突破瓶頸，提升成效脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接路徑探索
——以十二連城鄉(xiāng)為例

陳納欽 鄂爾多斯市財政局

一、十二連城鄉(xiāng)脫貧攻堅基本情況

十二連城鄉(xiāng)地處準格爾旗最北部，黃河南岸，庫布其沙漠北部邊緣，是全旗重要的糧食生產(chǎn)基地和農(nóng)村人口密集區(qū)域。全鄉(xiāng)總面積695.85平方公里，下轄19個行政村，152個生產(chǎn)合作社，總?cè)丝?5631人、9246戶。東與大路工業(yè)園區(qū)毗鄰，南與布爾陶亥蘇木接壤，西與達拉特旗吉格斯太鎮(zhèn)相連，北與土默特右旗、托克托縣隔河相望，G512線由西向東穿過十二連城鄉(xiāng)，區(qū)位優(yōu)越、交通便捷、物流暢達。境內(nèi)現(xiàn)有耕地26.6萬畝，土壤肥沃、水源充足、林草富集，且擁有十二連城遺址等人文資源，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)具有得天獨厚的優(yōu)勢。

2014年，按照建檔立卡實施方案要求，全鄉(xiāng)共識別貧困戶56戶163人；2015年貧困戶17戶50人；2016年貧困戶無貧困戶；2017年貧困戶2戶4人（包括2016年的1戶2人返貧）；2018年大排查大整治后，貧困戶1戶4人；2019年、2020年動態(tài)調(diào)整之后，貧困戶全部脫貧（部分貧困戶繼續(xù)享受政策）。

二、多措并舉精準施策，脫貧攻堅成效顯著

2014年以來十二連城鄉(xiāng)累計識別認定貧困戶89戶、248人。其中：正常脫貧59戶154人，穩(wěn)定脫貧30戶94人。89戶貧困戶中人均純收入無一低于2020年國家脫貧標準人均純收入4000元的貧困戶，有2戶高于國家脫貧標準4000元、占全部貧困戶的2.25%，有87戶高于鄂爾多斯市防貧監(jiān)測標準6000元、占97.75%，如下貧困戶收入分布圖所示。2014年以來經(jīng)過鄉(xiāng)黨委、政府及各駐村工作隊的不懈努力和艱苦奮斗，十二連城鄉(xiāng)脫貧攻堅工作取得明顯成效。貧困發(fā)生率從當年的0.64%進一步下降到0.016%，顯著下降。到2019年、2020年實現(xiàn)了全部脫貧。

分析貧困戶致貧的原因主要有缺資金和因病等，其中缺資金占65%，因病因殘占27%，因?qū)W占5%，如下圖所示。

對于以上貧困戶通過精準識別、精準施測、精準管理，采取具體幫扶措施，鞏固了脫貧攻堅成果的可持續(xù)性。

（一）發(fā)揮金融產(chǎn)業(yè)扶貧政策，應(yīng)貸盡貸。缺資金的貧困戶經(jīng)濟狀況一般都處在脫貧的臨界線上，對此類貧困戶采取的金融幫扶措施脫貧成果明顯。如提供小額扶貧貸款資金進行持續(xù)性幫助，使其盡快擺脫了貧困。2018─2020年10月，金融機構(gòu)向貧困戶累計發(fā)放小額扶貧信貸151筆、588.5萬元，其中：農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放貸款251萬元、農(nóng)村信用社發(fā)放貸款337.5萬元，戶均9.97萬元。由于嚴格限定了貸款用途，專門扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了貸款資金使用效益，使貧困戶迅速擺脫貧困。

（二）發(fā)揮社會保障兜底政策，應(yīng)保盡保。社會保障兜底扶貧是按照“保基本、兜底線、促公平、可持續(xù)”的基本原則，對無法通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實現(xiàn)脫貧的貧困戶實施的政策性保障兜底。因病因殘的貧困戶由于長期生病或患有重大疾病，不僅沒有勞動收入，而且醫(yī)療費用支出居高不下，很難通過自己的努力脫貧，就是脫了貧也容易返貧。對于這類貧困戶，政府提供農(nóng)村醫(yī)保和大病保險以及臨時醫(yī)療救助等方式兜底保障。

（三）發(fā)揮教育扶貧“組合型”政策，應(yīng)扶盡扶。因?qū)W致貧的貧困戶，隨著子女成長，讀書畢業(yè)和就業(yè)后，一般都能夠擺脫貧困。為了阻斷貧困代際傳遞，對于因?qū)W致貧貧困戶通過“貧困家庭學生資助、雨露計劃、教育扶貧貸款”等一系列幫扶措施分類實施，幫助解決貧困戶子女在校期間因費用問題而遇到的困難。2018─2019年，對建檔立卡貧困家庭學生資助7.15萬元、發(fā)放助學貸款16.5萬元、助學金18.8萬元、11.68萬元，對貧困家庭教育扶貧資金累計達54.13萬元。

