農(nóng)村公路工程結算審計重點

◆吳德純 代超/宜昌市審計局

農(nóng)村公路的修建對廣大農(nóng)民朋友的出行、農(nóng)產(chǎn)品銷售、脫貧致富等都有著十分重要的作用，對促進鄉(xiāng)村振興也有著重大意義。近年來，國家加大基礎設施建設，在農(nóng)村公路工程的建設上投入了大量資金。如何有效利用工程建設資金，讓項目結算造價更接近實際，是農(nóng)村公路結算審計工作的一項重要任務。農(nóng)村公路工程結算審計是一項專業(yè)性、技術性、政策性都很強的民生審計工作，想要做好這項工作，筆者認為，關鍵是要把握資料送審、核量核價和介定爭議等重點環(huán)節(jié)。

一、把握資料送審環(huán)節(jié)

我國農(nóng)村公路工程建設范圍廣、總體投入大，但與國道、省道等項目相比，單個農(nóng)村公路項目規(guī)模小、分布凌亂，項目管理也不如國道、省道等大項目規(guī)范。有些項目單位因為項目小而對資料管理不重視，導致資料收集不完整、前期報批程序不完善、簽證單未及時簽字確認等，這些都可能造成不能準確地審核工程造價，導致國家資金的浪費損失。因此，在農(nóng)村公路工程的結算審計中，一定要高度重視送審資料的審計。

（一）關注資料的完整性。項目前期報批資料、設計資料、招投標資料、施工資料、簽證變更資料、隱蔽記錄、進度款支付資料、結算資料等都是結算審計必需的資料，在結算審計開始前，審計人員應向項目單位提供詳細的資料清單，并要求項目單位嚴格按照資料清單提供完整的資料，避免審計后期因資料不全影響整個項目的審計進度。

（二）關注前期決策科學性。一個項目的產(chǎn)生是從立項開始，項目的必要性、產(chǎn)生的效益、規(guī)模等都是在決策階段確定，前期決策階段作為整個項目的源頭，也是結算審計首先審查的內(nèi)容。審計人員主要審查是否存在未按程序報批或者前后報批內(nèi)容不一致等情況，對于不合規(guī)的地方及時記錄取證。

（三）關注招投標的規(guī)范性。招投標工作是項目實施階段前期最重要的環(huán)節(jié)，對整個項目的施工質(zhì)量、結算造價等方面都有極其重要的影響，因此，審計人員結算審計時要重點關注，嚴格審查招投標資料，結合《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》等相關法律法規(guī)，審查項目是否存在串標、圍標、肢解項目規(guī)避招標、施工單位掛靠資質(zhì)等違法違規(guī)問題。

（四）關注施工合同的全面性。施工合同作為甲乙雙方彼此建立信譽關系的物質(zhì)體現(xiàn)，同時也是結算審計的重要依據(jù)，應當依據(jù)法律的約束，遵循公平交易的原則確定各方的權利和義務。審計人員在審查過程中要結合《中華人民共和國民法典》注意分辨合同中是否存在將一方風險無限轉稼給另一方的“霸王條款”；還要重點關注對結算價款有影響的專用條款，比如投標人員未履行合同義務的處罰、新增項目單價如何組價、材料價差如何調(diào)整、工期延誤的處罰等條款，以便在計量計價環(huán)節(jié)對結算造價做出相應的調(diào)整。

（五）關注施工圖紙的準確性。施工、竣工圖是結算審計的重要依據(jù)，是結算審計過程必須審查的資料。在農(nóng)村公路工程的圖紙中通常會給出工程量表，審計人員在審計過程中可以參考圖紙對工程量表進行復核，可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正圖紙中計算錯誤的工程量，還可以達到對工程結構有總體認識的目的。

（六）關注變更簽證的合規(guī)性。設計變更、現(xiàn)場簽證是當原設計內(nèi)容發(fā)生變化或者有設計范圍外的新增項目，需要建設單位、設計單位、監(jiān)理單位及施工單位共同確認，是結算審計的重要依據(jù)，審計人員在審計過程中應謹慎對待。將簽字蓋章不完整、簽署意見模棱兩可或者變更簽證不合理的單據(jù)做好標記，并做出相應的處理，應該取證的就及時取證，應該扣減結算造價的就扣減。

