基于DSR框架下中國水權制度及政策指向分析

劉子豪，譚 剛，劉新平，鄒 瑜

(新疆農業(yè)大學管理學院，烏魯木齊 830052)

0 引 言

在城鎮(zhèn)化建設快速推進的背景下，我國頻發(fā)水利災害，同時存在水資源產權不清、水資源配置不合理、水資源紅線堅守不牢等問題。習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上表示：要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，保護生態(tài)環(huán)境既要謀劃長遠，又要干在當下。因此，推進水權制度建設與研究是我國經濟社會健康發(fā)展和生態(tài)文明建設的重大任務之一。在經濟建設方面，水權制度從機制上倒逼區(qū)域和取用水戶通過交易水權來保證用水需求；在生態(tài)文明方面，明確生態(tài)水權為生態(tài)保護創(chuàng)造了可能[1,2]。

國內學者對水權制度建設的研究目前還處于初級探索階段，水權制度是現(xiàn)代水資源管理的基本制度，包括水資源開發(fā)、利用、管理、配置、節(jié)約和保護等各個方面[3-9]。在水權制度建設方面有學者通過歸納總結我國各地區(qū)現(xiàn)階段的水權制度實施情況，提出利用市場機制優(yōu)化水資源配置、處理好政府與市場之間的關系、對水權行為進行規(guī)范等意見[10]。代表性的研究包括以下3個方面：一是水權分配制度研究，通過構建理論模型的方法建立水權分配指標體系，依據(jù)不同原則分配水權水量以提升水資源管理水平[11-13]。二是水權確權登記制度研究，提出必須通過對水資源等自然資源界定產權范圍來制定相應的制度，以實現(xiàn)更高程度的市場化水資源配置[14,15]。三是取水權流轉交易制度研究，在2000年水權交易興起后，研究成果包括水價制度研究、水權交易模式研究和水權市場研究等[16-19]。

1 資料來源與研究框架

1.1 資料來源

本文所選取相關政策文獻均來源于網絡公開資料文本，由于水資源的政策文本數(shù)量較多，相關地區(qū)產業(yè)均有發(fā)布，因此選取在中國政府網、中國水利網、中國水網、水利部、北大法寶數(shù)據(jù)庫等相關權威行業(yè)協(xié)會網站收集文本數(shù)據(jù)。并結合水權制度概念與研究所需內容，對“水權制度”、“水利設施”、“水權確權”、“水利發(fā)展”、“節(jié)水農業(yè)”、“生態(tài)改革”、“水權分配”、“水權交易”、“環(huán)境保護”、“農業(yè)水價”等關鍵主題詞進行檢索，為保證研究主題選取的準確性、代表性，達到預期的研究效果，政策文獻均按照以下原則對政策文本進行初步整理和篩選：①選取與水權制度相關概念的水資源政策文件；②發(fā)文單位為中國中央政府以及國務院直屬機構；③政策類型主要為法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、通知公告、規(guī)劃等規(guī)范性且現(xiàn)行有效的政策文件。最終通過剔除重復政策文本梳理出有效政策樣本46份。具體政策文本如表1。

表1 我國涉及水權制度政策文本構成表Tab.1 China's water rights related to the system of policy text constitute table

1.2 “政策驅動力-政策狀態(tài)-政策響應”框架

DSR(Driving-State-Response)模型在評價生態(tài)環(huán)境方面有廣泛的應用[20]，該模型在可持續(xù)發(fā)展體系中包含的經濟、社會和環(huán)境三個關鍵要素的基礎上[21-23]，對PSR(Pressure-State-Response)模型[24]進行完善，建立了驅動力-狀態(tài)-響應體系框架，其中驅動力表示影響政策制定的因素[25]，即政策提出的環(huán)境背景；狀態(tài)指政策目標在驅動力背景下政策演變的過程；響應為實現(xiàn)政策目標所提出的政策措施。政策措施循環(huán)改變了水權制度的政策演變狀態(tài)，從不斷變化的政策狀態(tài)中約束水權政策制定方向，為不同驅動力機制提供政策實施路徑，以實現(xiàn)通過不同的政策目標引導實施水權制度的組合政策[26-28]。本文根據(jù)三者作用關系對政策文本建立政策驅動力-政策狀態(tài)-政策響應框架，再根據(jù)框架對所選取的政策文本進行逐句分析得出第一輪粗略編碼所形成若干自由節(jié)點，依據(jù)框架中的主從關系以及政策文本中相關概念確定了25個二級編碼，然后聚類相互關聯(lián)具有共同屬性的政策要素確定了11個三級編碼，形成完整的政策分析框架。

