地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制問題探究

馬悅 遼陽市財政事務(wù)服務(wù)中心

引言：政府融資是一種重要的補充資金的方式，當(dāng)?shù)胤秸亩愂諊?yán)重不足，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展受到資金的限制，政府就需要發(fā)行債務(wù)。另外政府的償債能力還會受到宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，如果地方政府的債務(wù)風(fēng)險演變成為金融風(fēng)險，就會導(dǎo)致公共危機(jī)的發(fā)生。地方政府債務(wù)風(fēng)險問題成因主要是地方政府承擔(dān)事權(quán)過多和債務(wù)發(fā)行權(quán)與債務(wù)償還責(zé)任的不對等。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險問題

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險突出

地方政府承擔(dān)著規(guī)劃地方發(fā)展的重任，政府工程數(shù)量不斷增加，久而久之債務(wù)規(guī)模也有所擴(kuò)大。政府的資金來源大多來自國家撥款，財力有限，不具備很強(qiáng)的償債能力。從實際情況來看，有些地區(qū)政府的新增債務(wù)是出于償還舊債，因此新增的債務(wù)并不會有經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生。地方政府債務(wù)是自我膨脹，此時政府的經(jīng)濟(jì)條件就處于惡性循環(huán)之中，債務(wù)風(fēng)險問題日益突出。主要有以下三個表現(xiàn)，一是地方政府為解決債務(wù)問題，越來越依賴于金融機(jī)構(gòu)貸款，此時如果政府的還款來源失去了，政府的債務(wù)風(fēng)險就是面對銀行體系，而這又會嚴(yán)重威脅到銀行機(jī)構(gòu)信貸資金的正?；厥?，進(jìn)一步會在社會范圍內(nèi)產(chǎn)生金融風(fēng)險。二是地方政府的債務(wù)有很大一部分都是由政府本身來償還的，在還款時需要連本帶息，很多債務(wù)都屬于必須償還的硬性債務(wù)。如果地方政府沒有強(qiáng)烈的償債意識，再加上地方政府的債務(wù)規(guī)模還在不斷增長。日后勢必會有還債高峰的出現(xiàn)，此時政府就很有可能無法償債，這便是巨大的財政風(fēng)險[1]。三是地方政府在搞建設(shè)的工作中，沒有量力而行，對資金的需求已經(jīng)大大超出了自身的財力。過度借款，在日后政府就很有可能要面臨著巨大的還款負(fù)擔(dān)。這對地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展而言是非常不利的，同時也會影響到社會經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運行，進(jìn)而導(dǎo)致社會矛盾出現(xiàn)，同時也會導(dǎo)致政府公信力下降。由此可見，地方政府的債務(wù)風(fēng)險在不斷突出，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的需要也十分迫切。

（二）地方政府資金來源匱乏

建立的有限政府，所具備的職責(zé)是理清政府與市場之間的財政關(guān)系，同時也能明確中央政府與地方各級政府之間存在的財政關(guān)系，另外還能有效防止地方政府介入到市場環(huán)境中，進(jìn)一步防止出現(xiàn)盲目投資的不良情況，減少一定的債務(wù)風(fēng)險。如今我國正處于社會主義的市場經(jīng)濟(jì)背景下，對于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，政府的角色是守夜人。當(dāng)經(jīng)濟(jì)市場自我調(diào)節(jié)失靈，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用就是宏觀調(diào)控。但是，從最近幾年的實際情況來看，出現(xiàn)了很多政府權(quán)力越位過分介入市場的情況。一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)本來應(yīng)該由市場主體來完成，但是政府卻利用職權(quán)進(jìn)行建設(shè)。也就是說政府沒有真正扮演好社會守夜人的角色，為了能夠償還債務(wù)與其他市場主體爭奪經(jīng)濟(jì)利益。政府開辦的企業(yè)享有一定的財政支持，這些企業(yè)對于能否盈利不夠敏感，不如私企那樣十分關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益的獲得。由于政府的企業(yè)在經(jīng)營的過程中盈利動力不足，企業(yè)虧損的情況經(jīng)常會出現(xiàn)，情況嚴(yán)重就是最終破產(chǎn)，由此可見，地方政府資金來源匱乏。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險問題成因

