城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的困惑與對(duì)策

黃小芳

轅門社區(qū)，位于漳浦縣綏安鎮(zhèn)中部，處縣城北郊，有轅門、舟市、水涵、塔頂、考湖5個(gè)自然村，2002年11月整合后劃為綏安工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管轄，原村民委員會(huì)改為社區(qū)居民委員會(huì)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，轅門社區(qū)轄區(qū)內(nèi)耕地面積全部被綏安工業(yè)區(qū)征用，并實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，進(jìn)行招商引資。自此，轅門社區(qū)成為漳浦縣在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中唯一一個(gè)全民失地的社區(qū)。截至2020年末，全村戶籍戶數(shù)442戶，戶籍人口2068人，耕地被全部征用涉及人口2068人，常住人口約5056人，外來(lái)務(wù)工人口居多。被征地前，轅門社區(qū)主要產(chǎn)業(yè)為農(nóng)業(yè)種植，其中甘蔗和果蔬種植居多。耕地被全部征用后，村民失去土地，失去原本以農(nóng)業(yè)為主的可持續(xù)關(guān)鍵生計(jì)要素，被迫不得不調(diào)整生計(jì)方式，轉(zhuǎn)型適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，但在轉(zhuǎn)型中卻面臨生活、就業(yè)、教育、養(yǎng)老帶來(lái)的困惑。

農(nóng)民可耕地面積全部被征，生活轉(zhuǎn)型難

在城鄉(xiāng)分割的二元政策下，土地是農(nóng)民生活保障的基本載體，它可以為農(nóng)民提供基本生活保障和就業(yè)機(jī)會(huì)，有財(cái)產(chǎn)增值的功效，農(nóng)民可以從土地上獲得最基本、最可靠的收入來(lái)源，農(nóng)民依靠它維持生活、保證就業(yè)、應(yīng)對(duì)未來(lái)養(yǎng)老和醫(yī)療意外等。當(dāng)耕地全部被征收后，農(nóng)民為維持生計(jì)，只能進(jìn)行生活轉(zhuǎn)型，被征收的土地實(shí)現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)行工業(yè)化發(fā)展，大多數(shù)農(nóng)民可實(shí)現(xiàn)在就近企業(yè)務(wù)工，因所處環(huán)境處于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變發(fā)展，現(xiàn)在務(wù)工時(shí)期的家庭生活支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原本務(wù)農(nóng)時(shí)期家庭的生活支出，但家庭收入并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)增收，甚至有些因?yàn)閭€(gè)人長(zhǎng)期務(wù)農(nóng)，沒(méi)有務(wù)工技能，導(dǎo)致收入減少。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民，生活轉(zhuǎn)型難，缺乏保障，后顧之憂大。

剩余勞動(dòng)力增加，就業(yè)轉(zhuǎn)型難

耕地被征收后，社區(qū)中的勞動(dòng)力人口有極小一部分人自行經(jīng)商，一部分人在開(kāi)發(fā)區(qū)附近企業(yè)就業(yè)，因?yàn)槲幕潭容^低，大部分是初中及以下文化，90%以上的人沒(méi)有技術(shù)特長(zhǎng)，難以適應(yīng)激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)需要，而就近企業(yè)能提供的非技術(shù)性或技術(shù)性較差的崗位有限，就業(yè)市場(chǎng)供過(guò)于求，大部分人只能從事一些低薪水、重體力的工作，如裝卸、建筑等重體力勞動(dòng)，大部分女性失地農(nóng)民只能在附近開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)當(dāng)普工來(lái)維持家里的生活開(kāi)支，失地農(nóng)民從務(wù)農(nóng)到務(wù)工的就業(yè)轉(zhuǎn)型難。

