棚戶區(qū)改造融資模式及其資金管理策略

凌好 長沙市開福棚改投資有限責(zé)任公司

棚戶區(qū)改造與一般的工程建設(shè)項(xiàng)目有很多的不同之處，它不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還包括拆遷補(bǔ)償和人員安置等問題。棚戶區(qū)改造作為一項(xiàng)重要的民生工程，各級政府部門也曾多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)棚戶區(qū)改造的關(guān)鍵所在就是融資模式和資金管理問題。基于此，國家開發(fā)銀行開始設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮金融作用，提供資金支持；隨后銀監(jiān)會、人民銀行等的金融機(jī)構(gòu)也分別頒布了相應(yīng)的政策支持棚戶區(qū)改造，全面促進(jìn)棚戶區(qū)改造工作的有序推進(jìn)。

一、棚戶區(qū)改造資金籌措的局限性

（一）資金缺口大，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低

棚戶區(qū)改造量大、點(diǎn)多、面廣，在具體的改造過程中各省、市、縣所需的配套資金都是按照工程項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度來撥付的。也正是因?yàn)榱看?、點(diǎn)多、面廣的緣由，使得工程項(xiàng)目建設(shè)十分緩慢，影響著整個工程建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)程，一些成本高、利潤低的棚改項(xiàng)目難以開展。同時(shí)，在2019年國務(wù)院還下達(dá)了棚改補(bǔ)助資金由上一年每戶2.5萬元降低為1.85萬元，這不僅對已經(jīng)實(shí)施的棚改項(xiàng)目帶來的較大的影響，還在一定程度上削弱了棚戶區(qū)改造的積極性。

（二）資金籌措難，發(fā)育程度低

棚戶區(qū)改造由于受到經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平的限制，導(dǎo)致融資模式不健全。股票與債券市場、信托與租賃等多種融資平臺尚未形成，企業(yè)支持、群眾自籌渠道不暢通。同時(shí)，棚戶區(qū)改造中的拆遷補(bǔ)償和人員安置費(fèi)用除了從金融機(jī)構(gòu)貸款之外，還離不開各級政府部門的資金補(bǔ)助?？傮w來看，資金籌措難度大，市場發(fā)育程度低。

（三）項(xiàng)目政策強(qiáng)，參與信心低

棚戶區(qū)改造有著很強(qiáng)的政策性，其中政府主導(dǎo)尤為明顯，各級政府部門通過地方融資平臺向金融機(jī)構(gòu)籌措資金。但是，由于平臺供求信息的不對稱加劇了金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，絕大一部分的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目屬于區(qū)位性較差的邊緣地帶，拆遷成本高利用價(jià)值低，很難通過出售已建設(shè)完成的房屋來償還金融機(jī)構(gòu)的貸款，商業(yè)性資金參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的信心低。

二、棚戶區(qū)改造融資模式分析

在具體的棚戶區(qū)改造開展過程中關(guān)于融資模式以及資金管理方面還存在很多不足，面對這些問題，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入的研究，積極借鑒其他棚戶區(qū)改造的成功經(jīng)驗(yàn)，提升棚戶區(qū)改造融資以及資金管理的效率。在棚戶區(qū)改造過程中，主要融資模式包括政府主導(dǎo)模式、政府與社會資本合作模式、市場運(yùn)營化運(yùn)營與政府支持模式等。以下進(jìn)行詳細(xì)分析：

（一）政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式指的是在各級地方政府部門的統(tǒng)一管理下，結(jié)合實(shí)際情況對棚戶區(qū)改造的需求進(jìn)行綜合與全面地分析，成立棚戶區(qū)改造平臺公司，主要負(fù)責(zé)棚戶區(qū)的項(xiàng)目包裝策劃、運(yùn)作實(shí)施，并能以項(xiàng)目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流以及政府部門的擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)實(shí)施貸款融資。雖然說，政府主導(dǎo)模式中政府部門的參與程度高，群眾的信任度較高，有利于推動棚改工作，但是這一模式的資金來源有限，容易形成地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府與社會資本合作模式

在政府與社會資本合作模式的背景下，按照“按照政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運(yùn)作、利益分享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的模式，政府牽頭成立投資公司，政府將土地轉(zhuǎn)讓給投資公司，從中收取土地出讓金額。待投資公司將土地熟化之后，變?yōu)橥顿Y者，再從中獲取一定的經(jīng)濟(jì)收益。因此，對于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目可以采用與投資公司互相合作的方式，將土地出讓金作為棚改項(xiàng)目的建設(shè)資金，開發(fā)商在社會資本模式下，與政府部門共同完成棚改項(xiàng)目的建設(shè)。在這樣的管理模式下，政府部門就可以利用較少的資金完成棚改項(xiàng)目相關(guān)的建設(shè)活動，不僅投入資金少且社會資本收益還會增多。當(dāng)然，這一模式大多數(shù)被應(yīng)用于具有較大商業(yè)價(jià)值的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

