦業(yè)”（第1條）的追求，等等，都是對(duì)營(yíng)建發(fā)展的支持。但是，在人類遭遇環(huán)境危機(jī)，世界各國(guó)提出保護(hù)環(huán)境的要求之后，這些原本具有“營(yíng)建發(fā)展法”稟賦的法便慢慢被注入了與專門的環(huán)境保護(hù)法一樣的綠色元素。上述“嚴(yán)格限制天然林采伐”、實(shí)行“土地用途管制”和“占用耕地補(bǔ)償”制度，我國(guó)漁業(yè)法規(guī)定的“捕撈量低于漁業(yè)資源增長(zhǎng)量”原則下的“限額捕撈”制度（第22條），我國(guó)礦產(chǎn)資源法對(duì)礦山企業(yè)提出的按“開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率”“設(shè)計(jì)要求”（第29條）開采礦山的要求，等等，都具有支持綠色發(fā)展的作用。在我國(guó)，在環(huán)境保護(hù)事業(yè)已經(jīng)走過(guò)半個(gè)世紀(jì)歷程之后，在憲法確立了保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策從而環(huán)境保護(hù)成為重大國(guó)家事務(wù)之后，尤其是在中國(guó)共產(chǎn)黨確立了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”〔46〕胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《胡錦濤文選》第三卷，人民出版社2016年版，第619頁(yè)。之后，許多法律，包括原本擔(dān)當(dāng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)資源開發(fā)利用秩序使命的法律，都經(jīng)歷了“綠”化加工。筆者所說(shuō)的“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”就是經(jīng)過(guò)“綠”化加工的法。這些法律都是自然地理環(huán)境保護(hù)法或具有保護(hù)自然地理環(huán)境功能的法。這些法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)入自然地理環(huán)境保護(hù)法編，但它們又不能與“防治自然地理環(huán)境損害兩法一決議”一樣不加區(qū)別地進(jìn)入自然地理環(huán)境保護(hù)法編。

在自然地理環(huán)境保護(hù)法編的編纂中，對(duì)“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”需要再作以下幾個(gè)方面的建設(shè)或安排：

第一，明確立法目的，即將防治自然地理環(huán)境損害寫進(jìn)立法目的。比如，森林具有防治自然地理環(huán)境損害的功能，擴(kuò)大森林面積或林木覆蓋率是防治水土流失、控制沙塵暴等氣象災(zāi)害的有效措施。我國(guó)森林法已經(jīng)就發(fā)揮森林在防治自然地理環(huán)境損害上的作用作了安排，其提出的“提高森林覆蓋率”的要求就是這樣的安排。該法的立法目的條已經(jīng)有“踐行綠水青山就是金山銀山理念”“建設(shè)生態(tài)文明”等規(guī)定?？梢栽诖嘶A(chǔ)上添加“防治氣候和氣象災(zāi)害”或其他類似規(guī)定。

第二，添加防治自然地理環(huán)境損害的內(nèi)容?？傮w上說(shuō)，“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”都有用于防治自然地理環(huán)境損害的規(guī)定或具有防治自然地理環(huán)境損害功能的規(guī)定，但它們的這方面的規(guī)定又不夠充分。比如，防洪法顯然注意到了“保護(hù)、擴(kuò)大流域林草植被，涵養(yǎng)水源”（第18條）對(duì)防洪的作用，但是該法幾乎全部條款都指向洪水形成之后的“治”，也就是該法第1條規(guī)定的“防御、減輕洪澇災(zāi)害”，很少設(shè)置“防”洪水形成的條款，盡管其立法目的條作了“防治”洪水（第1條）的規(guī)定。通過(guò)自然地理環(huán)境保護(hù)法編編纂，防洪法等“涉自然地理環(huán)境損害防治七法”應(yīng)當(dāng)在明確防治自然地理環(huán)境損害這一立法目的之后添加用于防治自然地理環(huán)境損害的條款，包括通過(guò)添加條款設(shè)定新的制度、原則等。

（四）關(guān)于各省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)災(zāi)害防治立法的位階提升。

