論光伏發(fā)電項(xiàng)目用地的合規(guī)性

朱銘雯

摘要：隨著國(guó)家政策支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以光伏和風(fēng)電為主的可再生能源項(xiàng)目層出不窮，掀起一波新興項(xiàng)目的熱潮，各企業(yè)經(jīng)過(guò)激烈的“跑馬圈地”，現(xiàn)基本已將適宜建設(shè)的土地圈得差不多了，怎么在有限的土地里，在不占用永久基本農(nóng)田，不影響水田、耕地等農(nóng)用地正常耕作的情況下，發(fā)掘出合法合規(guī)的光伏發(fā)電項(xiàng)目用地，使農(nóng)作物耕種與再生能源項(xiàng)目有效結(jié)合產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益最大化，這很大程度上取決于土地怎么有效利用，最終達(dá)到兩者的雙贏。

關(guān)鍵詞：光伏發(fā)電;用地;合規(guī);農(nóng)光互補(bǔ);林光互補(bǔ)

在“碳達(dá)峰、碳中和”的大背景下，國(guó)家為支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確用地管理政策，自然資源部、國(guó)家林業(yè)局等部門先后制定了若干政策性文件，以光伏和風(fēng)電為主的可再生能源項(xiàng)目變得炙手可熱，現(xiàn)各大相關(guān)企業(yè)已將適合建設(shè)的土地基本已申請(qǐng)報(bào)建完畢，未來(lái)光伏項(xiàng)目若想繼續(xù)發(fā)展，其選址將選擇在更偏僻的戈壁、荒漠等土地，或者選擇與農(nóng)田、草地、林地等特殊土地進(jìn)行“互補(bǔ)”或“一體化”的共存方式。但農(nóng)田、草地、林地等特殊土地也是有區(qū)分可建設(shè)土地、有條件建設(shè)區(qū)以及禁止建設(shè)區(qū)。

一、土地的分類——光伏項(xiàng)目可以利用的土地性質(zhì)

土地可以分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三大類。理論上，“未利用土地”、大部分“建設(shè)用地”可以用作光伏項(xiàng)目的場(chǎng)址，小部分“農(nóng)業(yè)用地”可以通過(guò)農(nóng)光互補(bǔ)的形式開(kāi)展。根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的土地政策，對(duì)不同性質(zhì)的土地是否可以用作光伏電站場(chǎng)址做了區(qū)分，其中農(nóng)用地中的耕地、園地、林地及大部分草地均為禁止建設(shè)區(qū)，只有小部分的其他草地（未利用地）為可建設(shè)土地;建設(shè)用地類別為有條件建設(shè)區(qū)，農(nóng)村道路、坑塘水面、溝渠、設(shè)施農(nóng)用地及田坎等土地類別為禁止建設(shè)區(qū)外，未利用地均為可建設(shè)用地。對(duì)于上述的林地類別為禁止建設(shè)區(qū)這一問(wèn)題，因國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)﹝2015﹞153號(hào)）對(duì)于林地用作光伏項(xiàng)目場(chǎng)址做出了詳細(xì)的規(guī)定，其中只有苗圃地、林業(yè)輔助生產(chǎn)用地為允許建設(shè)區(qū)，其他灌木林地、宜林地為有條件的允許建設(shè)區(qū)，同時(shí)應(yīng)采用“林光互補(bǔ)”的用地模式。

二、光伏發(fā)電項(xiàng)目用地方面的政策支持

為支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展、明確用地管理政策，國(guó)家自然資源部、國(guó)家林業(yè)局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國(guó)土資源部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“5號(hào)文”）、國(guó)家林業(yè)局2015年11月印發(fā)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）、2015年12月國(guó)土資源部發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》、2016年10月《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項(xiàng)的函》（國(guó)土資廳函〔2016〕1638號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“1638號(hào)文”）、2017年9月國(guó)土資源部國(guó)務(wù)院扶貧辦國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“8號(hào)文”），部分地方政府也出臺(tái)了相關(guān)政策，對(duì)光伏項(xiàng)目項(xiàng)目用地做出規(guī)范和界定。目前光伏發(fā)電項(xiàng)目用地主要參考5號(hào)文、1638號(hào)文、8號(hào)文等政策以及《土地管理法》等相關(guān)法律政策即可大致了解項(xiàng)目用地的合規(guī)性，判斷項(xiàng)目用地選址是否符合國(guó)家政策的要求。

三、國(guó)家政策的相關(guān)規(guī)定

（一）5號(hào)文

5號(hào)文明確了未利用地和農(nóng)用地使用方式。

“光伏、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對(duì)不占?jí)和恋?、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時(shí)作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源部門備案;對(duì)項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)”。因此，針對(duì)光伏方陣用地，簽署租賃和補(bǔ)償合同即可，不需要辦理變更土地性質(zhì)手續(xù);針對(duì)綜合樓、升壓站、塔基線路等永久性建筑用地部分，需要辦理轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)。

“對(duì)建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理”。故無(wú)論光伏方陣用地還是其他永久建設(shè)用地，均需要辦理轉(zhuǎn)為建設(shè)用地手續(xù)