（三）市場運(yùn)營化運(yùn)營與政府支持模式

在經(jīng)濟(jì)與社會不斷發(fā)展的大背景下，棚戶區(qū)改造的融資模式更需要呈現(xiàn)多元發(fā)展的態(tài)勢。在這一過程中，政府部門可以通過招投標(biāo)的方式，選擇優(yōu)秀的工程項(xiàng)目建設(shè)單位通過競標(biāo)的方式獲得棚改項(xiàng)目的承包與建設(shè)權(quán)利，進(jìn)而實(shí)施后續(xù)的拆遷與建設(shè)工作。在這其中，政府部門可以給予項(xiàng)目建設(shè)單位一定的土地優(yōu)惠政策。但是，在這一模式下的項(xiàng)目建設(shè)單位投入的資本會相對較高一些，有著鮮明的商業(yè)化運(yùn)作的特點(diǎn)。

三、棚戶區(qū)改造資金管理的現(xiàn)狀分析

（一）資金籌措方式單一

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目資金籌措方式比較單一，款項(xiàng)的主要來源為中央省市財(cái)政撥款，因此國家是棚戶區(qū)改造的主要出資方。棚戶區(qū)改造作為經(jīng)濟(jì)社會在持續(xù)發(fā)展過程中一項(xiàng)重要的民生工程，雖然一直以來備受政府相關(guān)部門關(guān)注和支持，但資金缺口依然較大，所以僅僅依靠財(cái)政撥款很難促進(jìn)棚戶區(qū)改造的工作的順利進(jìn)行。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目與其他類型的工程項(xiàng)目向比較來說，其具有工程龐大、主體較多、工期較長、資金需求大以及不具有商業(yè)投資價(jià)值等的特點(diǎn)，不能吸引投資者進(jìn)行投資，金融機(jī)構(gòu)更是不愿意給予其貸款，因此資金籌措方式較為單一。

（二）資金使用受到限制

棚戶區(qū)改造過程中所需要的大部分資金都是通過財(cái)政撥款實(shí)現(xiàn)的，屬于?？顚Ｓ庙?xiàng)目，而財(cái)政撥款需要眾多部門層層審核，每一筆資金的使用都需要申請，手續(xù)多、效率低，使得資金難以及時(shí)撥付，這就難免會造成資金使用不及時(shí)，進(jìn)而阻礙棚改工作的順利推進(jìn)。比如在某棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，就出現(xiàn)了資金撥付不及時(shí)的問題而出現(xiàn)了拖欠施工企業(yè)工程款的現(xiàn)象，導(dǎo)致工程項(xiàng)目停工。

（三）資金預(yù)算管理薄弱

承建單位對于棚改項(xiàng)目所籌集到的資金管理環(huán)節(jié)較為薄弱，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）在棚改項(xiàng)目開始之前，因測算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確或者根本沒有測算數(shù)據(jù)，使得預(yù)算編制工作只能大致預(yù)測。（2）缺乏預(yù)算工作專業(yè)人員，導(dǎo)致預(yù)算工作不夠科學(xué)化與精細(xì)化，甚至是一項(xiàng)即將要開始建設(shè)的工程項(xiàng)目沒有被納入預(yù)算管理范圍，造成預(yù)算追加，進(jìn)而影響工程項(xiàng)目的進(jìn)度。

（四）資金應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)較大

資金應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在籌措風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)等的方面。其中，對于籌措風(fēng)險(xiǎn)，棚改項(xiàng)目通過政府撥款維持施工，但由于資金需求量大，資金回流困難；投資風(fēng)險(xiǎn)，棚改項(xiàng)目工程量大，在具體的施工過程中難免會出現(xiàn)管控不當(dāng)?shù)膯栴}，導(dǎo)致其遭受收益損失和本金損失的風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，指的是棚改項(xiàng)目中由于監(jiān)管不到位而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。

四、棚戶區(qū)改造資金管理策略

（一）加大資金籌措力度，落實(shí)土地資源配置

棚戶區(qū)改造過程中，一要全面貫徹落實(shí)國務(wù)院下發(fā)的相關(guān)文件精神，加大棚戶區(qū)改造資金籌措力度，通過財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等的方式增加棚改資金籌措渠道。二要落實(shí)棚改土地資源配置，合理利用土地資源，全面做好土地收購、儲備、存量以及處置等方面的工作，合理規(guī)劃與安排土地的征收、轉(zhuǎn)讓順序，高質(zhì)量經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)改造工程項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)收益和社會效益。

