新時(shí)代背景下市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃工作重點(diǎn)和思考
——以臨夏回族自治州為例

劉曉鋒 廈門市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

一、前言

2017年10月18日，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)由人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一轉(zhuǎn)變表明，新時(shí)代城市規(guī)劃工作面臨著新的任務(wù)和挑戰(zhàn)，城市規(guī)劃不再是為了單純追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在新時(shí)代的發(fā)展背景下，對(duì)規(guī)劃理念、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批執(zhí)行和政府職能轉(zhuǎn)變等都是重大挑戰(zhàn)。

（1）規(guī)劃理念方面，過去片面以開發(fā)建設(shè)導(dǎo)向，存在建設(shè)項(xiàng)目侵占山海林湖、破壞生態(tài)環(huán)境等現(xiàn)象。而現(xiàn)在更加強(qiáng)調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，應(yīng)優(yōu)先明確基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)區(qū)，實(shí)行減量規(guī)劃。規(guī)劃更要關(guān)注全局統(tǒng)籌，應(yīng)形成統(tǒng)一規(guī)劃體系，規(guī)劃合力堅(jiān)持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃服務(wù)上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系。

（2）規(guī)劃編制方面，各類規(guī)劃名目繁多，不同類型規(guī)劃體系龐雜紊亂,以部門縱向控制為主導(dǎo)，落實(shí)到空間上就造成沖突；規(guī)劃體系各異，各類規(guī)劃因標(biāo)準(zhǔn)不同均自成體系，對(duì)接困難；

（3）規(guī)劃審批執(zhí)行方面，規(guī)劃依據(jù)相互矛盾，部門各自為政，削弱規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性；不同部門在行政審批中互為前置，項(xiàng)目審批手續(xù)繁瑣，時(shí)間長(zhǎng)、效率低下。規(guī)劃執(zhí)行不嚴(yán)，隨意性很大；規(guī)劃一旦審批就具有法律效力，但在規(guī)劃實(shí)施中隨意變更規(guī)劃的現(xiàn)象依然存在。

（4）政府職能轉(zhuǎn)變方面，要求政府職能由當(dāng)前的“嚴(yán)進(jìn)、松管、輕罰”方式，向推進(jìn)城市治理能力的現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變，注重“放管服”改革。

二、新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建

在這個(gè)時(shí)代背景下，要求我們規(guī)劃工作重心從國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃修編轉(zhuǎn)到構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系上來，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，通過“統(tǒng)一的方案、統(tǒng)一的用途管制、統(tǒng)一的管理事權(quán)”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。同時(shí)，重點(diǎn)解決現(xiàn)有規(guī)劃類型過多、內(nèi)容交叉重復(fù)、審批流程過長(zhǎng)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題。

在市、縣級(jí)層面，我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮以下問題。一是明確戰(zhàn)略目標(biāo)。落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，依據(jù)上位國(guó)土空間規(guī)劃，在科學(xué)判斷發(fā)展趨勢(shì)、面臨問題的基礎(chǔ)上，提出2035年市（縣）域國(guó)土空間發(fā)展目標(biāo)，明確各項(xiàng)約束性和引導(dǎo)性指標(biāo)。二是優(yōu)化國(guó)土空間格局。確定市（縣）域國(guó)土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)、治理總體格局，統(tǒng)籌、優(yōu)化和確定“三條控制線”等空間控制線，明確管控要求，合理控制整體開發(fā)強(qiáng)度。三是確定開發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)地區(qū)的功能布局。明確城市主要發(fā)展方向、空間形態(tài)和用地結(jié)構(gòu)；完善要素配置，落實(shí)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的山、水、林、田、湖、草各類自然資源保護(hù)、修復(fù)要求，明確約束性指標(biāo)和明確補(bǔ)充耕地集中整備區(qū)規(guī)模和布局，統(tǒng)籌安排交通等基礎(chǔ)設(shè)施布局和廊道控制要求，提出公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和布局要求，并對(duì)城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色、歷史文脈傳承、社區(qū)生活圈建設(shè)等提出原則要求。四是明確生態(tài)修復(fù)目標(biāo)與任務(wù)。明確國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、任務(wù)和重點(diǎn)區(qū)域，安排國(guó)土綜合整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)工程的規(guī)模、布局和時(shí)序，明確各類自然保護(hù)地范圍邊界，提出生態(tài)保護(hù)修復(fù)要求，提高生態(tài)空間完整性和網(wǎng)絡(luò)化。五是分解落實(shí)管控格局。在總體規(guī)劃中提出分階段規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，明確下位規(guī)劃需要落實(shí)的約束性指標(biāo)、管控邊界和管控要求。六是提出應(yīng)當(dāng)編制的專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)要求。發(fā)揮對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。七是提出對(duì)功能區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分解落實(shí)要求，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制。八是完善政策措施。建立從全域到功能區(qū)、社區(qū)，從總體規(guī)劃到專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，從市、縣（市、區(qū)）到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制。明確空間用途管制、轉(zhuǎn)換和準(zhǔn)入規(guī)則。充分利用增減掛鉤、增存掛鉤等政策工具，完善規(guī)劃實(shí)施措施和保障機(jī)制。健全規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警和考核機(jī)制。