（四）以“黨支部+合作社+貧困戶”模式推動產(chǎn)業(yè)脫貧。以發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟為基礎(chǔ)，將扶貧與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，試點推行“黨支部+合作社+貧困戶”的扶貧模式，貧困戶通過利益聯(lián)結(jié)機制參與經(jīng)營，提升了貧困戶自我發(fā)展能力。以西不拉村為例，整合產(chǎn)業(yè)扶持資金投資入股村集體經(jīng)濟，將合作社104棟溫室大棚中的6棟打造為扶貧車間，來帶動貧困戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，由合作社為貧困戶提供技術(shù)、銷售等后臺支持，并將其作為流動資產(chǎn)由動態(tài)調(diào)整的貧困戶周轉(zhuǎn)使用。每棟溫室大棚純收入按年4萬元計算，每戶貧困戶也已實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。無勞動能力的貧困戶將大棚出租，每年可獲得6000元的租賃收入。

（五）以產(chǎn)業(yè)扶貧為抓手，精準施策鞏固脫貧成果。從全鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)扶貧入手，爭資爭項，為抓好扶貧項目落實和進一步鞏固脫貧成效，根據(jù)貧困戶實際需要精準施策。通過利益聯(lián)結(jié)方式統(tǒng)籌安排幫扶貧困戶發(fā)展羊養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，對于缺乏資金的貧困戶協(xié)調(diào)解決資金，對于有羊但缺乏棚圈等養(yǎng)殖條件的貧困戶免費蓋棚圈。

2020年，為了進一步鞏固脫貧攻堅成效，根據(jù)建檔立卡貧困養(yǎng)殖戶的需求為每戶養(yǎng)殖戶平均購買7.8只基礎(chǔ)母羊或1只種羊，投入118萬元幫助新蓋棚圈、草棚、活動場所、投入13.7萬元購買鍘草機，以上共計投入303萬元，幫助養(yǎng)殖戶改善生產(chǎn)條件，激發(fā)貧困戶脫貧內(nèi)生動力，增強貧困戶脫貧致富的積極性和主動性。

三、脫貧攻堅工作中存在的問題和不足

十二連城鄉(xiāng)雖然實現(xiàn)了貧困戶全部脫貧，但脫貧攻堅工作仍沒有形成制度化和常態(tài)化的長效機制，主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不合理、缺乏可操作性；村集體經(jīng)濟收入結(jié)構(gòu)單一、總體發(fā)展水平不高；社會組織參與度不高、扶貧工作動員不夠；可能存在影響有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施等問題和不足。

（一）產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展整體質(zhì)量不高，資金缺口較大。全鄉(xiāng)各村普遍存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不合理，缺乏科學性、可操作性，已制定的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也流于形式，缺乏全鄉(xiāng)區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃。鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)推進工作力度不夠，各村各自為政。由于沒有統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，很多村存在種植產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，沒有達到優(yōu)勢互補、各具特色、共同提升的目的，產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體質(zhì)量不高；在農(nóng)產(chǎn)品銷售環(huán)節(jié)因同類同質(zhì)和市場供需矛盾，難以掌握銷售主動權(quán)，造成種植戶的經(jīng)濟損失，在一定程度上增加了種植戶的種植風險；產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不合理、發(fā)展滯后，導致產(chǎn)業(yè)扶貧帶動和推動作用有限，也致使農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收農(nóng)村發(fā)展緩慢。制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的另一重要因素是由于資金缺口較大，難以實施已規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)項目。2018─2020年10月，十二連城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)扶持項目資金落實到位2279.47萬元，與實際所需有較大缺口。

（二）村集體經(jīng)濟收入結(jié)構(gòu)單一，總體發(fā)展水平不高。村集體經(jīng)發(fā)展不充分，經(jīng)濟收入結(jié)構(gòu)單一，總體發(fā)展水平不高，收入普遍較低。據(jù)不完全統(tǒng)計，2018─2020年10月，全鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟收入僅130萬元左右，難以支撐村務(wù)正常開支和助力脫貧攻堅，而政府扶持村集體經(jīng)濟專項資金達1488萬元，與村集體經(jīng)濟發(fā)展要求相比投入遠遠不夠。作為村集體經(jīng)濟重要支撐的特色產(chǎn)業(yè)的特色不明顯，僅靠簡單的土地入股等方式增加村集體經(jīng)濟收入。各村整合資源開發(fā)力度不夠、方式單一，閑置土地或固定資產(chǎn)沒有得到充分有效利用，村集體統(tǒng)一經(jīng)營的資源和資產(chǎn)較少，防范投資風險、達到保值增值意識淡薄、辦法缺失，也沒有建立發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟的長效機制。