2 實證分析

2.1 社會驅動力機制

通過對社會驅動機制參考點數(shù)值分析，發(fā)現(xiàn)社會驅動力體現(xiàn)在社會資本的參與下，隨著國家基礎戰(zhàn)略發(fā)展，對相應的保障能力有著更高的要求。為滿足社會驅動的需求，從制度層面不斷深入對水資源的治理，在涉及水權制度內容的政策文本中，大量提到了充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府服務監(jiān)管的主導性作用。隨著改革的深入，需建立政府與市場相結合的機制，通過深化制度改革和強化水資源制度管理，激發(fā)出全社會合理利用和保護水資源的內生動力。社會驅動機制參考點數(shù)量列式于表2。

表2 社會驅動機制參考點數(shù)值統(tǒng)計表Tab.2 Statistical table of reference points of social driving mechanism

2.2 環(huán)境驅動力機制

由于社會快速發(fā)展導致環(huán)境資源過度消耗，使生態(tài)建設變得越來越急迫，由此可以發(fā)現(xiàn)在政策制定中，對保護水資源環(huán)境的認識由被動節(jié)水利用轉向主動保護利用轉變。從環(huán)境驅動機制參考點數(shù)值中得出，水利發(fā)展滯后和生態(tài)脆弱多災是導致制度變革根本原因，需要從生態(tài)環(huán)境角度不斷提高重視。改善水利生態(tài)環(huán)境是環(huán)境驅動的基礎路徑，也是可持續(xù)發(fā)展的可行方案，通過加快水利基礎設施建設，提高水利公共服務水平，加強水土流失以及區(qū)域水資源環(huán)境的治理與保護，以保促節(jié)讓水資源可持續(xù)利用發(fā)展。按環(huán)境驅動機制參考點數(shù)量列式于表3。

表3 環(huán)境驅動機制參考點數(shù)值統(tǒng)計表Tab.3 Statistical table of reference points of environment driving mechanism

2.3 經濟驅動力機制

經濟驅動力在政策驅動力參考點中的覆蓋率占比最小，由于我國水利基礎設施相對薄弱，水利經濟運行不暢，如何高效利用水資源就成為了經濟驅動力的主要狀態(tài)表現(xiàn)?？紤]到我國水資源時空分布不均，水利基礎設施建設開發(fā)水平不均，對水資源需求的定位也有所不同，因此需要對水資源利用布局進行合理規(guī)劃，對水資源進行統(tǒng)一管理和分配，正確處理地區(qū)間的用水供需矛盾，通過用水類型轉換把農業(yè)用水方式作為目標，將農業(yè)生產布局放在重要位置，發(fā)展是調整用水類型轉換的主線。按經濟驅動機制參考點數(shù)量列式于表4。

表4 經濟驅動機制參考點數(shù)值統(tǒng)計表Tab.4 Statistical table of reference points of economic driving mechanism

2.4 政策響應措施

以政策響應節(jié)點下的文本內容為對象運用NVivo軟件進行詞頻分析，從詞頻云圖中可以看出以“管理”為中心是整個政策響應節(jié)點的高頻詞匯，在聚類圖中“農業(yè)”、“機制”和“制度”等詞在政策文本中分布較廣，具有很強的相關性。對詞頻云圖和聚合圖進行分析，社會驅動機制中強調了運用制度的手段強化水資源治理；環(huán)境驅動機制中提出在水資源短缺態(tài)勢下，對部分水權實施轉讓的方式，是現(xiàn)有水資源再配置的必然選擇，而水權交易轉讓是再分配中重要選擇途徑；經濟驅動機制需要對水資源實現(xiàn)最大化效益的分配，但還是由于水資源生態(tài)成本和用水環(huán)境成本沒有得到有效的彌補，造成水資源配置不合理和低效利用。

