淺析當(dāng)前村莊規(guī)劃編制問題

潘子君

摘要：清遠(yuǎn)市清城區(qū)依據(jù)國土空間規(guī)劃體系開展村莊規(guī)劃編制，但組織編制后發(fā)現(xiàn)村莊規(guī)劃仍存在許多難點(diǎn)問題，因此找出當(dāng)前村莊規(guī)劃編制問題，積極解決整改，在預(yù)期規(guī)定時間內(nèi)高質(zhì)量完成清城區(qū)村莊規(guī)劃編制工作，編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃編制;實(shí)用性;問題;清城區(qū)

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論述，加快編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，根據(jù)《廣東省村莊規(guī)劃編制基本技術(shù)指南（試行）》（以下簡稱“指南”）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》、《中央農(nóng)辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部國家發(fā)展改革委財政部關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》等有關(guān)要求完成全區(qū)范圍村莊規(guī)劃編制工作。清遠(yuǎn)市清城區(qū)依據(jù)國土空間規(guī)劃體系開展村莊規(guī)劃編制，但組織編制后發(fā)現(xiàn)村莊規(guī)劃仍存在許多難點(diǎn)問題，因此找出當(dāng)前村莊規(guī)劃編制問題，積極解決整改，在預(yù)期規(guī)定時間內(nèi)高質(zhì)量完成清城區(qū)村莊規(guī)劃編制工作，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

一、清遠(yuǎn)市清城區(qū)基本概況

清城區(qū)位于廣東省清遠(yuǎn)市西南部，地處珠三角北緣門戶，清城區(qū)作為清遠(yuǎn)市中心城區(qū)，是珠三角高端要素延伸內(nèi)地的“橋頭堡”，是內(nèi)地資源要素進(jìn)入珠三角的前沿陣地，肩負(fù)全市區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史使命。本次清城區(qū)編制村莊規(guī)劃為6個鎮(zhèn)（街道），行政村為71個，自然村為1394個?！肚暹h(yuǎn)市城市總體規(guī)劃》（2016-2035年）將清城區(qū)定位為環(huán)珠三角新興產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國際旅游休閑目的地、山水生態(tài)宜居城市，是清遠(yuǎn)市市級中心區(qū)。

二、清城區(qū)村莊規(guī)劃編制內(nèi)容

（一）落實(shí)村莊發(fā)展目標(biāo)和約束性指標(biāo)

落實(shí)上位規(guī)劃要求，充分考慮人口、社會經(jīng)濟(jì)、人居環(huán)境等重要因素，制定村莊發(fā)展定位、國土空間開發(fā)保護(hù)、人居環(huán)境的整治目標(biāo)，明確落實(shí)耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、有條件建設(shè)區(qū)等各項(xiàng)約束性指標(biāo)，遵循基本農(nóng)田保護(hù)面積≤耕地保有量、耕地保有量規(guī)劃目標(biāo)年數(shù)據(jù)≤耕地保有量規(guī)劃基期年等面積數(shù)據(jù)要求，對村域內(nèi)農(nóng)用地資源進(jìn)行梳理，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。

（二）落實(shí)村莊空間管控要求

落實(shí)編制“多規(guī)合一”的要求，在村莊規(guī)劃總圖中劃定6個規(guī)劃控制線，即永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田整備區(qū)、宅基地建設(shè)范圍線、鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)線、生態(tài)保護(hù)紅線和有條件建設(shè)區(qū)，明確村莊空間管控要求，制定生態(tài)空間管制規(guī)則、統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)發(fā)展空間、提出歷史文化景觀整體保護(hù)措施，編制實(shí)用性的村莊規(guī)劃。

（三）落實(shí)產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間安排

結(jié)合村莊人口現(xiàn)狀、資源稟賦和區(qū)位條件，統(tǒng)籌謀劃村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理布局村莊各類用地空間，確定經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，劃定宅基地建設(shè)范圍并提出住宅的占地面積、高度、風(fēng)貌等規(guī)劃管控要求，合理布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，進(jìn)一步提升鞏固美麗宜居村建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺和生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

（四）落實(shí)村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)

結(jié)合清城區(qū)村域內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害、洪澇、消防等隱患，提出農(nóng)村建房安全管理要求以及預(yù)防和應(yīng)對各類災(zāi)害危害的措施，合理提出村莊應(yīng)急庇護(hù)場所選址及建設(shè)要求，以保障村民的生命安全。