（二）1638號(hào)文

1638號(hào)文規(guī)定“支持使用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電。對(duì)于之前已經(jīng)使用農(nóng)地建設(shè)的“農(nóng)光結(jié)合”、“漁光一體”光伏發(fā)電項(xiàng)目，地方各級(jí)國(guó)土資源部主管部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)新情況、新問(wèn)題及時(shí)報(bào)部。對(duì)于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項(xiàng)目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計(jì)劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)?！币虼耍?638號(hào)文默許了5號(hào)文出臺(tái)前已使用農(nóng)用地建設(shè)的“農(nóng)光互補(bǔ)”光伏發(fā)電項(xiàng)目，可以按照現(xiàn)有的方式繼續(xù)使用土地，但使用農(nóng)用地新建項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照5號(hào)文執(zhí)行。

（三）8號(hào)文

8號(hào)文在5號(hào)文和1638號(hào)文基礎(chǔ)上進(jìn)一步解決了光伏方陣占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地按建設(shè)用地管理的問(wèn)題，同時(shí)增加了對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目的用地支持，對(duì)促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的意義。

1、光伏扶貧項(xiàng)目用地

光伏扶貧項(xiàng)目是指對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國(guó)村級(jí)光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目。

項(xiàng)目用地需分類進(jìn)行管理，其要求具體為變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地進(jìn)行管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃中應(yīng)將其作為重點(diǎn)保障對(duì)象，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù);場(chǎng)址內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理;光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變?cè)杏玫匦再|(zhì);關(guān)于采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。

2、光伏復(fù)合項(xiàng)目用地

8號(hào)文并未明確利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目具體含義，但利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)一般指“農(nóng)光互補(bǔ)”、“漁光互補(bǔ)”等農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)和光伏發(fā)電一體建設(shè)的項(xiàng)目。并且8號(hào)文要求省級(jí)能源局、國(guó)土資源主管部門商同級(jí)有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。

分類管理的要求具體為變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù);場(chǎng)內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理;利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì);采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。

其他光伏發(fā)電站項(xiàng)目用地，除符合8號(hào)文規(guī)定的光伏扶貧項(xiàng)目及光伏復(fù)合項(xiàng)目外，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行5號(hào)文件規(guī)定。

四、項(xiàng)目申請(qǐng)用地需滿足土地流轉(zhuǎn)手續(xù)

根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，主要對(duì)目前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)程序作以下簡(jiǎn)要概述。土地的獲取方式主要分三種，分別為無(wú)償劃撥、有償使用以及租賃方式。土地的流轉(zhuǎn)手續(xù)大致可分為以下幾個(gè)步驟，第一步需用地單位在初步選定土地為建設(shè)用地后，應(yīng)首先向自然資源局、建設(shè)部門等咨詢是否符合該土地的各項(xiàng)規(guī)劃;第二步為用地單位確認(rèn)該土地可以用于建設(shè)，再根據(jù)建設(shè)部門的要求，向建設(shè)部門提交用地申請(qǐng)，建設(shè)部門審查符合條件的，頒發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的《選址意見(jiàn)書》;第三步用地單位持該《選址意見(jiàn)書》向同級(jí)自然資源局等相關(guān)職能部門提出用地預(yù)審申請(qǐng)，由該自然資源局相關(guān)職能部門核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告書》;第四步用地單位憑《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告書》向建設(shè)部門、環(huán)保局等辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、規(guī)保許可等手續(xù)，并繳納各項(xiàng)審批費(fèi)用;第五步用地單位再持以上審批文件，向原預(yù)審的自然資源局相關(guān)職能部門提出項(xiàng)目用地的正式申請(qǐng);第六步自然資源局等相關(guān)職能部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用年級(jí)計(jì)劃，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同類型，經(jīng)各級(jí)人民政府審批;第七步由自然資源局等相關(guān)職能部門具體負(fù)責(zé)對(duì)該農(nóng)用地的所有權(quán)人和使用權(quán)人進(jìn)行征用，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，按征地程序辦理征地手續(xù)。

結(jié)束語(yǔ)：

通過(guò)淺析國(guó)家公布實(shí)施的政策“5號(hào)文”、“1638號(hào)文”以及“8號(hào)文”的內(nèi)容，可得知光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地的選址是否合法合規(guī)，從而更好地進(jìn)行下一步的報(bào)建審批工作，根據(jù)國(guó)家發(fā)布的相關(guān)政策內(nèi)容及土地流轉(zhuǎn)手續(xù)流程進(jìn)行申請(qǐng)光伏發(fā)電項(xiàng)目用地，有利于光伏發(fā)電項(xiàng)目的推進(jìn)，明確光伏發(fā)電項(xiàng)目用地的可實(shí)施性。

參考文獻(xiàn)：

[1]《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）

[2]《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）

[3]《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》

[4]《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項(xiàng)的函》（國(guó)土資廳函〔2016〕1638號(hào)）

[5]《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)）

[6]《土地管理法》

1268500511212