助力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，做好公平競(jìng)爭(zhēng)審查

田安華 大連市市政公用事業(yè)服務(wù)中心

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度出臺(tái)的背景和內(nèi)容

1.十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”

2.2016年3月“十三五”規(guī)劃《綱要》中，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作出部署：健全競(jìng)爭(zhēng)政策，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

3.深改組第23次會(huì)議審議通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

4.2016年6月1日公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正式出臺(tái)國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]34號(hào)）。

5.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫(xiě)入2017年政府工作報(bào)告——李克強(qiáng)總理在2017年政府工作報(bào)告中指出“……建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。……”

6.公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入2019年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議議程——當(dāng)天會(huì)議決定，堅(jiān)決防止和糾正排除或限制競(jìng)爭(zhēng)行為，不保護(hù)落后。

7.《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)，通知中明確規(guī)定了促進(jìn)政府采購(gòu)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境相關(guān)事項(xiàng)。

8.2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》—全面完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度，增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度剛性約束；加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法；破除區(qū)域分割和地方保護(hù)。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查的方法、內(nèi)容與流程

（一）建立工作機(jī)制

以實(shí)際工作為例，首先，我們根據(jù)《大連市關(guān)于開(kāi)展妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施清理工作的通知》（大市監(jiān)聯(lián)〔2020〕1號(hào)）要求，建立本單位公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作機(jī)制，成立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)成員單位并向市公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議辦公室上報(bào)本單位聯(lián)絡(luò)員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)各部門(mén)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，協(xié)調(diào)督促公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效落實(shí)。同時(shí)，規(guī)定各成員單位要指定1名人員，擔(dān)任公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)本部門(mén)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落實(shí)。發(fā)布實(shí)施《大連市市政公用事業(yè)服務(wù)中心公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施辦法（試行）》（大政公服發(fā)〔2020〕45號(hào)），成立公平競(jìng)爭(zhēng)審查領(lǐng)導(dǎo)小組，完成了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、內(nèi)部聯(lián)絡(luò)員制度、政策措施庫(kù)等制度建設(shè)?！秾?shí)施辦法》對(duì)審查的范圍、責(zé)任、定期評(píng)估、單一來(lái)源采購(gòu)等提出具體規(guī)定，在審查程序上嚴(yán)格按照《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》的標(biāo)準(zhǔn)、程序執(zhí)行，制定了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查基本流程》，明確了各成員單位開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的具體程序、注意事項(xiàng)等內(nèi)容，具有很強(qiáng)的可操作性。

（二）明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍

為本單位公平競(jìng)爭(zhēng)審查明確范圍。例如：從內(nèi)容上看，本單位組織出臺(tái)或者負(fù)責(zé)起草的市場(chǎng)準(zhǔn)入等規(guī)范性文件和其他政策措施；從形式上看，與經(jīng)營(yíng)者簽訂的合同、協(xié)議、合作備忘錄，招標(biāo)文件、詢價(jià)采購(gòu)文件等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。同時(shí)，應(yīng)列明例外情形，如果具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，但可以按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（三）明確審查責(zé)任

可以設(shè)定按照“誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)審查”的自我審查原則，各成員單位分別對(duì)起草或者使用的審查范圍內(nèi)的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，在審查工作中嚴(yán)格對(duì)照《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）等標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行自我審查，認(rèn)真履行審查職責(zé)，杜絕不審查、漏審查、不認(rèn)真審查等問(wèn)題。

1.經(jīng)審查不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)作用的，可以實(shí)施；

2.認(rèn)為具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)作用的，不予發(fā)布或者在符合相關(guān)條件后發(fā)布；

3.如果認(rèn)為具有排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，但適用例外條款的，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)說(shuō)明，充分論證，定期評(píng)估；

4.未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不予發(fā)布。

多部門(mén)聯(lián)合起草的政策措施，公平競(jìng)爭(zhēng)評(píng)審可以由牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)，其他部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)參加。