（一）地方政府承擔(dān)事權(quán)過多

地方政府發(fā)展的原因無外乎是缺乏資金但是又承擔(dān)著很多的支出責(zé)任，正是因為如此，政府才在資金方面總是捉襟見肘。經(jīng)過分稅制改革，對中央與地方政府的稅收分配加以明確，事實上，中央和地方的財政收入比例所發(fā)生的變化并不大，而發(fā)生變化的則是中央與地方政府的財政支出比例，二者之間的差距隨著時間的推移越來越大。中央政府和地方政府的收入是大致相當(dāng)?shù)?，但是在支出方面，地方政府的?shù)額與中央政府卻有很大的差距。就收入的分配而言，地方政府的收入有一部分需要上交給中央，另外在支出方面，還需要承擔(dān)一些中央政府下放的一些事權(quán)。也就是說地方政府的支出項目更多，地方政府的財政情況入不敷出也有這方面的原因。地方政府的運作面臨著巨大的資金缺口，地方政府承擔(dān)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重任，舉債是彌補地方資金不足的最后途徑，同時舉債也是地方政府得以維持運作的一種重要途徑。所以地方政府就需要發(fā)行債務(wù)來彌補日益增大的資金缺口，這也是導(dǎo)致地方債務(wù)大規(guī)模爆發(fā)的重要原因之一。

（二）債務(wù)發(fā)行權(quán)與債務(wù)償還責(zé)任的不對等

就債務(wù)發(fā)行而言，中央對地方政府有嚴(yán)格的控制，這在《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱“意見”)中有明確的規(guī)定。也就是說地方政府在發(fā)行債務(wù)時，對中央仍有很強(qiáng)的依賴性。中央政府在對地方下達(dá)發(fā)債任務(wù)時，會有明確的政策，同時也會對發(fā)債規(guī)模加以明確。與法律法規(guī)相比，政策的變動性更強(qiáng)，在政策有所調(diào)整時，地方政府的債券發(fā)行量也會發(fā)生相應(yīng)的變化[2]。由此可見，地方政府發(fā)行債券有很強(qiáng)的不確定性。另外，即使中央政府對地方下達(dá)政策，地方政府發(fā)行相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，卻沒有足夠的資金能夠償還債務(wù)。而且對于地方的債務(wù)，中央政府并沒有制定相應(yīng)的對策予以救助，而是要求地方政府能夠自行制定解決的對策，此時地方政府也就只能獨自承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任，事實上，這種情況的存在是不合理性。對于債務(wù)，地方政府有自還的義務(wù)，但是卻沒有自發(fā)的權(quán)力，也就是說地方政府的債務(wù)發(fā)行權(quán)力和地方政府的債務(wù)償還責(zé)任是不對等的。當(dāng)發(fā)行債務(wù)與償還債務(wù)之間嚴(yán)重失衡，地方債務(wù)風(fēng)險也會越來越深刻。影響到社會經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運行，引發(fā)社會的階級矛盾，導(dǎo)致政府公信力受到損害。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的有效建設(shè)

（一）建立完善的風(fēng)險評價指標(biāo)體系

面向地方政府債務(wù)，建立風(fēng)險的評價指標(biāo)體系，需對評價體系的指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行明確。確保指標(biāo)內(nèi)容有著比較廣泛的涵蓋范圍，評價地方政府的債務(wù)風(fēng)險，是一個綜合性比較強(qiáng)的過程，評價體系應(yīng)包含三個部分，分別是規(guī)模性風(fēng)險、結(jié)構(gòu)性風(fēng)險以及動態(tài)性風(fēng)險，這三個部分是相應(yīng)指標(biāo)體系架構(gòu)的主要組成。就規(guī)模性風(fēng)險而言，所包含的評價指標(biāo)要能夠?qū)崿F(xiàn)對政府后續(xù)的兌付能力的評價，政府的債務(wù)規(guī)模是其中的重要基礎(chǔ)，所以要想實現(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效評價，要能夠?qū)崿F(xiàn)對風(fēng)險規(guī)模性的有效測度[3]。實現(xiàn)對地方政府債務(wù)規(guī)模性風(fēng)險的有效評價，應(yīng)使用一項原始指標(biāo)也就是債務(wù)存量，除此之外，還要選取地區(qū)的GDP水平指標(biāo)，能夠反映地方綜合財力水平的指標(biāo)，再加上人的日均消費水平指標(biāo)，有了上述評價指標(biāo)，更有利于標(biāo)準(zhǔn)化處理的進(jìn)行，完成評價后，就能順利得到債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)率和人均債務(wù)量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)能夠充分說明地區(qū)債務(wù)風(fēng)險的規(guī)模大小。