（五）落實(shí)近期建設(shè)項(xiàng)目

編制過程中提出近期急需推進(jìn)的生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整治、墾造水田、拆舊復(fù)墾、歷史文化保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治等項(xiàng)目，明確資金規(guī)模和籌措方式、責(zé)任主體和建設(shè)方式等，確實(shí)村莊編制項(xiàng)目有效、有序地實(shí)施。

三、當(dāng)前村莊規(guī)劃編制的問題

（一）千村一面，村莊定位模式過于固化。

目前清城區(qū)的村莊規(guī)劃的發(fā)展定位目標(biāo)過于參照模板，沒有充分考慮各村莊的自然環(huán)境、地理環(huán)境、交通設(shè)施、歷史風(fēng)貌、人口資源和社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等發(fā)展條件，沒有充分銜接清遠(yuǎn)市創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)，沒有明確各自然村的美麗鄉(xiāng)村等級分類，單一地以農(nóng)產(chǎn)品為主作為村莊發(fā)展目標(biāo)，較少結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)，因地制宜打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。

（二）用地指標(biāo)缺乏管控，“多規(guī)合一”難以銜接。

結(jié)合清遠(yuǎn)市實(shí)際審批部門的報批情況，1998年之前全清遠(yuǎn)城區(qū)的農(nóng)村宅基地控制在150平方米以內(nèi)，1998年后全清遠(yuǎn)城區(qū)規(guī)定新申請的戶均宅基地控制在80平方米以內(nèi)，2009年1月規(guī)定所有農(nóng)村住房都要辦理鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證，宅基地面積不大于80平方米，建筑層數(shù)不超過3層，建筑限高12米，建筑山墻間距離不少于2米。但經(jīng)過實(shí)地走訪和銜接《清城區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020）》發(fā)現(xiàn)部分宅基地占用基本農(nóng)田用地，用地指標(biāo)難以統(tǒng)計(jì)，本次規(guī)劃采用指標(biāo)騰挪方法解決占用農(nóng)地用問題，但規(guī)劃效果不明顯。究其原因，一是部分騰挪用地過于零散，項(xiàng)目難以集中實(shí)施;二是與村民缺乏溝通，規(guī)劃建設(shè)者需要銜接相關(guān)上層次規(guī)劃，與村民理想的騰挪用地出現(xiàn)較大的差異，導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)施。

（三）缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的相關(guān)規(guī)劃

在“指南”中強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)和建設(shè)空間的安排，明確經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模、用途和強(qiáng)度的要求，合理安排產(chǎn)業(yè)用地布局，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，才能有效帶動村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)村民生活富裕的目標(biāo)。以筆者參與的清城區(qū)村莊國土空間規(guī)劃編制的項(xiàng)目為例，了解到大部分的村莊規(guī)劃而是重點(diǎn)規(guī)劃布局具體的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，以整治村容村貌、提升人居環(huán)境為主，沒有系統(tǒng)性地規(guī)劃經(jīng)營性用地，沒有對村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行深入式研究規(guī)劃，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)較少結(jié)合村莊的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況來編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式?？傮w上對村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間思考不足，缺乏產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)村莊發(fā)展。

（四）規(guī)劃強(qiáng)調(diào)整治，仍然停留在環(huán)境美化階段

本輪清城區(qū)村莊規(guī)劃內(nèi)容重點(diǎn)是人居環(huán)境整治，重點(diǎn)布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，如健身場所、文化室、籃球場、公園、停車場、治污改廁、垃圾處理和道路綠化等方面，對于村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、土地規(guī)劃等方面解決村莊規(guī)劃建設(shè)的“多規(guī)合一”?，F(xiàn)階段村莊規(guī)劃核心問題是管控用地指標(biāo)，村莊規(guī)劃編制具備法定性，使核發(fā)村莊規(guī)劃許可證成為法定依據(jù)，才能真正有效指導(dǎo)村莊發(fā)展。

四、結(jié)論

綜上所述，清遠(yuǎn)市清城區(qū)村莊國土空間規(guī)劃編制過程中存在許多問題，受村莊目標(biāo)定位和用地指標(biāo)兩大因素影響，清城區(qū)村莊規(guī)劃仍需不斷創(chuàng)新、解決、完善現(xiàn)有的村莊規(guī)劃問題，構(gòu)建科學(xué)性、合理性的村莊規(guī)劃編制成果，使清城區(qū)村莊規(guī)劃由編制變成實(shí)用性規(guī)劃。

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