實(shí)踐中，我們自《實(shí)施辦法（試行）》實(shí)施后，按照審查辦法要求，本單位所屬9個(gè)成員單位對(duì)近兩百份招標(biāo)、采購(gòu)等文件進(jìn)行了公平競(jìng)爭(zhēng)審查，填寫(xiě)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查表》，建立政策措施庫(kù)等工作臺(tái)賬，各部門(mén)設(shè)專(zhuān)人管理，存檔備案。認(rèn)真履行審查職責(zé)，杜絕了不審查、漏審查、不認(rèn)真審查等問(wèn)題。

（四）規(guī)范審查程序

1.規(guī)范審查流程。規(guī)定開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)當(dāng)遵循審查基本流程（附件），并填寫(xiě)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查表》，形成書(shū)面的審查結(jié)論。未填寫(xiě)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查表》的，視為未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查表》制作一式兩份，一份自行留存，一份隨其他材料一并承報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室存檔備查。

2.規(guī)范審批程序。規(guī)定成員單位在制定文件時(shí)，要填寫(xiě)公平競(jìng)爭(zhēng)審查表，由審查部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)簽字；如涉及公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查而未審查的，不得提交合法性審核。

3.規(guī)范征求意見(jiàn)。進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，除涉及國(guó)家秘密外，還應(yīng)當(dāng)向社會(huì)或者公眾征求意見(jiàn)，并在公平競(jìng)爭(zhēng)審查表中說(shuō)明征求意見(jiàn)的情況。利害關(guān)系人是指經(jīng)營(yíng)者、上下游經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和其他市場(chǎng)主體，其措施可能影響其公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。相關(guān)部門(mén)不在利害關(guān)系人范圍內(nèi)。

4.建立咨詢機(jī)制。確定履行相關(guān)職責(zé)的政策咨詢部門(mén)，如領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。各成員單位在自我審查中認(rèn)為有疑難問(wèn)題的，可以向政策咨詢部門(mén)咨詢。

（五)有序清理存量

1.結(jié)合單位工作實(shí)際，規(guī)定成員單位要對(duì)各自負(fù)責(zé)本部門(mén)歷年來(lái)，涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)且現(xiàn)行有效的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查清理。如果清理責(zé)任主體難以確定或把握不清的，可以由政策措施組織實(shí)施部門(mén)上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組研究提出具體處理意見(jiàn)。

2.要堅(jiān)決取締限制性政策，對(duì)市場(chǎng)主體反映強(qiáng)烈、問(wèn)題暴露比較集中、影響比較突出的規(guī)定和做法，應(yīng)當(dāng)規(guī)定各成員單位盡快廢止；穩(wěn)妥處理優(yōu)惠政策，對(duì)以合同協(xié)議等形式給予企業(yè)的優(yōu)惠政策，以及部分立即終止會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重影響的政策措施要想辦法設(shè)置過(guò)渡期，留出必要的緩沖空間；對(duì)于已經(jīng)兌現(xiàn)的優(yōu)惠政策，可不再溯及既往。

（六）定期開(kāi)展評(píng)估

對(duì)于現(xiàn)行和新出臺(tái)的政策措施，要定期評(píng)估其對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的影響。經(jīng)評(píng)估，有妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策、措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出廢止或者修改意見(jiàn)。可以委托第三方通過(guò)市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。例如，存在以下情形之一的，可以引入第三方評(píng)估：

1.對(duì)擬出臺(tái)的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，適用例外規(guī)定的；（事前）

2.對(duì)擬出臺(tái)的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，社會(huì)輿論普遍關(guān)注、對(duì)社會(huì)公共利益影響重大的;（事前）

3.對(duì)擬出臺(tái)的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，存在較大爭(zhēng)議的、部門(mén)意見(jiàn)難以協(xié)調(diào)一致的；（事前）

4.對(duì)適用例外規(guī)定出臺(tái)的政策措施進(jìn)行逐年評(píng)估時(shí)可以引入第三方評(píng)估。（事后）

（七）加強(qiáng)外部監(jiān)督

為加強(qiáng)對(duì)成員單位工作運(yùn)行的監(jiān)督和約束，對(duì)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)工作過(guò)程中出現(xiàn)失職瀆職等行為的，可以設(shè)定責(zé)任追究，經(jīng)有關(guān)部門(mén)調(diào)查核實(shí)后依法依紀(jì)追究責(zé)任。例如：