子女教育費(fèi)用大，教育轉(zhuǎn)型難

在社區(qū)中，基本每戶失地農(nóng)民都有供養(yǎng)子女上學(xué)的任務(wù)，學(xué)費(fèi)已經(jīng)成為家庭的一大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在農(nóng)轉(zhuǎn)居之前，社區(qū)中孩子的教育與大部分鄉(xiāng)村教育一樣，單純供養(yǎng)上學(xué)即可，沒(méi)有輔導(dǎo)班可以上，沒(méi)有托管可以寄托，務(wù)農(nóng)的工作特性也能滿足接送孩子上下學(xué)的時(shí)間安排，更多大一點(diǎn)的學(xué)生都能自行上下學(xué)。隨著社區(qū)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，基于想給子女更好的教育，又有教育資源的情況下，家長(zhǎng)無(wú)形中加大對(duì)子女教育的投資，截止2020年末，轅門社區(qū)有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)8家，主要針對(duì)小學(xué)、初中的教育輔導(dǎo)及課外興趣培養(yǎng)，每學(xué)期平均收費(fèi)1300元左右，一個(gè)孩子平均兩個(gè)課外培訓(xùn)，加上暑假，一年三個(gè)學(xué)期，一年一個(gè)孩子的人均課外教育支出需7800元，因?yàn)榫蜆I(yè)上的轉(zhuǎn)型，大部分家長(zhǎng)已無(wú)法接送子女上下學(xué)，且城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)發(fā)展下，社區(qū)外來(lái)人口多，交通變得復(fù)雜，家長(zhǎng)也不放心讓孩子自行上下學(xué)，一部分家長(zhǎng)迫于無(wú)奈，只能讓孩子寄午托或者全托，午托人均收費(fèi)600元/月，全托人均收費(fèi)900元/月。城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中，家庭全年用于孩子的教育支出大幅度增加，僅依靠從事一些非技術(shù)性或技術(shù)性較差的低收入工作已難以支撐家庭教育支出，實(shí)現(xiàn)教育轉(zhuǎn)型難。

社會(huì)保障低，養(yǎng)老轉(zhuǎn)型難

失地農(nóng)民的身份也發(fā)生了巨大變化，不再屬于農(nóng)民，但也難以享受城市居民的社會(huì)保障待遇，他們當(dāng)中的大部分人還是只能加入“新農(nóng)合”，獲得“新農(nóng)保”，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障得不到解決。現(xiàn)轅門社區(qū)60歲以上居民可享受失地養(yǎng)老保險(xiǎn)300元，另外還有128元的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，每月合計(jì)可享受政府保障養(yǎng)老金428元，養(yǎng)老保障遠(yuǎn)不能滿足生存需要，城鎮(zhèn)化下失去土地保障的老人養(yǎng)老轉(zhuǎn)型難。

土地征用補(bǔ)償費(fèi)偏低

轅門社區(qū)在土地征用補(bǔ)償上，仍然采取的是較為普遍的對(duì)農(nóng)民永久性一次性補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)方式。從1993年開(kāi)始至2016年全部結(jié)束，土地賠償金從原來(lái)的0.8萬(wàn)元/每畝，到現(xiàn)在的4萬(wàn)元/每畝，大面積的土地征用在2008-2009年，土地賠償金2.8萬(wàn)元/每畝，截止2016年末，戶均取得賠償金10萬(wàn)元左右，土地補(bǔ)償費(fèi)用偏低，僅能維持家庭一小段生活的支出。而土地征用后產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)效益則與失地農(nóng)民無(wú)關(guān)，利益分配不合理，很容易導(dǎo)致農(nóng)民心理失衡。

戶籍管理政策存在差異

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口正失去魅力。隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行政策逐步向“三農(nóng)”傾斜。農(nóng)村農(nóng)民戶口和城鎮(zhèn)居民戶口所享受的待遇差別逐步縮小，城鎮(zhèn)化的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”正逐漸失去魅力。農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后，享受醫(yī)療保險(xiǎn)的變化、失去危房改造政策的享受以及失去對(duì)土地的惠農(nóng)補(bǔ)貼等，加大了失地農(nóng)民后顧之憂，對(duì)于失地農(nóng)民身份認(rèn)定和戶籍管理政策方面也沒(méi)有制定針對(duì)性的制度，無(wú)法有效解決當(dāng)前存在的問(wèn)題。

安置面臨諸多難題

很多地區(qū)在進(jìn)行征地之前，對(duì)于如何進(jìn)行失地農(nóng)民安置缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和安排，很多時(shí)候都是本著先征地、再安置原則來(lái)進(jìn)行，導(dǎo)致就業(yè)安置工作滯后，很多工作沒(méi)有做預(yù)案。同時(shí)，就業(yè)安置部門對(duì)于失地農(nóng)民的情況沒(méi)有進(jìn)行深入的調(diào)研，就業(yè)安置方案脫離農(nóng)民自身實(shí)際，同時(shí)也與農(nóng)民個(gè)人的心理預(yù)期存在較大的落差，導(dǎo)致失地農(nóng)民在心理上也難以接受。再次，失地農(nóng)民年齡偏大、文化素質(zhì)和技能偏低，這在用工企業(yè)機(jī)構(gòu)改革中，首批被列為精簡(jiǎn)對(duì)象，因而失地農(nóng)民就業(yè)回流率很高。

不斷強(qiáng)化失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)

