基于國(guó)土空間規(guī)劃的 控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系探究

徐洋

機(jī)構(gòu)改革背景下，國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，城市規(guī)劃管理工作迎來巨大挑戰(zhàn)。作者通過總結(jié)規(guī)劃工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和各地市控規(guī)編制經(jīng)驗(yàn)，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制體系提出新的思考。通過構(gòu)建分層編制、分類審批的編制體系，發(fā)揮控規(guī)承上啟下的重要作用，對(duì)上要嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃的控制要求，對(duì)下要加強(qiáng)對(duì)城市建設(shè)的彈性管控，更好地推動(dòng)城市的良性發(fā)展。

2019 年5 月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）發(fā)布，提出了“五級(jí)、三類” 的國(guó)土空間規(guī)劃體系，明確了國(guó)土空間規(guī)劃體系的主要方向，意見提出，“國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。在市縣及以下編制詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)?！币?guī)劃行業(yè)的變革、新的國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱控規(guī)）的編制與管理提出新的挑戰(zhàn)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，作為指導(dǎo)城市建設(shè)、輔助城市管理的重要法定規(guī)劃，亟需從編制體系和控制內(nèi)容上對(duì)接上層規(guī)劃體系，探索新的規(guī)劃路徑。

一、當(dāng)前控規(guī)編制中存在的問題

1.控規(guī)的公共屬性難以得到合理的管控

城市規(guī)劃不同于其他盈利性設(shè)計(jì)行業(yè)，它具有公共政策的屬性，是市縣級(jí)政府管理城市、指導(dǎo)城市建設(shè)的重要決策工具。然而控規(guī)編制單位無法更好地從城市管理的角度去考慮公共利益，對(duì)城市發(fā)展的決策也過于理想化，缺乏可實(shí)施性和客觀性。城市管理者重審批輕研究，無法更好地運(yùn)用技術(shù)手段去解決城市問題，導(dǎo)致規(guī)劃管理與規(guī)劃編制的脫節(jié)，在控規(guī)的實(shí)際使用過程中，存在各種問題。

2.控規(guī)的編制體系難以適應(yīng)多元化的利益需求

控規(guī)作為法定規(guī)劃，批復(fù)后便難以調(diào)整，或面臨復(fù)雜且周期長(zhǎng)的調(diào)整程序，但是城市發(fā)展具有不確定性，城市建設(shè)的復(fù)雜性難以預(yù)判，尤其是老城區(qū)，用地權(quán)屬眾多，利益主體復(fù)雜，現(xiàn)行控規(guī)體系缺乏一定的靈活性和可實(shí)施性，彈性不足，剛性有余，難以適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的城市建設(shè)情況。由于控規(guī)編制時(shí)的科學(xué)性和前瞻性不足，加之于城市發(fā)展的不確定性因素眾多，使控規(guī)在實(shí)施過程中難以適應(yīng)市場(chǎng)的多樣化需求。

3.控規(guī)的編制技術(shù)難以適應(yīng)信息化的社會(huì)

《意見》提出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。國(guó)土空間規(guī)劃要求逐步建立“一張圖”規(guī)劃平臺(tái)，將規(guī)劃信息矢量化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的融合。

與土地利用規(guī)劃相比，控規(guī)的信息共享程度較低，大部分地市都沒有完整統(tǒng)一的規(guī)劃信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫，也沒有統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入庫標(biāo)準(zhǔn)，控規(guī)的編制多依靠工作經(jīng)驗(yàn)，增加了大量重復(fù)性工作，嚴(yán)重影響了工作效率。在多規(guī)合一的大背景下，控規(guī)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理任務(wù)增加，編制技術(shù)手段亟需更新，不能僅限于使用CAD、PS 等傳統(tǒng)畫圖軟件，控規(guī)的編制內(nèi)容需要融合多規(guī)合一的多方面要求，不能僅限于依靠主觀經(jīng)驗(yàn)、宏觀構(gòu)想。

二、控規(guī)編制體系構(gòu)建初探

控規(guī)是政府調(diào)控與市場(chǎng)運(yùn)作的分界線，是政府事權(quán)分界線。在我國(guó)環(huán)環(huán)相扣、層層深入的城市規(guī)劃體系中，控規(guī)起到向上承接、落實(shí)城市總體規(guī)劃的調(diào)控內(nèi)容，向下引導(dǎo)土地開發(fā)、建設(shè)的作用，是“原則性”與“微觀性”的分界線。國(guó)土空間規(guī)劃將所有自然資源統(tǒng)一整合，融合林業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間，強(qiáng)調(diào)“一張藍(lán)圖干到底”，對(duì)控規(guī)編制提出新的要求，在編制手段上要不斷創(chuàng)新，逐漸實(shí)現(xiàn)資源和技術(shù)的信息化，在編制內(nèi)容上要承上啟下，對(duì)上要嚴(yán)格落實(shí)上位規(guī)劃的強(qiáng)制性要求，對(duì)下要加強(qiáng)對(duì)城市建設(shè)的管控。由于各個(gè)地市控規(guī)編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，本文所提編制體系，需要結(jié)合各地的城市發(fā)展和實(shí)際需求進(jìn)行具體實(shí)踐。

1.分層編制，總量控制與定量分解兼顧

在國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”體系框架下，處理好與各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接問題，明確控規(guī)在規(guī)劃體系中的位置，研究如何更好地用技術(shù)手段承接上位規(guī)劃的指導(dǎo)思想和規(guī)劃內(nèi)容，是控規(guī)編制應(yīng)重點(diǎn)思考解決的問題。