1.應(yīng)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查而未開(kāi)展的;

2.已發(fā)現(xiàn)確屬有違公平競(jìng)爭(zhēng)審查原則的，應(yīng)予清理而未清理的；

3.開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查中因故意失職或重大過(guò)失，導(dǎo)致有違公平競(jìng)爭(zhēng)審查原則文件出臺(tái)，且拒不改正的；

4.違反規(guī)定的其他情形。

(八）加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)上報(bào)

要加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)上報(bào)工作。規(guī)定各成員單位要積極開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的統(tǒng)計(jì)備案工作，建立本部門(mén)的《涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)措施文件庫(kù)》，并根據(jù)實(shí)際工作需求設(shè)定每年具體時(shí)間向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)送《公平競(jìng)爭(zhēng)審查表》和《涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)措施文件庫(kù)》，可以一年報(bào)送一至兩次。

三、提高認(rèn)識(shí)，多借鑒有益經(jīng)驗(yàn)

1.建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀需要。在具體工作中，要充分認(rèn)識(shí)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要性和緊迫性，對(duì)各成員單位加大宣傳力度，加強(qiáng)政策解讀和輿論引導(dǎo)，讓各成員單位增進(jìn)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的認(rèn)識(shí)和理解，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施營(yíng)造良好的輿論氛圍和工作環(huán)境。實(shí)踐中，我們?yōu)榧哟蠊礁?jìng)爭(zhēng)審查工作宣傳力度，針對(duì)相關(guān)部門(mén)審查人員對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的認(rèn)識(shí)還有不足，對(duì)具體開(kāi)展審查工作的標(biāo)準(zhǔn)理解不夠透徹，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的法律法規(guī)、政策文件還不夠熟悉，業(yè)務(wù)水平有待提高的具體情況，制作了《市政中心公平競(jìng)爭(zhēng)審查培訓(xùn)2020》PPT課件，上傳到本單位工作群，組織各成員單位人員開(kāi)展學(xué)習(xí)。同時(shí)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)內(nèi)容列入到本單位2020年法制培訓(xùn)工作計(jì)劃中，安排法律顧問(wèn)專(zhuān)門(mén)講解相關(guān)知識(shí)，取得了良好的效果。

2.審查工作中為防止工作僅停留在召開(kāi)會(huì)議、轉(zhuǎn)發(fā)文件，流于形式，還要進(jìn)行預(yù)警示提醒，針對(duì)容易出現(xiàn)的問(wèn)題羅列清單，比如：

（1）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興、行業(yè)發(fā)展等文件，特別是文件中的政策保障部分，容易出現(xiàn)問(wèn)題。

（2）出現(xiàn)“重點(diǎn)支持、重點(diǎn)培育、優(yōu)先采購(gòu)、統(tǒng)一、集中、國(guó)內(nèi)、本地、限定、聯(lián)盟、交換信息”等敏感詞匯的地方，容易出現(xiàn)問(wèn)題。

（3）是否有法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院文件依據(jù)。

（4）是否具有充分合理的理由。

（5）審查范圍是否全面，是否遺漏部分應(yīng)當(dāng)審查的政策措施。

（6）審查流程有無(wú)形成獨(dú)立的審查結(jié)論，或者審查結(jié)論是否過(guò)于簡(jiǎn)單。

（7）審查質(zhì)量是否不高，經(jīng)審查的文件仍含有排除限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

（8）是否隨意適用例外規(guī)定，對(duì)適用例外規(guī)定的未詳細(xì)說(shuō)明，或?qū)γ黠@不適用的隨意適用。

3.工作中多總結(jié)借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，高效推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作落到實(shí)處：

（1）加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)保障。

（2）強(qiáng)化審查機(jī)制，合同管理工作環(huán)節(jié)中對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)論進(jìn)行實(shí)質(zhì)性復(fù)核。

（3）借助信息化手段強(qiáng)化程序約束，將審查工作納入合法性審核OA辦理系統(tǒng)。

附件：

公平競(jìng)爭(zhēng)審查基本流程