（三）社會組織和企業(yè)參與扶貧力度不夠，動員不足。社會組織和企業(yè)是構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”大扶貧格局的重要組成部分。但由于十二連城鄉(xiāng)境內(nèi)沒有大型工礦企業(yè)，不能有效協(xié)調(diào)企業(yè)扶持脫貧攻堅工作。2018─2020年10月，落實企業(yè)幫扶資金僅310萬元，且落實起來有一定難度。社會組織和企業(yè)參與扶貧力度不夠，尤其是龍頭企業(yè)帶動村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持壯大村集體經(jīng)濟、幫助搭建產(chǎn)銷平臺、建立電商扶貧平臺、促進休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)等方面的參與少之又少，由社會組織和企業(yè)主導的項目開發(fā)更是寥寥無幾。原因是忽視了對社會組織和企業(yè)的全員動員，同時在制度設(shè)計上缺乏相應(yīng)便利政策，有利于社會組織或企業(yè)參與。發(fā)揮利用社會資源不足，社會組織或企業(yè)主要以消費扶貧和零散捐贈為主，項目參與力度不夠。

四、推進鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有效銜接的對策建議

認真梳理全面總結(jié)脫貧攻堅工作中存在的問題和不足，統(tǒng)籌謀劃、整體部署、積極推進鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有效銜接。

（一）科學合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)項目高質(zhì)量發(fā)展。鄉(xiāng)村振興以產(chǎn)業(yè)振興為前提，產(chǎn)業(yè)興則鄉(xiāng)村興。首先要繼續(xù)積極爭取上級產(chǎn)業(yè)扶持專項資金，加大產(chǎn)業(yè)項目投入力度，多措并舉解決制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金瓶頸；其次要統(tǒng)一規(guī)劃全鄉(xiāng)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，提升產(chǎn)業(yè)層次，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，并隨市場供需變化適時調(diào)整，確保規(guī)劃的順利實施；再次要抓好產(chǎn)銷對接，打造品牌、宣傳品牌，利用品牌效應(yīng)和品牌知名度，增加產(chǎn)品附加值，以不斷提高產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展質(zhì)量。

十二連城鄉(xiāng)應(yīng)利用自身地理優(yōu)勢，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為依托，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，提升蔬菜收儲調(diào)控能力，延長冷鏈物流，融合發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè),培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式,從政府層面積極鼓勵和推進企業(yè)獲得國際通行的主要農(nóng)產(chǎn)品認證,增強產(chǎn)業(yè)競爭力。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管），推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收致富。

（二）創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟運作模式，實現(xiàn)收入結(jié)構(gòu)多元化。公司化運作具有降低成本，提高效益的優(yōu)點。十二連城鄉(xiāng)應(yīng)因地制宜，一方面整合土地，制定規(guī)?；?、集約化發(fā)展模式，整合全鄉(xiāng)土地資源，打破村級界限，整理擴大土地種植規(guī)模，達到具備適合大型機械耕種的條件；另一方面整合農(nóng)業(yè)合作社，將效率低、產(chǎn)值低的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社合并組建股份有限公司，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社以土地作價入股成為股東，種植經(jīng)營利潤以持股比例進行分配，農(nóng)民從入股農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社獲得再分配，實現(xiàn)村集體經(jīng)濟專業(yè)化運作，以提高村集體經(jīng)濟收益。再者向社會公開招聘，股份有限公司管理人員可向社會公開招聘，讓專業(yè)人才、農(nóng)業(yè)能人管理公司、種植運營，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

另外，利用村集體資金、集體資產(chǎn)、集體資源開展經(jīng)營活動，提高經(jīng)營性收入；對村集體資產(chǎn)通過拍賣、租賃、股份制、股份合作制等方式發(fā)生所有權(quán)或者使用權(quán)轉(zhuǎn)移時，應(yīng)按資產(chǎn)評估制度進行資產(chǎn)評估；對企業(yè)和個體承包經(jīng)營的集體土地、水塘等，按承包合同按時收取承包租金等措施實現(xiàn)收入結(jié)構(gòu)多元化，以建立發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟的長效機制。同時，完善村集體經(jīng)濟管理辦法，將村收支賬務(wù)明細定期向全體村民公開，規(guī)范處理村級賬務(wù)。

（三）以扶貧資金為支點，撬動和引導社會資本參與脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興事業(yè)。通過積極宣傳動員，建立利益聯(lián)結(jié)機制，利用社會組織及企業(yè)在資源、資金、信息、專業(yè)技術(shù)方面得天獨厚的優(yōu)勢，鼓勵社會組織及企業(yè)多層次、寬領(lǐng)域、深度參與扶貧工作。制定政策，為社會力量及各類市場主體參與扶貧開發(fā)創(chuàng)造便利條件，如對企業(yè)進行稅收減免政策、項目冠名權(quán)等等。鼓勵社會組織專業(yè)人才為產(chǎn)業(yè)項目、村集體經(jīng)濟項目發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提供智力和技術(shù)支持，提高貧困人口脫貧增收能力，引導龍頭企業(yè)來帶動發(fā)展村種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)分紅增收。

發(fā)揮政府引導資金和轉(zhuǎn)型發(fā)展基金的引導和撬動作用，引導社會力量參與扶持村集體經(jīng)濟的發(fā)展。采用PPP模式，發(fā)揮PPP管理制度的規(guī)范性，引進有能力、先進理念和經(jīng)營管理方式的社會資本進入扶貧領(lǐng)域，拓寬精準扶貧的融資渠道，助力脫貧攻堅，助推脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。