PPP模式應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)防范

胡常春 陳成

自2014年我國政府大力推廣PPP模式以來，在城市交通建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都予以有力的政策扶持，從而孕育了一大批符合市場規(guī)律、具有一定市場競爭性的社會(huì)投資人。政府部門和社會(huì)投資人將聯(lián)合介入建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、和投資建設(shè)等項(xiàng)目管理的全過程，提高了建設(shè)項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)和工程技術(shù)上的可行性，從而縮短了工作期限，減少了項(xiàng)目的管理費(fèi)用。因此PPP模式能夠提高投資效率和降低對建設(shè)工程的造價(jià)，也有助于減少建設(shè)項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn)。然而，在實(shí)際應(yīng)用中，PPP模式也存在一些風(fēng)險(xiǎn)，需要加以防范，從而更好地發(fā)揮其優(yōu)勢。因此，本文在剖析PPP模式應(yīng)用特點(diǎn)和存在的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上，提出了針對性的防范措施，為我國政府部門和相關(guān)投資人在應(yīng)用PPP模式時(shí)提供管理建議。

在公共管理領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施方面推進(jìn)運(yùn)用政府與社會(huì)資本方協(xié)作（PublicPrivate-Partnership，以下簡稱PPP）的管理模式，通過引進(jìn)社會(huì)投資人積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)供應(yīng)，以提高供給品質(zhì)與效益，是國家當(dāng)前重要的策略部署。PPP模式的優(yōu)勢很多，在具體執(zhí)行過程中，將基于PPP項(xiàng)目管理的基本原則，并根據(jù)政府與社會(huì)資本方合作的目的，按照法律規(guī)章制度操作，有效地保障了社會(huì)資本方的利益。同時(shí)，項(xiàng)目將建立科學(xué)健全的投資回報(bào)機(jī)制，從而滿足社會(huì)資本方達(dá)到預(yù)期的投資回報(bào)。交通與市政工程產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，最適宜通過政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）進(jìn)行。另外，道路行業(yè)成熟度較高，操作相對容易，特別適合采用PPP模式，有利于提高項(xiàng)目運(yùn)營水平和公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)全面提高全域范圍交通運(yùn)載能力和城鄉(xiāng)路網(wǎng)服務(wù)水平，強(qiáng)化完善地方基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進(jìn)地方城市品貌的提升。

PPP模式簡介

PPP模式是指政府與社會(huì)資本組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

資金的合理利用

通過政府與社會(huì)資本方的合作模式與通過傳統(tǒng)政府投資管理模式比較，當(dāng)政府方前期注入資本金較低時(shí)，可降低項(xiàng)目資本金投入比例，此處資金可進(jìn)行其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)而擴(kuò)大公共服務(wù)供給，從而增強(qiáng)了財(cái)政資金杠桿比效應(yīng)。通過引入政府方與社會(huì)投資方共建模式，可拓展并解決重大項(xiàng)目建設(shè)資金的投融資途徑，建立可持續(xù)性、多樣化的投入管理機(jī)制，社會(huì)存量資金得到有效盤活，進(jìn)一步增強(qiáng)了民間資金投入動(dòng)力，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)成長動(dòng)能，有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。

風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化控制

工程項(xiàng)目建設(shè)要耗費(fèi)很大的人力、物力和財(cái)力，且一經(jīng)工程完成后就無法進(jìn)行調(diào)整。因此，地方政府必須通過分類確定PPP服務(wù)項(xiàng)目在工程建設(shè)和經(jīng)營期面臨的主要經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)問題，揭示經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)源頭，評估經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度，制定有效處理經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的措施，從而減少經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)損失，有效優(yōu)化經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，從而減輕地方政府部門的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。通過政府部門與社會(huì)投資方合作管理模式，遵循投資風(fēng)險(xiǎn)利益分配最佳優(yōu)化、政府部門經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)控制與市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)利益對等原則，著重考察政策的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)、建設(shè)項(xiàng)目的投資收益激勵(lì)機(jī)制和市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)控制等要素，就可以在政府方與社會(huì)資本方合理有效分?jǐn)偨ㄔO(shè)項(xiàng)目的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在原則上，政府方要自主承擔(dān)項(xiàng)目前期的審批經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；而社會(huì)方要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)期的投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營期得投資風(fēng)險(xiǎn)；政策變動(dòng)的社會(huì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力影響等風(fēng)險(xiǎn)，需由政策方與社會(huì)投資方共同負(fù)擔(dān)。

發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢

規(guī)范化的政府部門與社會(huì)資本方聯(lián)合的管理模式，可以把政府總體規(guī)劃、市場監(jiān)管、服務(wù)措施等，和社會(huì)投資方的管理增效、創(chuàng)新發(fā)展等措施相結(jié)合，降低了政府方對微觀事項(xiàng)的過重度介入，從而提升了服務(wù)的整體品質(zhì)與效能。一是對于政府方面來說，可以大大減少了政府的債務(wù)壓力，更高效地推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)換，從而降低政府對微觀事項(xiàng)的介入程度，有更多的時(shí)間放在政府規(guī)范發(fā)展與監(jiān)管工作上。二是對社會(huì)投資方來說，可以降低參與項(xiàng)目領(lǐng)域的資金門檻，從而擴(kuò)大企業(yè)發(fā)展的空間，進(jìn)而使社會(huì)投資人的活性得以激發(fā)。三是對整個(gè)社會(huì)投資人來說，以“專人做專事”，來提升供給效率。

