系統(tǒng)集成整體推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境改革研究

李云端 丹東市委黨校公共管理教研部

營(yíng)商環(huán)境是生產(chǎn)力的觀(guān)點(diǎn)已經(jīng)是學(xué)界的普遍共識(shí)。當(dāng)一系列改變現(xiàn)有體制運(yùn)行、觸及更深處利益、解決更深處矛盾的改革正在全面鋪開(kāi)的過(guò)程中，各種問(wèn)題和矛盾復(fù)雜性交織在一起，“牽一發(fā)而動(dòng)全身，使得改革困難重重。強(qiáng)化改革系統(tǒng)性、集成性、整體性,是改革不斷釋放紅利、激發(fā)活力、增添動(dòng)力的根本要求。

一、系統(tǒng)集成是營(yíng)商環(huán)境改革的題中應(yīng)有之義

營(yíng)商環(huán)境是全面深化改革的基礎(chǔ)，全面深化改革必須系統(tǒng)集成統(tǒng)籌推進(jìn)。

（一）思路決定出路，對(duì)營(yíng)商環(huán)境的重視程度決定了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成敗。營(yíng)商環(huán)境是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)下必須要有高質(zhì)量的營(yíng)商環(huán)境作保障。世界銀行經(jīng)過(guò)多年調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)申辦時(shí)間每減少10天，投資率增長(zhǎng)0.3%,GDP增長(zhǎng)0.36%?！按航喯戎?，哪個(gè)地方營(yíng)商環(huán)境優(yōu)良，要素資源就向哪里流入、聚集，哪里就煥發(fā)勃勃生機(jī)，哪個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展就有創(chuàng)造力和生產(chǎn)力。牢牢牽好優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的“牛鼻子”，抓住轉(zhuǎn)型升級(jí)的生命線(xiàn)，是遼寧及東北全面振興、全方位振興的必由之路。然而，一段時(shí)間以來(lái)，由于認(rèn)識(shí)不到位，很多地方政府曾認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境沒(méi)那么重要，將關(guān)注焦點(diǎn)放在發(fā)展何種產(chǎn)業(yè)上，淡化政府自身存在的問(wèn)題，忽視自我改革和治理，尤其體現(xiàn)在淡化深層次體制機(jī)制改革和思想觀(guān)念轉(zhuǎn)變等問(wèn)題。2018年9月習(xí)近平總書(shū)記在深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)上對(duì)東北把脈定向，指出了東北存在著“四大短板”①，其中“思想觀(guān)念”方面的問(wèn)題是最根本、最核心的，并強(qiáng)調(diào)“以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境為基礎(chǔ)，全面深化改革”是的東北六項(xiàng)重點(diǎn)工作的首要任務(wù)，將營(yíng)商環(huán)境擺在更為突出重要的位置。

（二）政府是營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的責(zé)任主體，只有通過(guò)政府自身改革才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境的優(yōu)化升級(jí)。優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境是政府工作目標(biāo)，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化是政府履職義不容辭的責(zé)任。營(yíng)商環(huán)境存在問(wèn)題的癥結(jié)在于“政府改革不到位造成的政府越位、缺位和偏差”②，作為制度集合體這樣一種特殊的公共產(chǎn)品，“政府必然是營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的首要和主要責(zé)任”②。

（三）改革的攻堅(jiān)期特征決定了營(yíng)商環(huán)境改革必須系統(tǒng)集成。當(dāng)前，全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，好改的容易改的已經(jīng)改掉了，許多問(wèn)題交織在一起,牽一發(fā)而動(dòng)全身，營(yíng)商環(huán)境改革是極其復(fù)雜和艱巨的，剩下都是難啃的硬骨頭，需要在深水區(qū)中“涉險(xiǎn)灘,過(guò)暗礁,闖激流”。正所謂“船到中流浪更急、人到半山路更陡，面對(duì)新時(shí)代改革路上有新挑戰(zhàn)、新難題，不能松松垮垮、拖拖拉拉，干一陣就“喘口氣、歇歇腳，否則就會(huì)半途而廢；唯有全力以赴、雷厲風(fēng)行、一鼓作氣才能取得全面深化改革的最終勝利。因此分辨輕重緩急,部署好先后順序，系統(tǒng)集成整體推進(jìn)改革顯得尤為重要。

二、營(yíng)商環(huán)境改革集成化路徑

當(dāng)前，營(yíng)商環(huán)境改革任務(wù)相互交織、彼此影響，關(guān)聯(lián)度和系統(tǒng)性都很強(qiáng)，任何一項(xiàng)改革都會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，只有堅(jiān)持系統(tǒng)思維、集成思路、科學(xué)統(tǒng)籌，才能使各項(xiàng)改革舉措良性互動(dòng)、協(xié)同發(fā)力、形成合力，提高改革整體效益。