（二）做好招商準(zhǔn)備工作，鼓勵民資積極參與

棚戶區(qū)改造還需要向著投資主體多元化和外延擴(kuò)張式的道路不斷邁進(jìn)，在具體的改造過程中可以嘗試通過棚改項(xiàng)目與商業(yè)項(xiàng)目互相合作的方式，積極引進(jìn)社會資本方對棚改項(xiàng)目進(jìn)行代建。做好招商準(zhǔn)備工作，鼓勵民資積極參與，逐漸實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥款、金融借貸與民間資金之間的有機(jī)結(jié)合，提升棚改項(xiàng)目管理水平，規(guī)范招商行為，降低和緩解由于棚戶區(qū)改造帶來的融資壓力。

（三）加強(qiáng)組織管理工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)融資模式

在棚戶區(qū)改造過程中，需要遵循相關(guān)的政策與條例來展開，加強(qiáng)組織管理工作，可通過建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一安排棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的建設(shè)、融資以及解決在棚戶區(qū)改造過程中出現(xiàn)的各類問題。在這一過程中，還需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)融資模式，簽訂工程項(xiàng)目建設(shè)合同以及管理協(xié)議和委托協(xié)議，對專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，定期向金融機(jī)構(gòu)歸還貸款的本金與利息，提升資金管理工作的質(zhì)量和效率。此外，在棚戶區(qū)改造過程中還需要成立專項(xiàng)管理小組，負(fù)責(zé)轄區(qū)范圍內(nèi)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的組織、協(xié)調(diào)和實(shí)施等方面的工作，對專項(xiàng)資金的使用情況實(shí)行針對性地管理策略。在實(shí)際的組織管理過程中，財(cái)政部、國土資源管理部門以及負(fù)責(zé)棚改項(xiàng)目的規(guī)劃部門之間應(yīng)當(dāng)積極主動地合作，對棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)情況、資金使用情況展開針對性地管理，在各部門之間共同協(xié)作的基礎(chǔ)上，為棚戶區(qū)改造的資金的統(tǒng)借統(tǒng)還的融資模式鋪平道路。

（四）積極爭取上級補(bǔ)貼，形成融資模式效應(yīng)

棚戶區(qū)改造期間，各級政府部門還要善于抓住黨中央國務(wù)院支持地區(qū)跨越式發(fā)展、加大集中連片地區(qū)扶貧攻堅(jiān)力度，解決和落實(shí)中西部地區(qū)1億人口的居住條件，充分發(fā)揮絲綢之路的沿線作用，貫徹黨中央對保障地區(qū)安居工程建設(shè)資金的投入政策，關(guān)注廉租房的建設(shè)情況，盡全力地做好棚戶區(qū)改造各項(xiàng)補(bǔ)助資金的申報(bào)工作，積極爭取上級補(bǔ)貼，形成融資模式效應(yīng)。

（五）深化銀行政府合作，創(chuàng)新融資模式工具

棚戶區(qū)改造過程中，還需要加強(qiáng)銀行與政府之間的合作，抓住金融機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)會在“促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的機(jī)遇，增進(jìn)銀行與政府部門之間的溝通，加大合作規(guī)模，增強(qiáng)合作次數(shù)，以此來獲得銀行與政府部門對棚戶區(qū)改造項(xiàng)目更多和更大的支持。與此同時(shí)，銀行與政府部門還應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)險(xiǎn)可控計(jì)劃，遵循可持續(xù)發(fā)展原則，改善與創(chuàng)新金融服務(wù)和金融產(chǎn)品，幫扶和支持符合規(guī)定的融資公司發(fā)行債券和票據(jù)，并將這一部分專項(xiàng)資金用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中。棚戶區(qū)改造融資模式及其資金管理合集圖如圖1所示。

五、結(jié)語

綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)與社會的不斷發(fā)展，棚戶區(qū)改造已勢在必行。棚戶區(qū)改造現(xiàn)代化城市進(jìn)程建設(shè)，民生居住條件的改善都能產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，在棚戶區(qū)融資模式及其資金管理期間，可以通過加大資金籌措力度、做好招商準(zhǔn)備工作、加強(qiáng)組織管理工作、積極爭取上級補(bǔ)貼并深化銀行政府合作等的方式，拓寬棚戶區(qū)改造融資模式，合理利用資金管理價(jià)值，更好和更全面地完成棚戶區(qū)改造的各項(xiàng)工作。優(yōu)化和提升棚戶區(qū)改造融資模式及其資金管理的質(zhì)量和效率，可有效改善區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)城市功能建設(shè)，為居民帶來全新居住體驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)中國夢奠定良好基礎(chǔ)。