圖1 政策響應詞頻分析詞語云Fig.1 Word frequency analysis of policy response word clouds

圖2 政策響應節(jié)點分析聚類圖Fig.2 Cluster diagram of policy response node analysis

政策響應中水權流轉交易、健全法律法規(guī)和水權分配制度都占有較高的參考點比重，以此作為水權制度建設水平發(fā)展的3個階段。從改革管理方面對生態(tài)環(huán)境保護持續(xù)發(fā)力，是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的關鍵。通過在制度層面建設生態(tài)補償機制，以保護水資源和生態(tài)環(huán)境為基礎，維護水體生態(tài)功能。由于缺少健全的水價交易體系，使得農民用水權益得不到有效保障，在政策文本中相關概念比重不斷提高，因此急需在初始分配的基礎上建立一個統(tǒng)一、平衡和可持續(xù)的農業(yè)水權制度框架，完善農業(yè)水權分配制度，健全流域內農業(yè)水權市場制度。通過農業(yè)水權政策反映出中國水資源產權化的建設需要從深化改革、強化管理轉向保障農民用水戶的權益，進而建立完整的農業(yè)水權制度。堅持以水定地、以水定產，將農業(yè)水權與土地權屬管理、農業(yè)種植結構調整等相結合，進而增強水權分配的科學性和導向性。水權制度發(fā)展如圖3所示。

圖3 水權制度發(fā)展示意圖Fig.3 Schematic diagram of water rights system development

3 結論與啟示

3.1 結 論

通過“政策驅動力-政策狀態(tài)-政策響應”框架對中國水權制度階段化政策文本進行分析，本文得出以下結論：

(1)政策驅動力在框架內表現(xiàn)為對水資源戰(zhàn)略性開發(fā)的需求，從客觀的環(huán)境認識到主觀決策部署進而完善制度,通過有效推進水權制度建設，改革水資源產權制度，把握當前水資源深化改革進程為政策狀態(tài)提供必要思路。水權制度的建設將是一個長期的、循序漸進的、從理論到實踐和從實踐到理論互動的過程，推進的過程需要逐步實施。

(2)從政策狀態(tài)分析，政策指向主要以政府主導市場引導的方式為主，運用市場調節(jié)能力進行制度化治水，形成政府社會協(xié)同治水興水，充分完善發(fā)揮市場機制對資源配置的決定性作用，破解制約水利發(fā)展的體制機制障礙，為水權交易流轉等政策措施完善市場機制。在加快推進水資源產權制度的政策驅動下，政策目的最終傾斜在如何完善自然資源使用權產權體系的建立上，健全自然資源產權制度是我國生態(tài)文明制度建設的重要內容。

(3)從政策響應分析，政策制定環(huán)節(jié)對加強生態(tài)環(huán)境保護貫穿始終，在加強法規(guī)制度建設的同時，深化改革制定一系列管理措施，強化用水管水機制。在政策措施中不斷有新的政策文本提出了加大農業(yè)水權制度的建設，積極推進農業(yè)水價的改革，將農業(yè)放在水權制度改革的首位。中國社會經濟的迅速發(fā)展和城市化進程不斷加快，農業(yè)用水轉換范圍將逐漸擴大，轉換對象也呈現(xiàn)出多樣化趨勢，伴隨著轉換機制和更健全的制度，用水轉換的相關法律法規(guī)會更加完善，中國水權制度體系也將更完整。

3.2 政策建議

(1)頂層政策設計需要創(chuàng)新。一是根據(jù)水資源總體情況從政策上加強統(tǒng)籌規(guī)劃，按照各地水資源承載能力按水施策，實現(xiàn)可持續(xù)化的制度安排；二是強化相關政策實施的協(xié)調性，水權制度框架涉及龐大的政策體系，各政策之間相互協(xié)調關聯(lián)的路徑還未有效探尋，針對我國水資源國情建立過程化的水權制度管理路徑，注重強調政策組合，進一步探索與其他制度的關聯(lián)影響。

(2)加強落實水權制度管理措施。習近平總書記指出：“建設生態(tài)文明，首先要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為?！北Ｗo自然資源的思想應從生態(tài)環(huán)境補償制度轉變?yōu)樽尮妳⑴c公共環(huán)境治理的過程，在相關政策的過渡中進行拓展和創(chuàng)新，將公眾意見在公共政策制定和實施中被有效采納。

(3)水權制度建設監(jiān)管責任要到位。在水權制度建立過程中，必須保障國家能夠對水資源利用進行有效監(jiān)管，水資源外部性導致的市場失靈決定了政府監(jiān)管不能缺位，必須通過編制規(guī)劃、制定標準、強化監(jiān)督檢查等手段，切實把職責重點放在強化監(jiān)管上面。

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