控規(guī)的編制應(yīng)采用分層研究的控制體系，具體可分為單元-街坊兩個(gè)層次，二者的層級(jí)逐層推進(jìn)，逐層細(xì)化，全面覆蓋。單元控規(guī)強(qiáng)調(diào)底線控制，首先保障公益性設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的落實(shí)，街坊控規(guī)強(qiáng)調(diào)地塊彈性控制，在控制范圍內(nèi)綜合考慮現(xiàn)狀權(quán)屬和城市發(fā)展需求，指導(dǎo)具體地塊的規(guī)劃建設(shè)。這種分層的編制體系，兼顧剛性與彈性，在宏觀規(guī)劃與規(guī)劃實(shí)施之間建立有效的銜接，有利于提高土地利用率，規(guī)劃好每一寸國(guó)土空間。

《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》中提出，編制大城市和特大城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，可以根據(jù)本地實(shí)際情況，結(jié)合城市空間布局、規(guī)劃管理要求，以及社區(qū)邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)要求等，將建設(shè)地區(qū)劃分為若干規(guī)劃控制單元，組織編制單元規(guī)劃。單元是控規(guī)編制的基本單位，對(duì)應(yīng)居住區(qū)管理的15 分鐘生活圈，服務(wù)人口約5～10 萬人，用地規(guī)模約5～10km2，單元控規(guī)按照“總體控制、總量控制、重點(diǎn)控制”的原則，主要落實(shí)總規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容，承接分區(qū)規(guī)劃的要求，注重與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的銜接。重點(diǎn)把控單元發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃人口和六線控制等宏觀內(nèi)容，進(jìn)行總量的分解和指標(biāo)分配，為下一層次的街坊控規(guī)提供編制依據(jù)，為下一步城市建設(shè)的市場(chǎng)化配置留有彈性調(diào)整的空間。

街坊，對(duì)應(yīng)居住區(qū)管理的十分鐘生活圈，服務(wù)人口約1.5～2.5 萬人，規(guī)劃規(guī)模約0.5～1.5km2，街坊控規(guī)按照“定性、定量、定位”的原則，細(xì)化控制內(nèi)容，是單元控規(guī)的延續(xù)與深化。規(guī)劃管理應(yīng)該以街坊控規(guī)為主要單位，根據(jù)城市建設(shè)需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)編制，指導(dǎo)土地出讓。街坊控規(guī)應(yīng)深化單元控規(guī)中的各項(xiàng)內(nèi)容，包括配套設(shè)施、六線控制要求，對(duì)實(shí)線和虛線的控制內(nèi)容標(biāo)注邊界范圍，對(duì)虛位控制的內(nèi)容標(biāo)注用地規(guī)模，對(duì)點(diǎn)位控制的內(nèi)容標(biāo)注位置。確定各地塊容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等用地指標(biāo)。重點(diǎn)地段應(yīng)通過城市設(shè)計(jì)，對(duì)城市景觀、城市空間形態(tài)、開敞空間進(jìn)行研究。

2.分類審批，剛性與彈性兼顧

單元控規(guī)由“法定規(guī)劃”和“管理規(guī)劃”兩部分組成，其中法定規(guī)劃注重落實(shí)上位規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，包括單元功能定位、六線的劃定和管控內(nèi)容、整體建設(shè)容量，確定用地兼容性規(guī)定、控制方式規(guī)定等涉及公共利益的內(nèi)容，保證公益性設(shè)施的順利落實(shí)，更好的實(shí)現(xiàn)公共利益。法定規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要依據(jù)，成果應(yīng)當(dāng)依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法確定的法定程序進(jìn)行審批，不能隨意調(diào)整修改，保證控規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，加強(qiáng)國(guó)土空間總量的管控。

管理規(guī)劃為城市管理的重要內(nèi)容，管理規(guī)劃的控制內(nèi)容主要包括地塊的用地邊界、用地性質(zhì)、控制指標(biāo)、開發(fā)強(qiáng)度、建筑退線、開口方向、建筑限高等等，是指導(dǎo)具體開發(fā)建設(shè)和規(guī)劃管理的直接參考。管理規(guī)劃的成果由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依照相關(guān)程序進(jìn)行審批。適度為控規(guī)增加了彈性，提高了控規(guī)的可實(shí)施性。針對(duì)不同的控制內(nèi)容，運(yùn)用不同的審批程序，保證了規(guī)劃的彈性控制，提高了行政效率。

3.建章立制，加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃信息化平臺(tái)建設(shè)

當(dāng)前我國(guó)信息化高速發(fā)展，國(guó)土空間規(guī)劃的信息化平臺(tái)正在建設(shè)之中，控規(guī)是多規(guī)合一的重要內(nèi)容，下一步應(yīng)依托大數(shù)據(jù)，不斷加強(qiáng)規(guī)劃編制與管理的信息化融合，構(gòu)建“一張藍(lán)圖”。將規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入庫，指導(dǎo)控規(guī)編制與管理，將已批控規(guī)及時(shí)納入信息平臺(tái)，有利于提高規(guī)劃管理工作的效率，實(shí)現(xiàn)控規(guī)數(shù)據(jù)信息標(biāo)準(zhǔn)化。當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制的信息化平臺(tái)缺乏相應(yīng)的制度體系，應(yīng)加快編制一系列控規(guī)數(shù)據(jù)化平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)文件、管理辦法，讓控規(guī)信息化管理有章可循，保障信息化平臺(tái)的有序運(yùn)行。

三、結(jié)語

結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，本文積極嘗試控規(guī)編制體系的新思路，提出適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃融合背景下的控規(guī)管理新路徑和分層分類的控規(guī)編制體系。以期為新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展提供一定意義的借鑒，加快與國(guó)土空間規(guī)劃的相互融合，推進(jìn)控規(guī)的信息化發(fā)展。