二、把握核量核價環(huán)節(jié)

核量核價是公路項目結算造價審核最重要的環(huán)節(jié)，工程量計算是否準確，新增單價是否合理，都關系到建施雙方的利益。農(nóng)村公路主要是由政府投資建設，審計人員應該站在節(jié)省建設資金角度考慮問題，同時也要讓施工單位心服口服，合理利用計量計價規(guī)則是關鍵。農(nóng)村公路工程里程長、地形復雜多變，土石方工程、隱蔽工程、設計變更等工程量大，結合農(nóng)村公路工程的特點，審計人員可以重點關注以下問題。

（一）土石方整體調(diào)配平衡和利用問題。土石方工程是農(nóng)村公路工程不可或缺的一部分，一些山區(qū)公路更是存在大量的挖方、填方，那么就要重點注意整體的挖填平衡，特別是當一個項目劃分為幾個標段的時候，有的標段挖多填少，有的標段挖少填多，這個時候就可以從整個項目的角度來把握整體的挖填平衡。農(nóng)村公路項目一般都會有擋土墻工程，需要大量塊石，在有條件的情況下，應優(yōu)先考慮利用挖方段的石方，而不是外購。近年來，塊石、碎石等地材不斷漲價，有些農(nóng)村公路工程存在多余外棄石方，項目單位在招標時未考慮售賣多余石方，審計人員應在結算階段查清這些外棄石方的去處，若發(fā)現(xiàn)項目單位或者施工單位私自售賣，應在結算中扣除相應價款。

（二）施工內(nèi)容變更對應工程量的扣減問題。農(nóng)村公路里程長，不同路段地質(zhì)條件可能發(fā)生變化，路基土石方、路基結構物工程量也會隨著地質(zhì)條件的變化相應變化，結算審核中可能忽略這部分工程量。例如回填區(qū)域因實際地形情況需要增設擋土墻，則增設路段的路基填方（換填方）應相應減少；再如坡面因土質(zhì)問題擋土墻變更為掛網(wǎng)噴護，相應部位擋土墻工程量應扣減。

（三）隱蔽工程簽證資料的審核問題。農(nóng)村公路工程地理條件及地形結構復雜，存在大量隱蔽工程，在結算審核中要重點把握。在審核這部分內(nèi)容時，一定要嚴格審查驗收記錄的完整性、邏輯性、合法性。隱蔽驗收記錄除了監(jiān)理工程師及有關人員簽字確認外，還要加蓋各方公章并注明記錄日期，有些重點部位還應附有隱蔽記錄的影像資料，防止事后補充虛假記錄資料。

（四）現(xiàn)場勘查復核的問題。在農(nóng)村公路工程結算審計過程中，現(xiàn)場勘查是計量計價的重要依據(jù)，現(xiàn)場勘查要認真仔細，勘查前要做好充分的準備工作，對于勘查內(nèi)容要了然于胸，以問題為導向?，F(xiàn)場勘查應重點關注以下方面。（1）測量道路的長度、寬度。山區(qū)農(nóng)村公路一般較為偏遠，有些甚至人跡罕至，審計人員應到現(xiàn)場勘查、測量，防止施工單位虛報、謊報工程量。（2）檢測路面結構層的厚度。結構層的厚度無法直觀測量，常規(guī)檢查方式是采用鉆芯，以往工程中就有部分項目存在厚度未達到設計尺寸的情況，因此，現(xiàn)場勘查一定不能忽略結構層的厚度達標問題。（3）復核擋土墻的尺寸。一般擋墻都有一部分地下結構，但是對于能測量的部分要復核，比如擋墻長度、擋墻頂寬、壓頂?shù)?。?）檢查排水系統(tǒng)走向與設計圖紙是否一致，測量排水構筑物的長度、斷面尺寸等相關內(nèi)容。（5）檢查邊坡支護、掛網(wǎng)噴護的位置是否與設計一致，復核相關尺寸是否達標。（6）復核沿線綠化苗木的數(shù)量、品種及規(guī)格是否與設計一致。

