新時(shí)代條件下全面預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀、問題及建議

吳大龍 晴隆縣財(cái)政局

一、序言

黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)作出了重要部署，強(qiáng)調(diào)要以高質(zhì)量發(fā)展為主題，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家開好局、起好步。預(yù)算績(jī)效管理作為深化財(cái)政改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要一環(huán)，將績(jī)效管理理念貫穿于預(yù)算編制、審核、審批、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋的全過程，能有效提高政府部門在公共事務(wù)管理、公共服務(wù)水平和財(cái)政資源配置的綜合能力。當(dāng)政府部門千方百計(jì)地提高資金使用效率，能夠花少錢辦成大事，有效促使資金真正有效益，常態(tài)化到達(dá)“取之有度，用之有節(jié)”，實(shí)現(xiàn)常足常富，則意味著全面預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展期。

二、新時(shí)代下預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀

2017年，近平總書記在黨的十九大報(bào)告中論斷中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，要立足于新的歷史方位。進(jìn)入新時(shí)代、立足新方位，必須健全現(xiàn)代財(cái)政制度?？?jī)效管理作為現(xiàn)代財(cái)政制度改革核心內(nèi)容之一，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下越來越受到重視，越來越成為提高財(cái)政資金使用效率、效益和效能的重要手段。

（一）預(yù)算績(jī)效管理制度不斷優(yōu)化、健全

自黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，我國(guó)正式走向預(yù)算績(jī)效管理體制建設(shè)的探索之路。之后黨的十七屆二中、五中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)，不斷優(yōu)化健全預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)法律法規(guī)。截至十九屆四中全會(huì)，大會(huì)提出了符合新時(shí)代國(guó)情的“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”。

（二）預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)展迅速

2020年，中央加快預(yù)算績(jī)效改革步伐,大力推動(dòng)預(yù)算管理一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理水平巨浪式躍進(jìn)。預(yù)算管理一體化建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制，全面提高各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化水平,實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門對(duì)預(yù)算管理的動(dòng)態(tài)反映和有效控制。2020年2月《預(yù)算管理一體化規(guī)范管理規(guī)范》正式印發(fā)，與之相配套的《實(shí)施意見》、《系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》相繼出臺(tái)。截至目前，海南、黑龍江、大連、內(nèi)蒙古、青海、西藏、云南、寧夏、河北、貴州、甘肅、新 疆、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等地先后完成了相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)，預(yù)算管理一體化建設(shè)工作取得顯著成績(jī)。

（三）預(yù)算績(jī)效管理整體效果初步顯現(xiàn)

總體來說，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理取得了一定成績(jī)，效果初步顯現(xiàn)。一是新《預(yù)算法》頒布實(shí)施，使我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理正式步入法制化軌道。二是預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)范圍和資金覆蓋面擴(kuò)大?！兑庖姟穲?jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，逐步建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果開始得到運(yùn)用。如浙江某市農(nóng)業(yè)主管部門針對(duì)評(píng)價(jià)反映的問題及時(shí)召集相關(guān)部門落實(shí)整改，并提出處理意見。某市科技局根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，修訂完善了相關(guān)管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范了經(jīng)費(fèi)管理及信息系統(tǒng)建設(shè)。某市環(huán)保局披露出來的問題被抄送區(qū)人大、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門，做到評(píng)價(jià)結(jié)果共享。

三、預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

2020年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出24.5萬億元，同比增長(zhǎng)2.8%，財(cái)政支出規(guī)模巨大。由于法規(guī)體系和制度建設(shè)不完善；績(jī)效觀念不強(qiáng)，外部約束不足；績(jī)效管理人才匱乏，第三方機(jī)構(gòu)稂莠不齊；績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”，反饋結(jié)果缺乏有效應(yīng)用等問題導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政資金使用效益未能充分釋放，資金使用出現(xiàn)低效、無效、浪費(fèi)儼然成為客觀存在的事實(shí)。嚴(yán)重制約我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)代體制改革發(fā)展之路。

（一）法規(guī)體系和制度建設(shè)不完善

新的《預(yù)算法》雖然將績(jī)效評(píng)價(jià)從法律層面作出法制安排，但缺乏與之配套的政策對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施做出相應(yīng)的制度性安排。例如就如何提高項(xiàng)目申報(bào)合規(guī)性、立項(xiàng)可行性、績(jī)效目標(biāo)合理性、建設(shè)的必要性；如何強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，將績(jī)效“軟約束”變成“硬約束”；如何對(duì)績(jī)效成果進(jìn)行獎(jiǎng)懲等等。在全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理過程中，相關(guān)法規(guī)體系和制度建設(shè)要不斷完善，用實(shí)踐來檢驗(yàn)。不完善各個(gè)層面的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，不建立各類財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)體系、不健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，就不能有效保障預(yù)算績(jī)效管理工作的順利實(shí)施。

（二）績(jī)效理念不深入，外部約束作用不強(qiáng)

2020年受新冠肺炎疫情影響，全球經(jīng)濟(jì)迅速衰退，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在此過程中備受單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義、民粹主義、逆全球化等思潮前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景極其暗淡。在此背景下，仍有一些政府部門對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，沒有做好樹立長(zhǎng)期過緊日子的思想準(zhǔn)備，更別說采取任何行動(dòng)，績(jī)效管理仍舊我行我素，對(duì)事前評(píng)估目標(biāo)設(shè)定隨意，事中監(jiān)控敷衍了事，事后評(píng)價(jià)泛泛而談。最后導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)淪為一種形式。