（一）以信仰凝聚改革共識(shí)，將干部隊(duì)伍多元價(jià)值統(tǒng)合到公共價(jià)值上來(lái)。企業(yè)所需與政府職能無(wú)法實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙精準(zhǔn)對(duì)接是企業(yè)無(wú)獲得感的根本原因。黨員干部只有夯實(shí)信仰之基、補(bǔ)足精神之鈣、鑄牢思想之魂，使干部始終保持共產(chǎn)黨人的風(fēng)骨、氣節(jié)、操守、膽魄力，牢記人民公仆的使命和職責(zé)，才能主動(dòng)突破自身利益固化的藩籬和“心理舒適區(qū)”的局限，擺脫“開(kāi)會(huì)依賴(lài)癥”的形式主義，積極踐行以人民為中心發(fā)展理念，真正打破制約企業(yè)發(fā)展的一道道“旋轉(zhuǎn)門(mén)”、“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”，真心實(shí)意俯下身子為企業(yè)服務(wù)，敢當(dāng)企業(yè)服務(wù)的“店小二”，才能即便工作遇到荊棘和挫折,遭到誤解和委屈也會(huì)不計(jì)名利得失，依舊保持初心、以功成不必在我的思想境界，不畏艱難，永涉險(xiǎn)灘、推動(dòng)黨的各項(xiàng)方針政策基層落地生根。注重改革的全面系統(tǒng)和相互協(xié)調(diào)，將“五大發(fā)展理念”與推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局結(jié)合起來(lái)，破除改革“碎片化”和“內(nèi)卷化”，避免系統(tǒng)性改革工程過(guò)度依賴(lài)短期行政手段引發(fā)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”等問(wèn)題。

（二）以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，加強(qiáng)單位績(jī)效考核的科學(xué)性、精細(xì)化、公平性，以體制內(nèi)公平輻射市場(chǎng)公平。營(yíng)商關(guān)鍵在營(yíng)人，制度重構(gòu)關(guān)鍵在發(fā)揮人的積極性，政府不僅要為企業(yè)形成招賢納士、凝聚英才氛圍，同時(shí)更要關(guān)注機(jī)關(guān)單位內(nèi)的督考合一的公平，使人盡其才、才盡其用。部門(mén)政策之間協(xié)調(diào)成本大源于部門(mén)職責(zé)分工不清和中國(guó)條塊管理體制的交互復(fù)雜性，深究單位內(nèi)生動(dòng)力衰減的誘因，關(guān)鍵在“劣幣驅(qū)逐良”逆淘汰體制及文化。動(dòng)力齒輪效應(yīng)指出只有每一個(gè)小齒輪彼此兩兩嚙合、密切配合，才能使得整個(gè)動(dòng)力系統(tǒng)達(dá)到高效運(yùn)轉(zhuǎn)的最佳狀態(tài)。同樣，一個(gè)單位只有讓每個(gè)部門(mén)、每位同志工作熱情發(fā)揮到極致、工作能力和才華施展到最大，人盡其用、人盡其才，彼此通力合作，才能達(dá)到激活動(dòng)力、釋放潛力、使組織閉合良性循環(huán)，有效鏈合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。針對(duì)新合并的部門(mén)出現(xiàn)推諉扯皮，無(wú)人負(fù)責(zé)管理真空的現(xiàn)象，政府自身改革必須從“單獨(dú)式機(jī)制建設(shè)”深化到“集成化體制機(jī)制改革”，要關(guān)注制度嵌入后的激勵(lì)相容性。制度設(shè)計(jì)的重要基礎(chǔ)是組織治理，組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)體系和信息溝通及決策機(jī)制的運(yùn)營(yíng)管理是決定制度能否效有效落地的重要保障。一個(gè)科學(xué)合理有效的政策，必須依托組織架構(gòu)這一組織的軀體框架來(lái)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和實(shí)施政策。要以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，切實(shí)肩負(fù)起政治責(zé)任，堅(jiān)持紀(jì)在法前、完善紀(jì)法銜接、厘清改革后的權(quán)責(zé)邊界、出臺(tái)機(jī)構(gòu)的數(shù)量、職責(zé)、編制核定制度、明確崗位職責(zé)和工作程序，以及獎(jiǎng)懲機(jī)制，問(wèn)責(zé)機(jī)制；組織成員旁觀(guān)者心態(tài)是造成組織停滯不前、效率不高的主要原因，對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)徹底扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)管制理念和管理方法，首先要增強(qiáng)大局意識(shí)，以“功成不必在我，建功必須有我”的胸襟，形成以高度的政治自覺(jué)和使命感擁護(hù)改革、參與改革、推動(dòng)改革、落實(shí)改革的責(zé)任擔(dān)當(dāng)；其次要避免管理盲區(qū)和制度漏洞，建立權(quán)、責(zé)、利相對(duì)應(yīng)的體制機(jī)制，改進(jìn)管理方式方法，授權(quán)要以責(zé)任為前提使下屬明確職責(zé)和權(quán)限，確保工作連續(xù)性，確保“單位思想不亂，人心不散，工作不斷”；最后建立健全第三方標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)改進(jìn)與改進(jìn)機(jī)制，將標(biāo)準(zhǔn)輸入到輸出各環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)測(cè)，并納入政府績(jī)效考評(píng)體系，真正用一套標(biāo)準(zhǔn)管人、一套流程服務(wù)，一個(gè)聲音傳遞信息，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系改進(jìn)和完善，不斷規(guī)范行政權(quán)力和服務(wù)行為。