當(dāng)前隨著企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)型、人才轉(zhuǎn)型的影響，可提供給失地農(nóng)民的就業(yè)崗位也逐漸減少，如果失地農(nóng)民沒(méi)有一技之長(zhǎng)，缺乏自我就業(yè)的能力，則很難會(huì)收到長(zhǎng)遠(yuǎn)的效果。一是從思想上消除失地農(nóng)民等靠要的思想，激發(fā)他們進(jìn)行創(chuàng)業(yè)活動(dòng)、積極進(jìn)行就業(yè)的心理熱情，通過(guò)典型引領(lǐng)等方式，讓失地農(nóng)民樹(shù)立就業(yè)信心。二是強(qiáng)化就業(yè)技能培訓(xùn)，在技能培訓(xùn)上不能一刀切，而要充分結(jié)合他們自身的實(shí)際特點(diǎn)和心理預(yù)期，比如青年可以進(jìn)行復(fù)雜一些的技能培訓(xùn)，而對(duì)于婦女則可以更多進(jìn)行一些手工加工類的技能培訓(xùn)等等，保證就業(yè)技能培訓(xùn)取得扎實(shí)效果。三是為失地農(nóng)民提供一部分啟動(dòng)資金，特別是對(duì)于那些進(jìn)行創(chuàng)業(yè)的群體來(lái)講，可以嘗試提供小額無(wú)息貸款。四是因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，開(kāi)拓農(nóng)民就業(yè)崗位與就業(yè)方式的多樣化，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

逐步建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

需要看到的是，在失地農(nóng)民的群體中，除了一部分青壯年勞動(dòng)力之外，還有相當(dāng)一部分屬于老年人，他們失去了勞動(dòng)能力，或者是因病失去勞動(dòng)能力的群體，這部分人員無(wú)法通過(guò)就業(yè)培訓(xùn)解決自身的生活困難，對(duì)此，必須通過(guò)社會(huì)就業(yè)保障進(jìn)行兜底解決。首先，應(yīng)以政府為主導(dǎo)建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)基金，保障失地農(nóng)民養(yǎng)老資金來(lái)源。第二，要完善養(yǎng)老保險(xiǎn)配套制度，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和失地農(nóng)民養(yǎng)老需求，建立多形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。第三，優(yōu)化地區(qū)發(fā)展機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展服務(wù)也，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，增加失地農(nóng)民工資性收入。第四，加大政府養(yǎng)老保障的宣傳，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老理念，讓失地農(nóng)民從思想上接受新型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，享受城鎮(zhèn)化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同成果。

切實(shí)保障失地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)利

失地農(nóng)民在身份上處于一種較為尷尬的境地，既不屬于農(nóng)民，也不屬于城市居民，這對(duì)他們無(wú)論在物質(zhì)上還是心理上都會(huì)帶來(lái)加大的壓力，特別是在融入城市過(guò)程中，很容易出現(xiàn)各種問(wèn)題，需要相關(guān)部門持續(xù)關(guān)注失地農(nóng)民，切實(shí)保障他們的權(quán)利。一方面，在規(guī)范征地行為，杜絕野蠻粗暴執(zhí)法，切實(shí)通過(guò)法律途徑解決征地過(guò)程中出現(xiàn)的利益糾紛問(wèn)題，保障失地農(nóng)民合法權(quán)益。另一方面，在失地農(nóng)民融入城市的過(guò)程中，政府要適當(dāng)提供一系列的保障措施，比如法律援助、就業(yè)援助、醫(yī)療援助等等，幫助失地農(nóng)民度過(guò)自身轉(zhuǎn)型的困難時(shí)期，更好地開(kāi)始新的生活。

合理配置土地資源

隨著我國(guó)法律體系的逐漸完備，對(duì)于農(nóng)村土地征地補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)問(wèn)題已經(jīng)比較明確，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，特別是一些地區(qū)和城市為了自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的需求，在行政過(guò)程中還存在一定的違規(guī)行為，導(dǎo)致農(nóng)民的合理權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。對(duì)此，一要強(qiáng)化對(duì)土地征地使用的審批，要本著保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的原則來(lái)審慎實(shí)施，合理合規(guī)合法地實(shí)施土地征用，杜絕違規(guī)行為，更不能野蠻征地。二要切實(shí)制定安置保障規(guī)劃，在實(shí)施征地工程之前，就要對(duì)失地農(nóng)民的安置進(jìn)行科學(xué)合理的研究和規(guī)劃，從土地補(bǔ)償、就業(yè)安置、社保安置、社會(huì)救助等多個(gè)層面綜合實(shí)施，確保農(nóng)民失地后能夠融入社會(huì)，保持社會(huì)平穩(wěn)。三要?jiǎng)?chuàng)新征用補(bǔ)償形式，在一次性永久補(bǔ)償基礎(chǔ)上，要努力嘗試引導(dǎo)農(nóng)民利用土地入股等方式，讓農(nóng)民分享土地收益成果，保障農(nóng)民利益。

（福建漳浦縣統(tǒng)計(jì)局）

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