（五）新增項目單價的核定問題。在農(nóng)村公路工程的施工過程中，時常因實際施工條件與設計方案有沖突、地質(zhì)條件與原地勘有出入或者一些突發(fā)情況的發(fā)生等，發(fā)生設計變更或者簽證項目，有些項目在投標文件中沒有相同或相似清單項，結算審計時就會面臨新增項目單價的核定問題。新增項目單價要避免出現(xiàn)高套、錯套定額、取錯費率、偏離市場價等問題，審計人員可以從三個方面來把握。（1）定額、費率、材料價格等嚴格按照施工合同條款取定。（2）若施工合同未約定新增單價的組價條款或者約定模糊不清，審計人員應參考合同水平、清單規(guī)范、現(xiàn)行定額及配套政策文件綜合核定。例如定額應優(yōu)先選用2018版《公路工程預算定額》，銷項稅稅率應結合財政部、稅務總局《關于調(diào)整增值稅稅率的通知》分節(jié)點取定。（3）對于定額缺項的項目，審計人員可采用市場詢價并結合已結算的類似項目單價來綜合取定。

三、解決好爭議問題

在結算審計過程中，難免會出現(xiàn)審計單位和接受審計單位對審核事項的定性和處理存在不同的認識和理解，即所謂的爭議問題。出現(xiàn)爭議的主要原因有兩點：一是接受審計單位未能充分的理解相關法律法規(guī)、對某些事項的看法基于一種習慣性做法或根據(jù)項目實際情況在特定條件下做出違反合同約定的決策等；二是對于原則范圍內(nèi)問題靈活度的把控因人而異。相較于一般項目，農(nóng)村公路項目地理位置偏遠、地質(zhì)條件復雜，有些山區(qū)氣候條件惡劣，甚至時常發(fā)生地質(zhì)災害，對項目管理和造價控制都有很大的影響。要想解決好爭議問題，審計人員可以從三方面著手。

（一）從爭議問題根源入手，實事求是。比如招標圖紙上明確了土石比例，但由于農(nóng)村公路工程地形復雜，地勘資料不能完全反映工程土石比實際情況，土石方工程實際土石比與設計存在偏差，施工單位要求提高土石比，建設單位、監(jiān)理單位又疏于管理，在簽證單上簽字確認提高土石比。這個時候審計人員就應該追溯源頭，會同地勘單位對現(xiàn)場土石比進行勘查，對現(xiàn)場土石比再次進行確認。

（二）結合參建單位的意見及相關資料來處理爭議問題。在農(nóng)村公路工程中，存在較多的隱蔽工程（軟基換填處理、邊坡錨桿錨索、橋涵臺背回填等）。這些隱蔽工程是否真實發(fā)生不易確定，僅通過竣工資料和現(xiàn)場勘查無法準確反映各類隱蔽工程的實際施工數(shù)量。審計人員對有疑問的地方可以征詢項目單位、監(jiān)理單位等參建單位的意見，還可以向當?shù)厝罕娫儐柺┕r期的一些情況，然后結合相關資料來綜合判斷。

（三）通過多方會談來解決爭議問題。在一些山區(qū)農(nóng)村公路工程中，可能產(chǎn)生索賠項目而且無存留痕跡，如水毀工程中的半成品工程或儲備的水泥、碎石等物資，實際是否存在該類索賠事項以及索賠的數(shù)量難以確定。審計人員僅能從事后的資料來判斷這些項目，真實性和準確性不易把控。這個時候審計人員可以通過多方會談形成會議紀要來對相關項目進行確認。

農(nóng)村公路工程結算審計較為復雜，爭議頗多，審計人員應依法依規(guī)、實事求是開展審計，并及時總結吸取以往項目的經(jīng)驗和不足，以便進一步做好對結算造價的控制。

[圖片 新聞]

孝感市審計局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部經(jīng)濟責任審計中，聚焦中央第四生態(tài)環(huán)境保護督察組交辦的黑臭水體問題，核查相關政策執(zhí)行、資金使用、目標完成及工程管理情況，及時督促被審計單位整改，改善農(nóng)村人居環(huán)境。圖為審計人員在漢川市馬口鎮(zhèn)實地查看治理情況。

（李文娟 攝影報道）