（三）堅(jiān)持重大改革與法有據(jù)的原則，在實(shí)現(xiàn)部門(mén)間聯(lián)動(dòng)的同時(shí)達(dá)到與法律法規(guī)間的協(xié)同。改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪，相輔相成、相伴而生。要堅(jiān)持改革過(guò)程中立法、決策相統(tǒng)一、相銜接，做到“重大改革于法有據(jù)”。改革和法治同步推進(jìn)?！读⒎ǚā返念C布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)基本上形成中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)于地方和其他政權(quán)機(jī)關(guān)適度分權(quán)的立法制度。在法律實(shí)施過(guò)程中，一方面要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、咨詢(xún)、協(xié)調(diào)、審議、評(píng)估等工作機(jī)制，堅(jiān)持改革在法律框架和法治軌道上推進(jìn)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止,避免法律之間的矛盾和掣肘；另一方面，要處理好法治與權(quán)力重新劃分之間的關(guān)系。法治作為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基石，在改革的眾多模塊中，是厘清政府和市場(chǎng)權(quán)責(zé)邊界、引領(lǐng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。在處理好法治與改革關(guān)系的同時(shí)，也要注意央地關(guān)系、部門(mén)關(guān)系的協(xié)同。一方面是頂層設(shè)計(jì)與基層探索之間的協(xié)同。地方政府由于囿于各種法規(guī)條款的束縛，過(guò)于小心謹(jǐn)慎，不敢積極試點(diǎn)探索會(huì)喪失改革時(shí)機(jī)，付出機(jī)會(huì)成本。頂層設(shè)計(jì)不僅是只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林孤立唯頂層設(shè)計(jì)，也不可能只通過(guò)頂層機(jī)關(guān)的設(shè)計(jì)者掌握所有具有不同地方特點(diǎn)的信息，設(shè)計(jì)一切的頂層設(shè)計(jì)搞的基層地方?jīng)]有了因地制宜的空間，沒(méi)有了自主發(fā)揮的空間，沒(méi)有了創(chuàng)新發(fā)展的空間，頂層設(shè)計(jì)一般具有原則性和指導(dǎo)性，還需要是中層執(zhí)行意見(jiàn)、基層進(jìn)行過(guò)雛形形設(shè)計(jì)相結(jié)合，處理好權(quán)力銜接，避免“放管服改革”異化為簡(jiǎn)單的“物理平移”和放任不管的“自由落體”；另一方面，進(jìn)一步理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步提高中央宏觀(guān)決策的科學(xué)性和地方的微觀(guān)執(zhí)行的效率性，保證宏觀(guān)調(diào)控堅(jiān)強(qiáng)有力，實(shí)現(xiàn)微觀(guān)執(zhí)行扎實(shí)精準(zhǔn)，促使政令暢通，添補(bǔ)職能真空，切實(shí)提高決策和政策執(zhí)行效率。