三、臨夏州存在的問題及未來工作重點(diǎn)

臨夏州地處西北，是全國(guó)“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，在現(xiàn)狀方面存在以下幾個(gè)問題。

（1）產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)。整體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，無明顯主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。企業(yè)規(guī)模普遍偏小，龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力有限；商貿(mào)旅游等服務(wù)業(yè)層次較低，配套設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后；工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)較缺乏；受企業(yè)規(guī)模影響，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)就業(yè)容量有限。

（2）人口與用地。臨夏州全州總?cè)丝诩s219萬，州域總用地面積7331平方公里（不含太子山等保護(hù)區(qū)），建設(shè)用地面積544平方公里，是甘肅省人口密度最大的地級(jí)行政區(qū)。

（3）生態(tài)與資源。臨夏州生態(tài)環(huán)境較為敏感，發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃的定位為生態(tài)保育區(qū)。耕地保有量及永久基本農(nóng)田規(guī)模較大，無“退耕還林”、“退草還林”等生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目造成的耕地保有量核減的實(shí)施細(xì)則。水資源不足，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活用水都不能保障。

（4）空間與結(jié)構(gòu)。臨夏州地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)占比較大，臨夏州占甘肅省總土地面積的2%，卻有20%的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，主要為山體滑坡、泥石流等。臨夏州現(xiàn)狀城鎮(zhèn)規(guī)模整體偏小，城鎮(zhèn)規(guī)模層級(jí)結(jié)構(gòu)不完善，整體呈現(xiàn)首位極高的典型單中心結(jié)構(gòu)。

（5）交通與市政。交通市政等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱?，F(xiàn)階段以公路運(yùn)輸為主，鐵路處于批復(fù)待建階段；現(xiàn)狀高速公路網(wǎng)的覆蓋范圍相對(duì)有限。由于發(fā)展階段不同，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬大，在后續(xù)的發(fā)展過程中存在較大的建設(shè)用地指標(biāo)缺口。

根據(jù)陸昊部長(zhǎng)15個(gè)方面的國(guó)土空間規(guī)劃工作部署，結(jié)合臨夏州的實(shí)際情況，在國(guó)土空間規(guī)劃工作中，應(yīng)重視以下幾點(diǎn)內(nèi)容。一是開展“雙評(píng)價(jià)”工作。以國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)底版為基礎(chǔ)，建立以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)及國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為代表的現(xiàn)狀基礎(chǔ)評(píng)價(jià)，包含對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林、海洋、草原等自然資源現(xiàn)狀和潛力分析評(píng)價(jià)，為科學(xué)劃定“三線”工作提供基礎(chǔ)支撐。二是開展國(guó)土空間發(fā)展戰(zhàn)略研究。確定臨夏州農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局和生態(tài)保護(hù)格局。三是開展“現(xiàn)狀一張圖”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)梳理工作。市縣域用地采用國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)（參照國(guó)情普查數(shù)據(jù)修正）作為各部門認(rèn)可的現(xiàn)狀用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，作為我州國(guó)土空間規(guī)劃工作底圖。四是州、縣聯(lián)動(dòng)開展“三線”劃定及管控專題研究?；谫Y源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性等基礎(chǔ)評(píng)價(jià)的結(jié)果，得到每一塊空間用地分別對(duì)于生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)功能的適宜性程度，利用專題圖展現(xiàn)地塊的生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間的適宜性等級(jí)及其規(guī)模，展現(xiàn)不同國(guó)土空間單元的資源環(huán)境承載能力強(qiáng)弱等級(jí)及其空間分布，輔助劃定“國(guó)土空間規(guī)劃”。五是同步加快信息化建設(shè)。建立臨夏州國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地審批和城鄉(xiāng)規(guī)劃許可的信息共享。

四、市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)策分析

（1）明確規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃價(jià)值。市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃過程中，應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、公平性等角度入手，對(duì)市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)，要進(jìn)一步探討生產(chǎn)資源科學(xué)配置和國(guó)民收入提高之間的關(guān)系，在資源有限、管理者認(rèn)知能力有限的情況下，要保障土地的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值全面發(fā)揮出來，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，結(jié)合市縣級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合理解決資源配置問題，實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，高效利用，最終推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。