不可抗力非自然風(fēng)險(xiǎn)

國內(nèi)出現(xiàn)政治局勢不穩(wěn)定及公眾反對等情況，必然影響PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。增加建設(shè)成本，延誤進(jìn)度，或?qū)е绿崆敖K止。

設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

因施工設(shè)計(jì)方案內(nèi)容上不符合建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)定，如存在設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、說明不明確造成不符合標(biāo)準(zhǔn)等，從而導(dǎo)致了建設(shè)項(xiàng)目的功能與品質(zhì)上出現(xiàn)了不確定影響，如因施工設(shè)計(jì)方案問題而造成的項(xiàng)目運(yùn)營期間成本增加，以及移交期間的設(shè)備損失過大。另外，如果發(fā)生因設(shè)計(jì)變更而造成建設(shè)返工或追加工程量時(shí)，也會(huì)造成PPP項(xiàng)目工期拖延和成本的提高。

工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

由于施工方把控不嚴(yán)格、存在一定的偷工減料、不按技術(shù)規(guī)范要求進(jìn)行施工、施工方案無法得到可行性的論證、供貨商提供的材料存在質(zhì)量問題等原因，引起的各項(xiàng)工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，項(xiàng)目無法用于工程使用或使用的功能受到限制。

運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目公司存在項(xiàng)目在運(yùn)營期間和管理維護(hù)控制方面經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致在日常管理和項(xiàng)目維護(hù)質(zhì)量中存在缺漏，對項(xiàng)目的安全、穩(wěn)定運(yùn)行造成的損失和影響。

移交風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目移交的方案設(shè)計(jì)不合理，移交規(guī)范編制不健全，移交程序不嚴(yán)格執(zhí)行，造成項(xiàng)目在移交的過程中無法滿足性能檢測的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、相關(guān)法律文件、項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給政府授權(quán)委托單位及辦理相關(guān)法律過戶事宜。

合同明確風(fēng)險(xiǎn)定義

在合同中對不可抗力的非自然風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行說明，比如出現(xiàn)了不可抗力事件后的處理辦法（建設(shè)期間發(fā)生的成本和工程進(jìn)度耽誤的應(yīng)對措施，提前終止補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)），并且要明確不能界定為不可抗力的非自然風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。

優(yōu)化施工工藝

鼓勵(lì)社會(huì)資本方采用先進(jìn)、成熟的施工案例。在前期對項(xiàng)目規(guī)模、前景、范圍等項(xiàng)目邊界條件進(jìn)行有效測算，選定最匹配的技術(shù)方案，并在合約中明確選用的施工方案、遵循的技術(shù)規(guī)范和要求。

完善質(zhì)量管理體系

社會(huì)投資方（承包方）須建立并完善工程的總體工程制度，對工程施工工序、原材料供應(yīng)檢測、工程專員安排等實(shí)施全面監(jiān)督管理。政府方（實(shí)施機(jī)構(gòu)）對建設(shè)工程提供了合理可行的工程質(zhì)量條件，并在監(jiān)理單位的協(xié)調(diào)下對工程施工全過程實(shí)行全面監(jiān)管和控制。對于由于社會(huì)資本方因素而引起的工程質(zhì)量的問題，由社會(huì)資本方自行承擔(dān)。在合同中，必須將質(zhì)量要求清楚，并有一定的違約責(zé)任賠償規(guī)定。

制定運(yùn)營管理制度

根據(jù)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，制定各子項(xiàng)目運(yùn)營養(yǎng)護(hù)方案、運(yùn)營安全管理制度和運(yùn)營安全事故應(yīng)急處理措施，完善各子項(xiàng)目的安全防護(hù)設(shè)施和警示標(biāo)識(shí)，加強(qiáng)運(yùn)營養(yǎng)護(hù)過程監(jiān)管。與專業(yè)的運(yùn)營管理公司簽訂固定價(jià)格合同，將運(yùn)營養(yǎng)護(hù)外包，轉(zhuǎn)移運(yùn)營成本風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目在運(yùn)營期間存在風(fēng)險(xiǎn)，必須建立風(fēng)險(xiǎn)管理的，而最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)管理方法受到風(fēng)險(xiǎn)主體和風(fēng)險(xiǎn)客體的影響，掌握這些風(fēng)險(xiǎn)防范的方法，才能讓企業(yè)有效地避免風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)。

優(yōu)化移交管理方案

在PPP協(xié)議中完善有關(guān)移交條件的規(guī)定，制訂科學(xué)合理的移交實(shí)施方案，擇優(yōu)選用具有經(jīng)驗(yàn)較為豐富的第三方咨詢機(jī)構(gòu)提出移交指導(dǎo)方案并配合完成項(xiàng)目的移交工作。

綜上所述，由于實(shí)行PPP模式的建設(shè)項(xiàng)目在初期就可以進(jìn)行投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)?，并且政府方也將?fù)擔(dān)相當(dāng)一部分的投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，使投資風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)傒^為科學(xué)合理，因此降低了投資方和施工方之間的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而大大降低了融資的風(fēng)險(xiǎn)問題，也成功增加了項(xiàng)目投資的可行性，而政府方在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的同時(shí)也掌握了相應(yīng)的項(xiàng)目管理權(quán)。另外，在企業(yè)的發(fā)展的過程中也要努力的摸索合理規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的防范措施，為企業(yè)的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而使項(xiàng)目更加快速的發(fā)展和運(yùn)行。

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）