（四）堅(jiān)持易改優(yōu)先原則，選擇小切口作為改革的突破口。某一項(xiàng)政策常常賦予了多重目標(biāo)，而整合多重目標(biāo)卻并不容易，復(fù)雜的任務(wù)推進(jìn)起來(lái)比較麻煩，建議從人民群眾身邊事改起，適時(shí)推出一批切口小、見(jiàn)效快的政策性創(chuàng)新，幫助企業(yè)解憂(yōu)紓困。如審批過(guò)程中存在著數(shù)量不一、名稱(chēng)不一、類(lèi)別不一、標(biāo)準(zhǔn)不一的“一長(zhǎng)四多”問(wèn)題，較之“放管服”改革容易改，見(jiàn)效快，卻被群眾詬病已久。如以行政審批標(biāo)準(zhǔn)化這類(lèi)容易改的小切口入手推進(jìn)放管服改革，從而達(dá)到“落一子而活全盤(pán)”。如北京市西城區(qū)建立了以“事項(xiàng)為中心”業(yè)務(wù)模式，按照行政許可、行政確認(rèn)、非行政許可審批等七大類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取“三層六步、四表五清”的工作方法③，形成“沒(méi)有游離于事項(xiàng)外的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有游離于標(biāo)準(zhǔn)外的事項(xiàng)”。按照“同城通辦，異地可辦”的原則，以統(tǒng)一、通俗、簡(jiǎn)易、便捷為關(guān)鍵詞，形成統(tǒng)一單位名稱(chēng)、統(tǒng)一場(chǎng)所面積、統(tǒng)一工作制度、統(tǒng)一窗口設(shè)置、統(tǒng)一人員進(jìn)駐、統(tǒng)一授權(quán)到位、統(tǒng)一事項(xiàng)辦理、統(tǒng)一辦件流程、統(tǒng)一服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；結(jié)合地方優(yōu)勢(shì)資源和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色，強(qiáng)化審批的便捷高效，打通政策落地最后一公里，形成“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”的辦理模式；印制通俗易懂、簡(jiǎn)單直觀(guān)的服務(wù)事項(xiàng)和服務(wù)指南，如流程說(shuō)明書(shū)以形象簡(jiǎn)潔圖例代替文字，以?huà)叨S碼彈出工作說(shuō)明代替雜亂的公眾號(hào)，使群眾容易看、愿意看、看得懂。此外，要完善公共服務(wù)多元主體合作協(xié)調(diào)機(jī)制以及合作責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，促使多元主體更好地為群眾提供全方位完善的公共服務(wù)。

（五）秉承系統(tǒng)整體思維原則，對(duì)關(guān)聯(lián)性大以及彼此沖突的任務(wù)推出政策組合拳，并對(duì)暫且受損的利益群體實(shí)施利益補(bǔ)償機(jī)制。營(yíng)商環(huán)境改革本質(zhì)上是對(duì)制度和利益格局的變革和洗牌。將大的目標(biāo)分解成若干子目標(biāo)，并詳細(xì)區(qū)分按照，近期長(zhǎng)遠(yuǎn)、直接間接目標(biāo)、短期和戰(zhàn)略目標(biāo)等分類(lèi)，加強(qiáng)對(duì)多重目標(biāo)的統(tǒng)籌和整合，并權(quán)衡個(gè)目標(biāo)的關(guān)系。例如，對(duì)社保劃撥稅務(wù)局征收后給企業(yè)帶來(lái)成本增加，應(yīng)在進(jìn)一步落實(shí)好中央減稅降費(fèi)優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)聯(lián)合調(diào)查機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，盡快提出體現(xiàn)更精準(zhǔn)普惠的減稅降負(fù)政策，推行結(jié)構(gòu)性減稅；再如，猛烈生硬去中小企業(yè)杠桿導(dǎo)致了一定的信用緊縮，加大了中小企業(yè)“債務(wù)通縮”，對(duì)前期宏觀(guān)去杠桿政策進(jìn)行微調(diào)，對(duì)結(jié)構(gòu)性去杠杠要有所側(cè)重，分類(lèi)施策。短期內(nèi)著眼于解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問(wèn)題，由于中小企業(yè)對(duì)資金、優(yōu)質(zhì)資源有所需卻得不到滿(mǎn)足，發(fā)展空間被擠占，要加強(qiáng)定向資金扶持，保證資金來(lái)源，堅(jiān)持短期“輸血”與長(zhǎng)期長(zhǎng)效機(jī)制同步實(shí)施；長(zhǎng)期來(lái)看，去杠桿的重點(diǎn)領(lǐng)域仍為國(guó)有企業(yè)和地方政府債務(wù)；這就要求協(xié)調(diào)好激勵(lì)機(jī)制和政策目標(biāo)沖突問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)應(yīng)從治理結(jié)構(gòu)層面入手，在依靠考核與懲罰機(jī)制倒逼去杠桿的基礎(chǔ)上，建立合理有效的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)積極主動(dòng)降杠桿；避免政策目標(biāo)相互沖突抵消政策效果；對(duì)債轉(zhuǎn)股進(jìn)行合理安排，使穩(wěn)增長(zhǎng)向促改革和防風(fēng)險(xiǎn)偏重，合理、溫和地調(diào)整杠桿。綜上，可以看出營(yíng)商環(huán)境改革要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)須搞好上下左右、方方面面的配套，注重各項(xiàng)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能使各項(xiàng)改革成效彰顯，企業(yè)真正擁有獲得感。

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①習(xí)近平在東北三省考察并主持召開(kāi)深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)上的講話(huà) [N].人民日?qǐng)?bào)，2019-9-28.

②郭燕芬 柏維春.營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的政府責(zé)任:歷史邏輯、理論邏輯與實(shí)踐邏輯[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2019(2):8;

③李薇.讓行政審批在標(biāo)準(zhǔn)化軌道上運(yùn)行[J].中國(guó)改革論壇.2015(8).