（二）確定有效的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警程序

1.風(fēng)險預(yù)警程序制定

在建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的工作中，應(yīng)對地方債務(wù)基本情況有充分的了解，采取規(guī)范化的手段管理政府債務(wù)，研究分析地方政府債務(wù)的表現(xiàn)形式。面向地方政府債務(wù)建立風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，需要與地方政府的債務(wù)風(fēng)險定性認(rèn)識相結(jié)合，在此條件下能方便進(jìn)行定量研究。積極應(yīng)用現(xiàn)代化的工具和技術(shù)手段，對政府的經(jīng)濟(jì)活動數(shù)據(jù)進(jìn)行廣泛的收集，篩選出其中與債務(wù)風(fēng)險有關(guān)的信息，進(jìn)而成功構(gòu)建指標(biāo)體系，實現(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效評價。此外還需要建立風(fēng)險預(yù)警模型，實現(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險程度的準(zhǔn)確評估。評價數(shù)據(jù)是科學(xué)的依據(jù)，能幫助地方政府了解債務(wù)的運行情況，便于制定相應(yīng)的風(fēng)險化解對策。通過各種工具，實現(xiàn)對地方債務(wù)風(fēng)險的有效預(yù)警，通過一個完整的預(yù)警系統(tǒng)，控制各種有關(guān)聯(lián)的風(fēng)險。所建立的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)所具備的功能有辨識風(fēng)，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估，對是否存在債務(wù)風(fēng)險加以判斷。在辨識風(fēng)險的工作中，能夠?qū)崿F(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的全面綜合性分析，實現(xiàn)對債務(wù)風(fēng)險性質(zhì)和特征的良好確定。實現(xiàn)對地方政府債務(wù)風(fēng)險的有效評估是建立在辨識風(fēng)險基礎(chǔ)上的，研究和分析大量詳細(xì)的數(shù)據(jù)資料，對風(fēng)險發(fā)生的概率進(jìn)行計算和預(yù)測。對風(fēng)險加以判斷，能夠得到風(fēng)險的程度，完成該項工作，會將有關(guān)地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)的安全界限作為主要的判斷依據(jù)[4]。

2.構(gòu)建良好的預(yù)警平臺體系

預(yù)警平臺體系重在提高相關(guān)信息數(shù)據(jù)的傳遞與分享，能夠幫助有關(guān)人員加強(qiáng)信息獲取的及時性，完善風(fēng)險預(yù)警程序。首先，政府部門要建立數(shù)據(jù)庫和信息運營平臺，通過將過往的風(fēng)險資訊進(jìn)行整合存儲，提供技術(shù)人員真實、有效的信息數(shù)據(jù)，幫助相關(guān)人員完成債務(wù)風(fēng)險的規(guī)避。云平臺的更新要及時，能夠?qū)Σ煌貐^(qū)、不同經(jīng)濟(jì)狀況的地方政府進(jìn)行信息的區(qū)別與劃分，實現(xiàn)信息的多元化、多樣化。其次，各部門要提高技術(shù)人員的專業(yè)能力，通過定期開展培訓(xùn)教育工作，全面提高員工的綜合素質(zhì)，保證其以極強(qiáng)的責(zé)任感和使命感投入債務(wù)風(fēng)險程序的制定中。最后，要完成相關(guān)信息的二次核算，各部門要加強(qiáng)配合與協(xié)作，要在短時間內(nèi)完成數(shù)據(jù)的驗算與核對，提高數(shù)據(jù)的精確性。對于發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險，要及時發(fā)出預(yù)警信號，通知有關(guān)部門采取補救措施，降低債務(wù)風(fēng)險造成的影響。

結(jié)束語：地方政府債務(wù)風(fēng)險問題的主要表現(xiàn)是地方政府債務(wù)風(fēng)險突出、地方政府資金來源匱乏。建設(shè)地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制應(yīng)建立完善的風(fēng)險評價指標(biāo)體系，確定有效的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警程序。隨著地方政府負(fù)債增加，中央和地方都對政府債務(wù)風(fēng)險投入了更多的關(guān)注，過度負(fù)債現(xiàn)象不可取，負(fù)債不足、保守負(fù)債則有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長受限制，為此就需要構(gòu)建能夠良好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的債務(wù)結(jié)構(gòu)。