從首都功能核心區(qū)控規(guī)看城市管理中的三大關系

姜曉琳

2020年8月30日，備受關注的《首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》全文發(fā)布。此次控規(guī)草案認真貫徹落實《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的各項要求，著眼于新時代黨中央和人民群眾對北京發(fā)展的新要求、新期待，深化鞏固了首都作為全國政治中心、文化中心和國際交往中心的戰(zhàn)略定位，細化明確了首都核心區(qū)的發(fā)展目標、建設規(guī)模和空間布局，為譜寫中華民族偉大復興中國夢的北京篇章作出了示范。

細看首都功能核心區(qū)控規(guī)草案，它既實現(xiàn)了對核心承載區(qū)功能、定位和布局的整體把控，又凸顯了老城保護發(fā)展的特色，同時對人居環(huán)境的不斷提升提出了具體要求……在兼具綱維有序、古今輝映和舒朗宜居的多重功能，以及宏觀與微觀雙重屬性的控規(guī)背后，是對城市管理中各種關系的平衡和協(xié)調(diào)。

一、聚焦區(qū)域特色，老城保護與民生改善相得益彰

為更好地將核心區(qū)的時代特色與古樸韻味相融合，控規(guī)對老城區(qū)建設進行了詳細解答，既堅持保護“古今輝映、禮樂交融”的千年古都，又要將其建設為“綱維有序、運行高效”的國家中樞，同時積極打造“舒朗莊重、藍綠環(huán)抱”的文化名城，使核心區(qū)逐步成為功能融合、內(nèi)外聯(lián)動的宜居城區(qū)，和諧寧靜、雅韻東方的人居畫卷。

核心區(qū)控規(guī)中對保護老城區(qū)有著詳細而具體的措施意見：一是加強空間秩序管控與特色風貌塑造，二是實施嚴格的建筑高度管控，三是強化特色風貌街巷塑造。與此同時，始終堅持“?！弊之旑^，嚴格落實“老城不能再拆”，以更加積極的態(tài)度、科學的手段實施老城整體保護，精心保護好這張中華文明的金名片。

當然，老城雖有其特定的歷史文化價值，卻無法回避它薄弱的基礎設施和民生短板，老城保護如何與民生改善兼融一直是老大難問題?？匾?guī)直面主要矛盾，以“四相”著力破解難題：一是疏解擁堵與綠色出行相融合，二是可靠市政與民生需求相結(jié)合，三是公共服務與便捷生活相匹配，四是安全智慧與百姓安居相接洽。

總的說來，就是將“以人民為中心”的發(fā)展思想與老城保護和民生改善緊密結(jié)合，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務體系、安全可靠的基礎支撐體系、綠色高效的城市交通體系、和諧宜人的居住環(huán)境、智慧精細的城市管理，讓老城成為人居環(huán)境一流的首善之區(qū)。

二、突出功能定位，減量疏解與增量服務此呼彼應

控規(guī)堅持《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》對首都功能核心區(qū)的戰(zhàn)略定位，堅定不移疏解非首都功能，不斷優(yōu)化城市功能和空間結(jié)構(gòu)布局，探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式，力圖為實現(xiàn)首都長遠可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎。

減量疏解方面，為契合首都未來發(fā)展需求，逐步騰挪剔除與功能定位和發(fā)展目標不一致的項目類別，主要包括疏解騰退區(qū)域性商品交易市場，疏解大型醫(yī)療機構(gòu)，調(diào)整優(yōu)化傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)和推動人口減量密度降低等。

增量服務方面，主要突出提升“兩軸一城一環(huán)”建設質(zhì)量?！皟奢S”是指，通過繼承發(fā)展中軸線和長安街形成的兩軸格局，優(yōu)化完善政治中心、文化中心功能，充分展現(xiàn)大國首都形象和中華文化魅力?！耙怀恰眲t是，通過推動老城整體保護與復興，以各類重點文物、文化設施、重要歷史場所為帶動點，以街道、水系、綠地和文化探訪路為紐帶，以歷史文化街區(qū)等成片資源為依托，建設承載中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的代表地區(qū)。“一環(huán)”即二環(huán)路沿線，指通過貫通步行和非機動車系統(tǒng)，完善綠地體系，建設城墻遺址公園環(huán)，形成展示歷史人文遺跡和現(xiàn)代化首都風貌的文化景觀環(huán)線。

概括來說，以科學合理規(guī)劃建設用地、改善公共空間面貌、改善交通出行環(huán)境和完善基礎設施建設為切入點，不斷提升核心區(qū)基礎建設質(zhì)量，就是在解決“大城市病”方面做減法，在生活品質(zhì)提升方面做加法，讓減量與增量互補，以此讓城市治理真正做到解難題，補短板。

三、強調(diào)精準落實，剛性約束與精細管理相互助力

核心區(qū)建設規(guī)劃的藍圖已經(jīng)敲定，要想宏偉藍圖變成美好現(xiàn)實，重在落實，要在精準，唯有“像繡花一樣精細”，將剛性約束與精細管理同時握緊握實，才能真正做到“一張藍圖繪到底”，首都建設才會更加規(guī)范，更富時代意義。

一方面，多規(guī)合一，一張藍圖一繪到底。通過全面建立多規(guī)合一的規(guī)劃實施管控體系，統(tǒng)籌各級各項規(guī)劃，實現(xiàn)底圖疊合、指標統(tǒng)合、政策整合，確保各項規(guī)劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協(xié)調(diào)，在時序安排上科學有序。這也使得與城市發(fā)展相關的各項工作有標準、有依據(jù)、有約束、有監(jiān)督，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供基礎保障。

另一方面，精細管理，助力城市高質(zhì)量發(fā)展。控規(guī)將功能核心區(qū)東、西城區(qū)的32個街道詳細劃分為183個街區(qū)，又在文化傳承、綠色出行、可靠市政、公共服務、安全智慧方面設立了具體目標，這充分體現(xiàn)了城市精細化管理的持續(xù)推進。劃片分區(qū)、細分類別、重心下移、責任分工、目標落實、資源優(yōu)化、智能應用，這些都是精細化管理的方法。

規(guī)劃制度是城市發(fā)展的剛性要求，而精細化管理是城市高質(zhì)量發(fā)展的助推器，兩者相互配合，互相助力，保障功能核心區(qū)成為環(huán)境一流的首善之區(qū)。

總而言之，核心區(qū)控規(guī)在著眼《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的基礎上，將首都功能核心區(qū)建設進行了進一步細化明確，緊緊圍繞戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，進一步平衡協(xié)調(diào)了城市管理中常見的矛盾關系，將老城保護與民生改善緊密結(jié)合，讓減量疏解與增量服務互相補位，使剛性約束與精細管理互相借力，確保規(guī)劃在具體實施中落實落細，助力功能核心區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，力圖形成古樸典雅與現(xiàn)代氣息并存的首都城市新風貌。

參考文獻

[1]北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會.《首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》（草案）.2019.

[2]北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會.北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）.2017.

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（責任編輯：榮榮）