（2）改善空間規(guī)劃管理工作。市縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一個(gè)地區(qū)發(fā)展的有效管理，協(xié)調(diào)各個(gè)部門對(duì)空間的影響，引導(dǎo)空間發(fā)展結(jié)構(gòu)的行為。在這里空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是對(duì)空間有效保護(hù)和資源的高效利用，以及不同部門政策空間上的有效協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)了政府部門在國(guó)土空間規(guī)劃中所起到的決定性作用。今后的市縣級(jí)國(guó)土規(guī)劃工作開展過程中，可以綜合利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃要素由著傳統(tǒng)向著數(shù)字化、信息化方向轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建生態(tài)化、數(shù)字化的國(guó)土空間體系，逐步形成數(shù)據(jù)精準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)協(xié)同化、預(yù)警實(shí)時(shí)化、決策科學(xué)化、服務(wù)一體化的智慧化空間規(guī)劃體系。對(duì)于符合相關(guān)法律法規(guī)的空間規(guī)劃編制成果，要及時(shí)放置在空間規(guī)劃體系當(dāng)中，要始終按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，對(duì)空間規(guī)劃做出一致性的處理，確保規(guī)劃協(xié)調(diào)工作能夠同步推進(jìn)，為城鄉(xiāng)地區(qū)國(guó)土管理工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（3）構(gòu)建完善的國(guó)土空間規(guī)劃法制體系?，F(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于市縣兩級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的法律法規(guī)體系還有待進(jìn)一步完善，對(duì)此就需要我們積極學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和工作方式，按照引進(jìn)來，充分吸收利用的方式，在充分利益平衡的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建從頂層到底層的法律法規(guī)體系，確?？臻g規(guī)劃能夠嚴(yán)格落實(shí)到實(shí)處，并且能夠?qū)κ锌h級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃工作作出有效的法律約束，保障其法律效力。另外市縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃工作開展之前，首先應(yīng)該編制統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，要結(jié)合不同用地標(biāo)準(zhǔn)分類實(shí)施，做好自然資源承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、第3次國(guó)土調(diào)查等基礎(chǔ)性工作，要堅(jiān)持從事實(shí)出發(fā)，夯實(shí)規(guī)劃基礎(chǔ)，為后續(xù)的國(guó)土空間規(guī)劃編制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

臨夏州國(guó)土空間規(guī)劃的工作仍面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，未來也應(yīng)當(dāng)守住生態(tài)底線，不斷優(yōu)化城市空間格局，加強(qiáng)地方人才隊(duì)伍建設(shè)，并最終讓規(guī)劃助力扶貧工作。

（1）守住生態(tài)底線。西北部分城市生態(tài)格局較差，且城市帶狀分布，未形成生態(tài)網(wǎng)絡(luò)；同時(shí)，林地資源匱乏，很多宜林地被落上農(nóng)田或基本農(nóng)田。針對(duì)這個(gè)問題，應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)“雙評(píng)價(jià)”工作，在國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)的支撐下合理劃定土地用途。

（2）優(yōu)化城市空間。城市受地形影響（溝壑縱橫），呈現(xiàn)帶狀形態(tài)分布，不利于配套設(shè)施布局；且村莊布局散亂，受管理問題、地貌限制、民族政策等問題，沒有大規(guī)模集聚及搬遷整合，造成資源的分散。應(yīng)加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作，統(tǒng)籌考慮，做好撤村并點(diǎn)和解決農(nóng)民安置問題。

（3）地方人才隊(duì)伍的建設(shè)。專業(yè)人才是規(guī)劃編制和實(shí)施的關(guān)鍵，在規(guī)劃、國(guó)土等職能部門合并改革的窗口期，熟悉各專業(yè)業(yè)務(wù)的人才更是國(guó)家改革工作順利推進(jìn)的保障。抓住“國(guó)土空間規(guī)劃”編制的契機(jī)，培養(yǎng)地方規(guī)劃人才，是值得探索考慮的問題。

（4）規(guī)劃助力扶貧工作。中央脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是2020年，而國(guó)土空間規(guī)劃的編制完成時(shí)間正好也是2020年，在這個(gè)階段需要重點(diǎn)考慮國(guó)土空間規(guī)劃如何保障脫貧攻堅(jiān)工作的問題。涉及脫貧攻堅(jiān)的項(xiàng)目應(yīng)提前做好謀劃、落實(shí)項(xiàng)目生成機(jī)制，同時(shí)對(duì)于滿足脫貧攻堅(jiān)條件的項(xiàng)目，應(yīng)在程序上給予簡(jiǎn)化，在政策上予以傾斜。