（三）績(jī)效管理人才匱乏，第三方機(jī)構(gòu)稂莠不齊

長(zhǎng)久以來，承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的人員均為與之專業(yè)不對(duì)口的財(cái)務(wù)部門及人員，且學(xué)歷絕大部分是本科及以下的。顯然這種人員配置的財(cái)務(wù)部門難以對(duì)以項(xiàng)目為載體的績(jī)效目標(biāo)、政策、決策、支出、財(cái)政工具及公共環(huán)境等評(píng)價(jià)核心作出全面高質(zhì)量的評(píng)價(jià)總結(jié)，評(píng)價(jià)質(zhì)量參差不齊。此外，目前參與預(yù)算績(jī)效管理咨詢服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)及專家主要有會(huì)計(jì)師事務(wù)所、各類評(píng)估機(jī)構(gòu)、高等院校、工程咨詢或造價(jià)公司等機(jī)構(gòu)，也有獲得高級(jí)職稱教研專業(yè)人員和有資質(zhì)的自由職業(yè)者等個(gè)人。由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的管理，績(jī)效管理服務(wù)市場(chǎng)中出現(xiàn)魚龍混雜、稂莠不齊、泥沙俱下、無序競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象也就成為了必然。

（四）績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效應(yīng)用

我國(guó)績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”的問題一直十分突出，部門預(yù)算與績(jī)效處于割裂狀態(tài)未能得到根本改變。新時(shí)代下我國(guó)推行全面預(yù)算績(jī)效管理有兩年多了，但真正把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制和資金分配中的并不多見，也沒有任何部門及個(gè)人對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果承擔(dān)獎(jiǎng)懲責(zé)任。

四、完善預(yù)算績(jī)效管理的建議

2020年，我國(guó)一季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同比下降6.8%，上半年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同比下降1.6%，前三季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)0.7%，前三季度經(jīng)濟(jì)增速由負(fù)轉(zhuǎn)正，全年GDP增速達(dá)2.3%，成為全球唯一實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特征沒有改變，經(jīng)濟(jì)增速不確定風(fēng)險(xiǎn)增加。財(cái)政收支矛盾依然十分突出。如何通過績(jī)效評(píng)價(jià)這一指揮棒引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變思想及行為方式，樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”理念，是預(yù)算績(jī)效管理的應(yīng)有之義。只有通過轉(zhuǎn)變思想，完善制度，培育人才、一體化建設(shè)、落實(shí)獎(jiǎng)懲方能促進(jìn)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)一步發(fā)展。

（一）強(qiáng)化績(jī)效觀，轉(zhuǎn)變治理行為

后疫情時(shí)代，各級(jí)政府部門必須更加努力適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，必須充分認(rèn)清財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立長(zhǎng)期過緊日子的思想。其一，各級(jí)干部應(yīng)帶頭轉(zhuǎn)變觀念，寓績(jī)效于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核全過程；其二，完善預(yù)算績(jī)效相關(guān)配套的法律制度，啟動(dòng)《財(cái)政資金績(jī)效法》立法工作，用法律手段約束、規(guī)范、引導(dǎo)預(yù)算部門行為，讓“花錢問效”成為一種自覺活動(dòng)。

（二）健全預(yù)算績(jī)效管理制度框架體系，夯實(shí)政府治理基礎(chǔ)

以新《預(yù)算法》為契機(jī)，創(chuàng)新預(yù)算績(jī)效管理制度框架體系。一是制定《預(yù)算績(jī)效管理五年規(guī)劃綱要》；二是研究制定《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系》《預(yù)算績(jī)效獨(dú)立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系》《部門預(yù)算事前、事中、事后績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)激勵(lì)相容辦法》《預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用獎(jiǎng)懲辦法》等。

（三）培養(yǎng)預(yù)算績(jī)效管理人才，提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量

千秋基業(yè)，人才為本。財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政系統(tǒng)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》明確要求致力打造財(cái)政人才庫，涵蓋宏觀研究、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、稅政管理、債務(wù)管理、對(duì)外財(cái)經(jīng)、金融、會(huì)計(jì)、法律、大數(shù)據(jù)應(yīng)用等10個(gè)領(lǐng)域。培養(yǎng)預(yù)算管理人才即屬于十大領(lǐng)域之一，尤其重要。同時(shí)，也要注重培育發(fā)展獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理既有制度上的安排，也有客觀上的需求。是預(yù)算績(jī)效管理的有效補(bǔ)充，對(duì)提高評(píng)價(jià)質(zhì)量，頗有進(jìn)步意義。

（四）加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)控

加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，用系統(tǒng)化思維和信息化手段推進(jìn)預(yù)算管理工作，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制，探索構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理的統(tǒng)一。探索一體化系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用的深度融合，利用大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行監(jiān)控，促進(jìn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)智能化。

（五）建立激勵(lì)相融的預(yù)算管理機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效獎(jiǎng)懲制度

為充分調(diào)動(dòng)部門的主動(dòng)性、能動(dòng)性，應(yīng)建立激勵(lì)相融機(jī)制。要使部門的利益與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，安排專門的獎(jiǎng)勵(lì)資金對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良以上的予以獎(jiǎng)勵(lì)并優(yōu)先安排預(yù)算；對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋較差或不合格的，下年度一律壓減或不予安排預(yù)算。同時(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)人大、審計(jì)、紀(jì)檢委，對(duì)有關(guān)部門進(jìn)行約談、通報(bào)并責(zé)令整改。將績(jī)效成績(jī)嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中，解決績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”的問題，為獎(jiǎng)懲機(jī)制的落實(shí)提供依據(jù)。