可以以地質(zhì)災(zāi)害防治條例和各省、自治區(qū)、直轄市頒布的“地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法”“地質(zhì)災(zāi)害安全防治管理規(guī)定”或“地質(zhì)環(huán)境管理辦法”“地質(zhì)災(zāi)害防治條例”等為基礎(chǔ)，制定地質(zhì)環(huán)境損害防治法。

擬制定的地質(zhì)環(huán)境損害防治法無(wú)例外地適用于我國(guó)所有陸地領(lǐng)土和按海島法實(shí)施管理的海島、按海域使用管理法管理的海域。

這部地質(zhì)環(huán)境損害防治法的內(nèi)容可以按以下原則確定：第一，提取地質(zhì)災(zāi)害防治條例和各省自治區(qū)直轄市頒布的地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法等的精華；第二，吸收地質(zhì)災(zāi)害防治實(shí)踐取得的經(jīng)驗(yàn)；第三，協(xié)調(diào)與水土保持法、防洪法等將要入自然地理環(huán)境法編的法律之間的關(guān)系。

（五）關(guān)于自然地理環(huán)境保護(hù)法編的結(jié)構(gòu)。

自然地理環(huán)境法編主要由三部分構(gòu)成。第一部分：自然地理環(huán)境保護(hù)基本法。第二部分：典型自然地理環(huán)境保護(hù)法。其中包括水土保持法、防沙治沙法、氣候變化與大氣層環(huán)境損害防治法、地質(zhì)環(huán)境損害防治法等。第三部分：跨法典法律，其中包括農(nóng)業(yè)法、防洪法、氣象法、航道法等。第四部分：跨編法律，其中包括森林法、草原法、土地管理法等。

跨編法律，包括森林法、草原法、土地管理法等，在作臨時(shí)安排的情況下或按更接近作入典安排時(shí)，應(yīng)實(shí)際地編入自然地理環(huán)境保護(hù)法編；在按更接近原則作出典安排時(shí)，可以采取只存名不實(shí)際編入的處理。在作只存名不實(shí)編的安排時(shí)，可在法律名下寫明入典情況，比如可以寫明：編入某法編。

按上述構(gòu)想，自然地理環(huán)境法編就是由4類12部法律（見(jiàn)下表）構(gòu)成的“統(tǒng)一法律”。

自然地理環(huán)境法編結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)表

結(jié) 語(yǔ)

編纂統(tǒng)一法律意義上的，或者以唐律疏議為模型的環(huán)境法典是前無(wú)古人且外國(guó)也無(wú)先例的事業(yè)。〔47〕有學(xué)人翻譯的歐洲的、亞洲的或其他地方的那些所謂環(huán)境法典都顯然不符合法典的原有規(guī)定性，不是原本意義上的法典編纂過(guò)程的立法成果。這項(xiàng)事業(yè)的特殊性在于，它不是像我國(guó)編纂民法典、刑法典那樣的法典建設(shè)工程，從而可以排列在民法典、刑法典、憲法典之后的第四部法典建設(shè)工程。這是因?yàn)椋瑢?duì)許多國(guó)家來(lái)說(shuō)，編制民法典、刑法典、憲法典等都主要是立法技術(shù)運(yùn)用問(wèn)題，而編纂環(huán)境保護(hù)法典僅僅靠運(yùn)用立法技術(shù)是無(wú)法完成的。各國(guó)的環(huán)境保護(hù)要求還沒(méi)有在立法上作充分表達(dá)。需要用環(huán)境法來(lái)規(guī)范的或提供保障的環(huán)境保護(hù)事業(yè)還沒(méi)有得到法律的充分認(rèn)可，甚至還沒(méi)有完成向立法的信息傳遞。編纂環(huán)境法典不是對(duì)成熟立法的整理、加工，而是推動(dòng)環(huán)境法走向成熟的立法工程。編纂自然地理環(huán)境保護(hù)法編是這項(xiàng)推進(jìn)工程的重要組成部分。我們應(yīng)當(dāng)用創(chuàng)新的理念指導(dǎo)環(huán)境法典編纂，用創(chuàng)新的立法成果充實(shí)編纂中的環(huán)境法典。